[擒要]遭德作為法治政府的要件，不僅必要，而且可能。為政以德是中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)；德法并舉是法治政府的必然選擇；以德行政是以德治國(guó)的關(guān)鍵。當(dāng)前，加強(qiáng)法治政府的道德建設(shè)的關(guān)鍵是深化行政改革、進(jìn)行道德立法、堅(jiān)持褒善罰愚和加強(qiáng)社會(huì)鹽督。

[關(guān)鍵詞)法治政府；政府道德；依法行政；以德行政

[中圖分類號(hào)]D92

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]久

[文章編號(hào)]1002-7408(2006)08-0025-03

對(duì)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”而言，“依法行政，建設(shè)法治政府”不僅是題中應(yīng)有之義，更是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法治政府從其權(quán)力來源、合理性基礎(chǔ)、權(quán)力行使和最終目的來看，每一方面都包含著深刻的道德意蘊(yùn)；換言之，在“堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合”障四治國(guó)方略指導(dǎo)下建設(shè)社會(huì)主義法治政府，必然有其客觀的道德維度和深刻的道德內(nèi)涵。

(一)政府道德：法治政府的要件

法治政府，是指政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)作，包括行政立法、決策、實(shí)施、監(jiān)督在內(nèi)的政府整體行為和公務(wù)員個(gè)人執(zhí)行公務(wù)行為，都是合法化、合理化、規(guī)范化的，其要件內(nèi)在本質(zhì)地包含著對(duì)道德的訴求。政府的產(chǎn)生、存在和發(fā)展，特別是代議制中授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，決定了現(xiàn)代責(zé)任政府必然擺脫不了道德的支持和評(píng)判。這就要求政府整體道德和行政主體個(gè)體道德必須以公正、正義、廉潔、誠(chéng)信、人權(quán)與民主等現(xiàn)代科學(xué)理性精神為終極價(jià)值訴求，前者注重政府依法行政且其政策的制定與實(shí)施既合程序又合社會(huì)基本價(jià)值，后者注重行政官員個(gè)體的責(zé)任感、事業(yè)心，及在多大程度上滿足社會(huì)民眾的需要。因此，公正平等、廉潔自律、務(wù)實(shí)高效等道德責(zé)任不僅是現(xiàn)代政府的行政目標(biāo)，更是一種道德責(zé)任和價(jià)值追求。

政府道德既是依法治國(guó)的內(nèi)在要求，更是以德治國(guó)的關(guān)鍵所在，它對(duì)法制政府的其他要件具有巨大的作用力。

首先，是對(duì)依法行政的積極提升。依法行政作為當(dāng)代法治的橫心原則，是一種以符合法律為基礎(chǔ)，以確認(rèn)或變更權(quán)利與義務(wù)為主要內(nèi)容，以行政立法和行政執(zhí)法為行為構(gòu)成要素的理念、制度和行動(dòng)。其目的在于合理配置政府行政權(quán)力，有效規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作，為公民權(quán)利的行使提供充分保障，實(shí)現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價(jià)值目標(biāo)。這一目的的實(shí)現(xiàn)，必須以涵整社會(huì)價(jià)值追求和人民道德期望的“良法”為邏輯起點(diǎn)。因?yàn)檎ㄖ渭捌渌w現(xiàn)的民主不僅在于是否有法可依，甚至也不在于是否依法行政，而在于法律本身是否“合法”——合法律的道德基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)，關(guān)鍵在于“善法良治”。行政法規(guī)、執(zhí)法程序的道德性和執(zhí)法人員的道德素養(yǎng)很大程度上決定了行政的效度、公正度、科學(xué)性和權(quán)威性。因?yàn)檎鳛楣怖娴拇恚仨氁宰约旱姆e極作為，使社會(huì)成員在政府提供的公共保障中，不僅因享有的福利而感到幸福，而且因生活于一種安全、可信的氛圍中而逐漸走向善良和崇高，這當(dāng)然是政府的責(zé)任；同時(shí)，政府還是公共秩序和善良風(fēng)俗即公序良俗的代表，同樣必須以自己的積極作為，維護(hù)、支持良好的道德風(fēng)尚，成為社會(huì)道德的表率，這也是政府的義務(wù)。

第二，是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的有力保障。關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性和重要性，西方哲人孟德斯鳩早有論述：“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”，“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。要懲治和防止腐敗，促進(jìn)政府行為法治化，必須著力于從機(jī)制人手，建立和完善新型的監(jiān)督機(jī)制。有效的監(jiān)督體系應(yīng)是外在監(jiān)督、內(nèi)在監(jiān)督和道德監(jiān)督三者的有機(jī)結(jié)合。以法規(guī)和制度為核心的外在和內(nèi)在的行政監(jiān)督因缺乏行政主體的內(nèi)省與自覺而導(dǎo)致效率不高。法律的“毖后”性、滯后性、外在強(qiáng)制性等特點(diǎn)決定，如果在現(xiàn)實(shí)權(quán)力監(jiān)督中不納人道德的力量，那么就會(huì)出現(xiàn)悖論：即法制監(jiān)督越是有力和普遍，權(quán)力腐敗越是“隱蔽”和“高級(jí)”。行政人員只有逐步擺脫外在規(guī)范強(qiáng)制轉(zhuǎn)而受內(nèi)在道德良心約束，根據(jù)自己為自己頒布的道德原則或道德律令去行動(dòng)，而不為自己的欲望和社會(huì)他人的要求所左右時(shí)，他才是自覺和自律的。換句話說，只有具有“自我立法”、“自我行政”、“自我司法”道德自律素質(zhì)和能力的公務(wù)人員才可能使監(jiān)督有效。強(qiáng)化道德監(jiān)督的內(nèi)在機(jī)制是監(jiān)督高效的核心驅(qū)動(dòng)力。

第三，是對(duì)保障人權(quán)的強(qiáng)勁支持。無論在歷史或現(xiàn)實(shí)中，對(duì)社會(huì)秩序全面而嚴(yán)密的控制，政府主要通過其所壟斷的絕大多數(shù)社會(huì)資源采實(shí)現(xiàn)的，并一直被掌權(quán)者視為最有效的方式。但這種以對(duì)社會(huì)所有力量的排除為特征的‘強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)’的結(jié)構(gòu)形態(tài)，因?yàn)槿睋p了公民對(duì)國(guó)家和社會(huì)事物的參與而抑制了社會(huì)發(fā)展的活力，這是公共權(quán)力針對(duì)公眾的異化。以公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力，防止和克服國(guó)家權(quán)力君臨公民權(quán)利之上而產(chǎn)生的越權(quán)、瀆職、腐敗等現(xiàn)象，有力地保障公民權(quán)利能夠有效行使，使人權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)，這是法治國(guó)家及其政府的“基礎(chǔ)道德要求”，也是終極價(jià)值追求。當(dāng)前我國(guó)比較普遍和嚴(yán)重的是，國(guó)家權(quán)力特別是行政機(jī)關(guān)超越法定界限侵犯公民權(quán)利，而公民不能得到及時(shí)、公正、有效地救濟(jì)。這既有在“非個(gè)人權(quán)利傳統(tǒng)”中成長(zhǎng)起來的中國(guó)公民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)普遍缺乏的原因，更有部分行政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員自視為高高在上的主宰，保護(hù)公民權(quán)利觀念淡薄的因素。有效改變現(xiàn)狀、保障人權(quán)的前提在于公務(wù)人員對(duì)自身角色規(guī)范的科學(xué)認(rèn)識(shí)和角色地位的理性把握，核心在于道德良心的內(nèi)心訴求和社會(huì)公平的終極關(guān)懷。

(二)法治政府的道傅訴求何以必要和可能

第一，為政以德——中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)。中華兩千余年倫理型社會(huì)孕育生成了博大精深、根深蒂固的“道德理想主義”文化傳統(tǒng)，中國(guó)封建史很大程度上就是一部儒家倫理思想轉(zhuǎn)化成國(guó)家意識(shí)形態(tài)、社會(huì)制度以及民間禮俗的歷史。《論語(yǔ)·為政》開宗明義指出：“為政以德，譬如北辰居其所而眾星共之。”在儒家倫理指導(dǎo)下各朝歷代以德為政，創(chuàng)造了輝煌的德治文明，積累了豐富的理論遺產(chǎn)。孔、孟、茍掌權(quán)為公、從玫為民，厲行節(jié)儉、清正廉潔，忠于職守、敬業(yè)勤政，顧全大局、團(tuán)結(jié)協(xié)作的思想；董仲舒“正其義不謀其利，明其道不計(jì)其功’的理論；柳宗元“吏為民役”的論點(diǎn)；王夫之“公天下”的倡導(dǎo)，顧炎武“清議”的主張……均從不同側(cè)面，為創(chuàng)建一個(gè)合乎理性、正義的社會(huì)提出了政府道德的豐富思想。當(dāng)然，這些思想主張有其階級(jí)和歷史局限性，如愚忠思想、官本位意識(shí)等容易滋生現(xiàn)代拉幫結(jié)派、權(quán)力迷信觀念等。但其“德政”精華歷經(jīng)歷史長(zhǎng)河的沖刷和積淀，已經(jīng)浸透在每一個(gè)中國(guó)人血肉中，作為“歷史的遺傳”是無法徹底掙脫的。面對(duì)這一“基本國(guó)情”，以揚(yáng)棄的精神傳承其精髓，使今天的政府法治更富有民族優(yōu)秀傳統(tǒng)的滋養(yǎng)和底蘊(yùn)，才可能更富道德合理性和價(jià)值合理性。

第二，德法并單——法治政府的必然選擇。構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)法治政府，法德相濟(jì)共治是基本治國(guó)方略。對(duì)于所有有自主行為判斷能力的社會(huì)公民而育，雖希望按照自己的意愿來存在，但必須依照他人和社會(huì)的尺度來行動(dòng)。因此，體現(xiàn)社會(huì)秩序和時(shí)代合作精神的法律、道德、行政規(guī)章以及風(fēng)俗習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范體系是自由個(gè)體行為的最高準(zhǔn)繩。而使他人和社會(huì)的尺度內(nèi)化成為個(gè)體的內(nèi)在信念和價(jià)值追求是保持社會(huì)和諧有序的關(guān)鍵，其作用靈魂就是作為法律“天然”互補(bǔ)的道德?？鬃印暗乐哉?，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”是對(duì)此最精辟的論述。威謙·K·弗蘭克說，沒有道德風(fēng)尚的“生活將是‘孤獨(dú)的、貧困的、齷齪的、野蠻的、短促的’?！薄胺ㄖ巍迸c“德治”的同一性與同向性、差異性與互補(bǔ)性、互動(dòng)性與相融性等特征，決定兩者總是相輔相成、缺一不可。在建設(shè)法治國(guó)家和政府的前提下，把依法治國(guó)與以德治國(guó)從實(shí)質(zhì)上結(jié)合起來，擴(kuò)大法制建設(shè)領(lǐng)域，加強(qiáng)和加速道德法制化進(jìn)程，以法治促進(jìn)德治，以德治完善法治。從以滿足社會(huì)最普遍的道德訴求為摹本點(diǎn)，提升國(guó)民的現(xiàn)代道德精神和法律信仰；以調(diào)控義利關(guān)系為著力點(diǎn)，強(qiáng)化道德與法律對(duì)社會(huì)公正的正向激勵(lì)機(jī)制，形成治理合力；以促進(jìn)社會(huì)與人全面發(fā)展為制高點(diǎn)，提升德治與法治聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，提高中國(guó)社會(huì)整體的文明程度三方面人手，著力構(gòu)建法德并舉的運(yùn)作機(jī)制。

第三，以德行政——以德治國(guó)的關(guān)鍵。治國(guó)，關(guān)鍵在于治政；以德治國(guó)，關(guān)鍵在于以德行政，以德行政就是要行政人員具有良好的道德品質(zhì)，凡事以身作則，其育行堪為社會(huì)楷模，正確行使好人民群眾賦予的公共權(quán)力，以國(guó)家、民族和民眾的利益為最高原則。否則，以德治國(guó)這一制度目標(biāo)就會(huì)流于空談，成為純粹的宣示和說教。對(duì)政府行政而盲，法制提供了統(tǒng)一的行使強(qiáng)制力的程序和標(biāo)準(zhǔn)，從而使一個(gè)社會(huì)能夠獲得普遍的法律秩序。但重要的是在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，法制在制止政府自身存在的某些破壞秩序穩(wěn)定的因素方面總是表現(xiàn)得不盡如人意。如政府公職人員即使嚴(yán)格依法辦事，也會(huì)沾染嚴(yán)重的官僚主義習(xí)氣；通過法律手段對(duì)政府官員腐敗的懲治和相關(guān)制度化措施對(duì)濫用權(quán)力的制約都因腐敗問題的惡化而難以奏效。這與法制不健全有關(guān)，更因行政人員道德缺位而引發(fā)。制度不道德成為了個(gè)人不道德的根源，政府公共行政的不道德造成了整個(gè)社會(huì)的道德荒漠。走出困境無疑需要循著路徑“逆行”過來，即通過政府道德建設(shè)來帶動(dòng)全社會(huì)道德水平的提升。公共行政制度、程序和行政人員的道德化是以德行政的主要內(nèi)容，其中制度和程序的道德化是行政人員道德境界提升的前提和根本。只有在公共行政的制度、程序和行政人員的相互作用中保證了道德這個(gè)要件，行政人員才是以德行政的主體，也是以德治國(guó)的主體。

(三)法治政府的道德訴求何以實(shí)現(xiàn)

第一，行政改革——政府道德的行政基礎(chǔ)。行政改革不僅具有重大的經(jīng)濟(jì)和政治意義，還有重大的倫理意義。因?yàn)?，一方面行政改革?duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平帶采的良好效應(yīng)，合符人類倫理的價(jià)值精神追求；另一方面，行政改革還直接為新的進(jìn)步的行政倫理開拓生存發(fā)展的基礎(chǔ)，并不斷壓縮落后道德或不道德因素的生存空間。然而，近年來以建立現(xiàn)代行政制度為內(nèi)容的行政改革由于種種原因(也包括經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)制度的原因)步伐不大，收效甚微?，F(xiàn)行行政制度與現(xiàn)代法治政府以為民執(zhí)政、權(quán)利主政、依法限政、程序統(tǒng)政、科學(xué)理政、高效行政、廉潔清政、信用從政、開放辦政的價(jià)值目標(biāo)要求之間還有相當(dāng)距離，舊體制的基本東西并沒有得到根本消除。盡管倫理可以超前，但新行政倫理要作為整體存在并在行政活動(dòng)中起主導(dǎo)作用，是不能沒有制度和體制基礎(chǔ)的。對(duì)于這一點(diǎn)小平同志早就指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！毕畟惱砩系母瘮　⑻貦?quán)、不公、低效等消極落后現(xiàn)象，確立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的先進(jìn)的行政倫理，不能僅停留在宣傳教育上，更應(yīng)落實(shí)到改革行動(dòng)中。

第二，道德土法——政府道德的制度保障。在行政領(lǐng)域進(jìn)行道德立法和道德制度化建設(shè)十分必要和迫切。任何一個(gè)社會(huì)，在謀求和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序過程中，都需要依賴于全社會(huì)所廣泛認(rèn)同的公平和正義原則的實(shí)現(xiàn)，作為道德范疇的社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)所依據(jù)的最直接的力量是政府。通過政府的道德化來調(diào)整利益矛盾、消解社會(huì)沖突，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的道德整合，是提升社會(huì)整體道德水平，獲得穩(wěn)定社會(huì)秩序最為根本和可靠的力量。因?yàn)樾姓黧w泡括個(gè)人和組織)在眾多社會(huì)主體中居于優(yōu)勢(shì)地位，是社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)群體，他們擁有國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理中的人、財(cái)、物支配大權(quán)，不但有更多的“機(jī)會(huì)’和條件獲取不正當(dāng)利益，而且有更多的“幌子”和名目來掩整這種不道德行為。同時(shí)，行政主體應(yīng)遵循的基本倫理要求，直接關(guān)系到個(gè)群利益的合理調(diào)整和公共權(quán)力運(yùn)作的社會(huì)效果。如行政主體在倫理上得不到有效規(guī)約，把公共權(quán)力作為謀私獲利的手段，把關(guān)系民眾利益和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大事任意處置，則會(huì)造成社會(huì)物質(zhì)利益的損失和社會(huì)秩序的混亂，甚至危及政權(quán)的穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)行政道德法制化建設(shè)，把權(quán)力公共意識(shí)、公益至上原則、無功即過觀念等基本行政倫理精神法律化、制度化，增強(qiáng)了行政倫理的“硬”度和“力”度，符合中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府道德建設(shè)和倫理發(fā)展的內(nèi)在要求。

第三，衰善罰惡——政府道德的利益支持。在中國(guó)，無論古代官員還是現(xiàn)實(shí)行政主體，都存在這樣的二律背反：一方面在倫理要求和人格目標(biāo)上被定格在社會(huì)道德的典范層次上；另一方面為官不仁，喪失起碼道德人格的事例又大量存在，從而使過高的行政倫理要求成為一種虛偽的粉飾和擺設(shè)。因此，作為同一時(shí)代、同一社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境中生活的社會(huì)主體，行政主體在倫理水平上不可能太過高于其他社會(huì)主體，其區(qū)別應(yīng)主要體現(xiàn)在由于特殊的實(shí)踐領(lǐng)域和從業(yè)性質(zhì)決定的倫理內(nèi)容上，而不應(yīng)是自律水平和倫理層次上。現(xiàn)實(shí)行政領(lǐng)域應(yīng)建立揚(yáng)善抑惡的社會(huì)機(jī)制，在對(duì)不道德之人事進(jìn)行輿論譴責(zé)和法紀(jì)處罰的同時(shí)，對(duì)道德奉獻(xiàn)者給予必要的回報(bào)和褒揚(yáng)，如一定的待遇和資格(比如作為加薪、升職的必要條件，并給予制度保障)，通過社會(huì)媒體加以宣傳和贊頌，使其社會(huì)形象大放光彩，得其應(yīng)得。盡管行政道德奉獻(xiàn)者在踐行道德時(shí)，并不一定期求社會(huì)的回報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)，但作為行政倫理倡導(dǎo)者的國(guó)家和社會(huì)卻有義務(wù)使他們擁有獲得物質(zhì)和精神上相應(yīng)回報(bào)的權(quán)利。只有這樣，才能激發(fā)行政主體踐行道德的內(nèi)驅(qū)力，并在社會(huì)中形成強(qiáng)大的凝聚力和感召力。

第四，社會(huì)監(jiān)督——政府道德的公共保障。道德作為一種社會(huì)調(diào)控手段，其本質(zhì)特征在于主體的自覺和自律。培育自律的道德行政主體，“教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。”現(xiàn)行我國(guó)監(jiān)督體系主要包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及群眾監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督等形式，其中除了后兩種之外，其余都是有組織的監(jiān)督，且基本上都是事后監(jiān)督，即在行政主體發(fā)生了違法、違紀(jì)行為之后進(jìn)行法律或紀(jì)律上的處罰和處分，是一種付出“代價(jià)”的處罰性監(jiān)督。與此相反的是事前監(jiān)督——在不良行為未發(fā)生之前的無代價(jià)的導(dǎo)引性監(jiān)督，本質(zhì)上是一種道德監(jiān)督。它強(qiáng)調(diào)防微杜漸、克己內(nèi)省，不僅遵守“實(shí)然’要求，更注重“應(yīng)然”追求；把法律制度作為最低警戒線，養(yǎng)成守法道德，把行政倫理作為道德追求，企及楷模道德。目前我國(guó)的行政監(jiān)督體系中，唯有群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督更具有道德監(jiān)督的成份和性質(zhì)，但其力度和效度并不令人滿意，根源在于它是一種無組織監(jiān)督，且缺乏與事后監(jiān)督系統(tǒng)的有效連接，雙方的有效協(xié)作統(tǒng)一是加強(qiáng)政府道德建設(shè)的有力保障。

綜上所述，社會(huì)主義法治政府以德行政是獨(dú)樹一幟的實(shí)踐創(chuàng)新。必須以科學(xué)創(chuàng)新的精神，立足于改革開放的偉大實(shí)踐，整合中國(guó)傳統(tǒng)德治精髓和發(fā)達(dá)國(guó)家法治精華，建立富有民族特色和文化底蘊(yùn)的法治政府模式。以這樣的高度和視野堅(jiān)定法治政府的道德建設(shè)，政府增強(qiáng)的就不僅是權(quán)力的權(quán)威性和有效性，更是目的合理性和價(jià)值合理性，由此受益的不僅是政府，更是每個(gè)公民、是全社會(huì)、是古老而偉大的中華民族。

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