[摘 要]隨著西都大開發(fā)的推進(jìn)和城市化進(jìn)程的加快，陜西近些年的非農(nóng)建設(shè)用地急速增加，越來(lái)越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地。盡管都分市、區(qū)在對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生活保障方面做了一些有益的嘗試，但由于多種制度與非制度因素的影響，陜西在農(nóng)地征用中同多數(shù)地區(qū)一樣，也普遍存在農(nóng)民參與度低、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償費(fèi)分配不公、安置渠道大單一、就業(yè)幫扶不到位、社會(huì)保障缺失等情況，失地農(nóng)民的生活與思想狀況不客樂(lè)觀。這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視。

[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民；權(quán)益保障：調(diào)查

[中圖分類號(hào)]F327．41

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào))1002—7408(2006)08-0076-04

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，公共設(shè)施、各類園區(qū)、大學(xué)城等非農(nóng)建設(shè)用地急劇增加，失地農(nóng)民越來(lái)越多。由于多種因素的影響，失地農(nóng)民的權(quán)益保障嚴(yán)重缺失，他們進(jìn)京上訪和集體抗?fàn)幍氖录r(shí)有耳聞。如果解決不好失地農(nóng)民問(wèn)題，很可能對(duì)本地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患。為了了解我省失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，掌握充分的第一手材料，以便正確分析失地農(nóng)民權(quán)益缺失的原因，從而達(dá)到妥善解決失地農(nóng)民的權(quán)益保障問(wèn)題和維護(hù)陜西改革發(fā)展穩(wěn)定大局的目的，我們?cè)趯?duì)陜西省、西安市、長(zhǎng)安區(qū)、曲江新區(qū)等各級(jí)國(guó)土資源部門進(jìn)行訪談的同時(shí)，還對(duì)西安、寶雞、咸陽(yáng)、渭南、延安、商洛、漢中、安康、榆林等9個(gè)城市郊區(qū)的490多戶失地農(nóng)民的權(quán)益保障情況及生活狀況作了人戶問(wèn)卷調(diào)查。

一、我省農(nóng)地征用及失地農(nóng)民概況

與我國(guó)的土地狀況相似，人多地少、后備資源不足是我省耕地資源的基本狀況。據(jù)省國(guó)土資源部門2004年公布的數(shù)據(jù)，我省土地面積30869．3萬(wàn)畝，人均土地8．6畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西部地區(qū)人均28．3畝的水平，也低于中部地區(qū)人均9．6畝和全國(guó)人均11．4畝的水平。其中耕地6200多萬(wàn)畝，全省人均耕地1．67畝，略高于全國(guó)人均耕地面積，但只相當(dāng)于世界人均耕地5畝的33％。同年，西安市耕地總量?jī)H有500多萬(wàn)畝，人均耕地0．7宙，已低于聯(lián)合國(guó)規(guī)定的人均0．8畝的警戒線。

然而，隨著我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化步伐的加快，城市建設(shè)用地?cái)?shù)量持續(xù)增長(zhǎng)?！熬盼濉逼陂g，全省非農(nóng)建設(shè)用地共29萬(wàn)畝，“十五”期間建設(shè)用地在此基礎(chǔ)上增加8萬(wàn)余畝。2000年至2003年建設(shè)用地占用耕地分別是：5．8萬(wàn)畝、5．9萬(wàn)畝、7．3萬(wàn)畝、7．7萬(wàn)畝，2004年末上升到10．69萬(wàn)畝，創(chuàng)下歷史新高。平均每年非農(nóng)建設(shè)征用集體土地約8萬(wàn)畝。全省建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，2002年總面積為1174．7萬(wàn)畝，2003年為1182．4萬(wàn)畝，2005年為1192．6萬(wàn)畝。與此相反，耕地面積卻逐年遞減。2002年為6758．9萬(wàn)畝，2(e03年為6362．8萬(wàn)畝，2005年為6231．1萬(wàn)畝。

非農(nóng)建設(shè)用地的增加使失地農(nóng)民人數(shù)隨之攀升。僅西安市長(zhǎng)安區(qū)從1999年到2002年8月，全區(qū)項(xiàng)目建設(shè)占用耕地就達(dá)到4．75萬(wàn)畝，全部失去或幾乎全部失去土地(人均0．3畝以下)的農(nóng)民2．9萬(wàn)人；西安市從2000年至2003年底，建設(shè)占用耕地40188畝，造成失地農(nóng)民7．9萬(wàn)多人，全市目前有失地農(nóng)民約20萬(wàn)左右?！笆濉逼陂g，全省建設(shè)用地約37．4萬(wàn)畝，按平均每征一畝地約造成1．4個(gè)失地農(nóng)民來(lái)測(cè)算，此間全省約有失地農(nóng)民52．4萬(wàn)。無(wú)視這一龐大而特殊的群體的生存狀況，勢(shì)必會(huì)弓1發(fā)社會(huì)問(wèn)題，甚或造成不安定因素。

二、失地農(nóng)民的生活及權(quán)益保障狀況

1．征地補(bǔ)償情況。調(diào)查顯示，全省農(nóng)地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面；一是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的大城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的中小城市。拿土地補(bǔ)償費(fèi)來(lái)說(shuō)，西安市長(zhǎng)安區(qū)有的村莊每畝地征地補(bǔ)償費(fèi)達(dá)到5．88萬(wàn)元，寶雞市有的村莊還達(dá)到6．4萬(wàn)元，而陜北一些地方的每畝土地補(bǔ)償費(fèi)只有0，02萬(wàn)元。就安置補(bǔ)助費(fèi)來(lái)講，西安曲江新區(qū)每人給到15萬(wàn)元，而陜北有的村子每人只給了200元。二是企事業(yè)單位用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家公益事業(yè)用地。以長(zhǎng)安區(qū)為例，大學(xué)城征地的補(bǔ)償費(fèi)最少也在2萬(wàn)元以上，而公路交通用地的補(bǔ)償一般都在6000元左右。

由于大多是按項(xiàng)目征地，因而基本是一次一價(jià)，一地一價(jià)。即便是同鄉(xiāng)同村，由于用地項(xiàng)目的不同，地價(jià)也有極大的差異。在長(zhǎng)安區(qū)的韋曲街道辦，崔家營(yíng)村每畝地補(bǔ)償5．8—5．88萬(wàn)元，何家營(yíng)村補(bǔ)償2．6-2．93萬(wàn)元，兩者相差了3萬(wàn)元之多；北霄村每畝地的補(bǔ)償竟然有四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；1．18萬(wàn)元、1．26萬(wàn)元、2．3萬(wàn)元、2．35萬(wàn)元；張杜村每畝補(bǔ)償0．48萬(wàn)元、0．7萬(wàn)元不等。延安市寶塔區(qū)柳林鎮(zhèn)的五個(gè)被調(diào)查村，每畝地的補(bǔ)償金分別是0．02萬(wàn)元、0．1萬(wàn)元、0，3萬(wàn)元、0．4萬(wàn)元、0．5萬(wàn)元，與西安、寶雞每畝地的補(bǔ)償差距甚大。

2．征地后農(nóng)民就業(yè)安置情況。改革開放以來(lái)，我省各地對(duì)失地農(nóng)民安置主要采取的是在一次性交付安置補(bǔ)助費(fèi)后，由農(nóng)民自謀生計(jì)的貨幣安置方式，同時(shí)也嘗試了其它的安置方式。如2003年度省上審批西安用地的58個(gè)批次(項(xiàng)目)中，采取貨幣安置的奶個(gè)批次2．04萬(wàn)畝，留地安置1葉批次3517畝，農(nóng)業(yè)安置5個(gè)批次3270畝，社會(huì)保險(xiǎn)3個(gè)批次522畝。近年來(lái)，我省還將省級(jí)投資的土地開發(fā)整理項(xiàng)目的安排與征地后的農(nóng)民安置工作結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌考慮，有側(cè)重地在征地量較大的縣市區(qū)的有關(guān)村組內(nèi)安排開發(fā)整理項(xiàng)目，使這些地方的失地農(nóng)民人均耕地有所增加。

無(wú)論是大城市還是中小城市，在農(nóng)地征用中對(duì)失地農(nóng)民直接進(jìn)行就業(yè)安置的很少。在關(guān)于就業(yè)安置問(wèn)題的470份有效問(wèn)卷中，僅有14份回答“征地后家中有一人被安置就業(yè)·，占被調(diào)查者的3％，且其中絕大多數(shù)是臨時(shí)工，一半以上的人收入在500元以下。各地政府對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)的也不多。只有27份回答有家人“被安排參加免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)”，占被調(diào)查農(nóng)戶的5．7％。未被安置就業(yè)的絕大多敷失地農(nóng)民都是自謀生路，他們主要靠外出打工、做小生意、租別人的地種等方式維持生計(jì)，還有的則純粹靠吃補(bǔ)償款生活，其所占的比例分別是：47．5％、15．3％、6．96、16．1％、14．2％。

從調(diào)查得知，當(dāng)前也有一些地方積極尋求對(duì)策，探索失地農(nóng)民就業(yè)出路。如：西安市曲江新區(qū)管委會(huì)已聯(lián)合雁塔區(qū)，以政府行政干預(yù)的手段要求入?yún)^(qū)項(xiàng)目單位按照一定比例接收被征地農(nóng)民就業(yè)，目前區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位已吸納部分農(nóng)業(yè)人口在建筑、酒店、餐飲服務(wù)等行業(yè)上班。西安高新開發(fā)區(qū)近年發(fā)展迅猛，征地量逐年上升，為妥善安置被征地農(nóng)民，他們探索出了一條留地安置辦法，即征為國(guó)有的土地中4％的土地在辦理出讓手續(xù)、繳納了各項(xiàng)稅費(fèi)后，交給農(nóng)民，由農(nóng)民按城市規(guī)劃的途徑使用，或自己開發(fā)，或由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以入股或轉(zhuǎn)讓的形式將土地交給開發(fā)區(qū)，由開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和建設(shè)，有效地維護(hù)了農(nóng)民的利益。

3．征地后參加社會(huì)保障狀況。問(wèn)卷對(duì)土地被征用后農(nóng)民參加社會(huì)保障情況的調(diào)查，主要包括；土地被征用后，自己及家人是否已被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口、上級(jí)是否為家中老人購(gòu)買了養(yǎng)老保險(xiǎn)、為家人購(gòu)買了醫(yī)療保險(xiǎn)、家中未就業(yè)人口是否享受最低生活保障。在445個(gè)被調(diào)查農(nóng)戶中，440戶回答未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，占被調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的98．9％；441戶回答未給家中老人購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，占99．1％；440戶回答未買醫(yī)療保險(xiǎn)，占98．96；416戶回答未享受最低生活保障，占93．3％。在這些受訪者中，僅有5人被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，4人購(gòu)買了養(yǎng)老保險(xiǎn)，5人購(gòu)買了醫(yī)療保險(xiǎn)。而且，這幾位已買養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的，全部是個(gè)人出資購(gòu)買的商業(yè)性保險(xiǎn)。

在對(duì)有關(guān)土地管理部門的訪談中，當(dāng)我們問(wèn)及為什么沒(méi)有給失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障時(shí)，多數(shù)回答補(bǔ)償時(shí)把保險(xiǎn)費(fèi)用都分給了失地農(nóng)民，而農(nóng)民自己不愿意購(gòu)買。至于最低生活保障問(wèn)題，土地管理部門一般都認(rèn)為是民政部門的事，他們無(wú)法解決。

可喜的是，西安市在2005年4月出臺(tái)了(西安市建立被征地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障制度的若干意見)，(意見)規(guī)定，本市城6區(qū)和3個(gè)開發(fā)區(qū)，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，由市國(guó)土資源管理部門實(shí)施統(tǒng)一征地后人均擁有耕地面積不足0．3畝符合撤村轉(zhuǎn)戶條件轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)業(yè)人員。根據(jù)新征地農(nóng)民和已征地農(nóng)民的不同情況，按照強(qiáng)制性與選擇性相結(jié)合，眼前生活與今后養(yǎng)老、醫(yī)療、基本生活保障相結(jié)合的思路，分別為其建立制度基本統(tǒng)一、繳費(fèi)檔次自選、待遇標(biāo)準(zhǔn)合理、參保方式靈活的社會(huì)保障制度。{意見)對(duì)建立新征地和巳征地農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障制度，都作了較為周密的規(guī)定，而且對(duì)各類保險(xiǎn)資金的來(lái)源也作了切實(shí)可行的安排。詼(意見)巳于去年7月1日實(shí)施，1年采已有不少被征地農(nóng)民感受到了新政策的實(shí)惠。西安市長(zhǎng)安區(qū)從去年開始也為女55歲、男60歲以上的被征地農(nóng)民每人每月發(fā)放50元生活補(bǔ)貼，緩解了失地農(nóng)民的養(yǎng)老之憂。

4．農(nóng)民在土地征用中的參與情況。為了調(diào)查農(nóng)民在土地征用中的參與情況，我們?cè)趩?wèn)卷中設(shè)計(jì)了八個(gè)相關(guān)問(wèn)題。總體看來(lái)，在土地征用過(guò)程中，農(nóng)民的參與權(quán)及知情權(quán)都明顯不足。如西安市長(zhǎng)安區(qū)的285戶被調(diào)查者中，有207戶回答土地征用前沒(méi)有征求過(guò)他們對(duì)征地的意見，占被調(diào)查戶總數(shù)的72．6％170．4％的被調(diào)查者表示未被告知被征土地的用途；85．7％的被調(diào)查者表示，上級(jí)沒(méi)有征求過(guò)他們對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意見。綜合對(duì)省內(nèi)其它地市的調(diào)查情況，被調(diào)查者對(duì)以上問(wèn)題持否定回答所占比例分別是：48％、47％、64％。

關(guān)于村委會(huì)在征地過(guò)程中的履行職責(zé)和實(shí)際作用問(wèn)題，西安市長(zhǎng)安區(qū)有76．6％的被調(diào)查者反映，土地被征用后，村委會(huì)未告知全村土地補(bǔ)償款總數(shù)，有77．4％的被調(diào)查者反映村委會(huì)未就征地補(bǔ)償費(fèi)的分配辦法組織村民討論或征求村民意見，63．3％的被調(diào)查者表示村委會(huì)沒(méi)有公布征地補(bǔ)償敦的分配情況，36％的被調(diào)查者認(rèn)為村委會(huì)和村民小組截留了農(nóng)戶的征地補(bǔ)償款。

寶雞和延安的一些村級(jí)組織在尊重農(nóng)民的知情權(quán)方面做得較好，寶雞的被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)“村委會(huì)是否公布了全村土地補(bǔ)償費(fèi)的總數(shù)”和“是否公布了各家的分配情況”兩個(gè)問(wèn)題的肯定回答都達(dá)到了100％，延安的被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)上述問(wèn)題的肯定回答也分別達(dá)到81。8％和87％。

5．失地農(nóng)民的實(shí)際生活水平。土地被征用后，農(nóng)民的生活支出普遍增加，失地前農(nóng)民的糧食、蔬菜一般都能自給自足，失地后這些東西都要用錢購(gòu)買，用于日常消費(fèi)的開支必然加大，加之收入來(lái)源減少且不固定，盡管他們獲得了一定的補(bǔ)償金，但仍有相當(dāng)一部分人的實(shí)際生活水平是下降的。在447份有效問(wèn)卷中，僅有97份回答征地后其家庭生活水平提高了，占21．7％；有205人選擇了征地后“生活水平下降’，占4，．96；其余被調(diào)查者基本都表示與土地征用前“差不多”。

三、征地中存在的問(wèn)題

從調(diào)查情況看，征地中農(nóng)民的各種權(quán)益并未得到充分的重視，征地過(guò)程中仍存在著一些較為嚴(yán)重的問(wèn)題。

1．征地工作不規(guī)范，缺乏透明度。(國(guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見)規(guī)定，在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。{土地管理法)規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！北徽鞯氐霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！睆恼{(diào)查情況看，以上有關(guān)規(guī)定并未得到很好的執(zhí)行，各地對(duì)征用程序的落實(shí)良莠不齊，甚至存在暗箱操作、非法用地的情況。有關(guān)資料顯示，西安市某區(qū)大學(xué)城用地2萬(wàn)余畝，其中相當(dāng)一部分是沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定審批程序，屬于未批先征、未批先用。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府部門的工作人員稱，大學(xué)城是區(qū)上的招商引資項(xiàng)目，其用地可以不經(jīng)過(guò)區(qū)國(guó)土局審批和實(shí)施，而由區(qū)政府直接委托鄉(xiāng)政府辦理。這顯然不符合國(guó)土資源部1999年頒布的(建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法)的有關(guān)規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請(qǐng)受理、審查、報(bào)批工作?！鳖愃频倪`規(guī)行為，在各地的土地征用過(guò)程中并不鮮見。

作為土地的所有者，農(nóng)民在土地征用中的知情權(quán)和參與權(quán)沒(méi)有得到充分的尊重。農(nóng)民對(duì)自己正在使用的土地該不該征用、征后干什么、應(yīng)怎么補(bǔ)償、補(bǔ)償款怎么分配等關(guān)乎他們切身利益的事，一概沒(méi)有發(fā)育權(quán)，而且有相當(dāng)一部分農(nóng)民連知情權(quán)都沒(méi)有。這必然造成農(nóng)民利益受侵，同時(shí)也為各級(jí)干部以地謀私、尤其是鄉(xiāng)村干部大發(fā)賣地橫財(cái)提供了條件。近年來(lái)頻繁出現(xiàn)的失地農(nóng)民的上訪、告狀甚至沖擊政府機(jī)關(guān)等現(xiàn)象，大多由此引起。據(jù)反映，富平縣某民營(yíng)企業(yè)征用周圍村組的耕地用于建大學(xué)，整個(gè)征地過(guò)程農(nóng)民都未參與，自始至終由村委會(huì)與該企業(yè)洽談，最后究竟獲得多少補(bǔ)償款，村委會(huì)從未告訴過(guò)大家，農(nóng)民稀里糊涂就把地賣了。周至縣集賢鎮(zhèn)某村，村主任私自把上百畝集體土地買給一些村外的單位和個(gè)人，并把賣地款悉數(shù)私吞后在西安給自家買了樓房；

2．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償費(fèi)交付不按時(shí)。土地征用后，補(bǔ)償多少是失地農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題，這關(guān)系到他們的切身利益，直接影響到農(nóng)民今后的生產(chǎn)和生活。目前我省尚未制訂統(tǒng)一的征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍依據(jù)(土地管理法)及陜西省有關(guān)法律法規(guī)確定執(zhí)行，即“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，兩項(xiàng)相加，最高不超過(guò)30倍?！卑创藰?biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民所能得到的補(bǔ)償款滿打滿算也就2萬(wàn)余元，這明顯偏低。實(shí)踐中，西安市長(zhǎng)安區(qū)、曲江新區(qū)和寶雞、威陽(yáng)等地雖然突破了(土地管理法)的最高限制，但其他多數(shù)地區(qū)的補(bǔ)償仍然受到法定標(biāo)準(zhǔn)的局限，從而使失地農(nóng)民的生活、就業(yè)都面臨較大困難。

有關(guān)資料顯示，西安市近年來(lái)各類建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)際發(fā)生的征地補(bǔ)償和安置費(fèi)用，基本控制在0．5萬(wàn)元—18萬(wàn)元／畝之內(nèi)。在交通、能源、水利等單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地征用的3196畝土地中，土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際支付在0．3—3萬(wàn)元／畝之間，安置補(bǔ)助費(fèi)實(shí)際支付在0．2--3．5萬(wàn)元／畝之間；城市批次用地征用的6506畝土地中，土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際支付在0．4-9萬(wàn)元／畝之間，安置補(bǔ)助費(fèi)實(shí)際支付在0．4-18萬(wàn)元／畝之間。相比之下，交通、能源、水利等單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地的土地補(bǔ)償安置費(fèi)用明顯低于城市批次用地，這使同樣失去土地的農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)出現(xiàn)較大差異，造成了事實(shí)上的不平等。

此外，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)往往不能按時(shí)兌現(xiàn)。長(zhǎng)安區(qū)某街道辦，承諾征用土地每畝補(bǔ)償2．3萬(wàn)，但近兩年時(shí)間過(guò)去了，絕大多數(shù)村民拿到的補(bǔ)償款都不足額，如王Ⅱ被征地4．6寓，實(shí)得補(bǔ)償款48000余元；張Xx被征地3．5畝，實(shí)得補(bǔ)償款12000元。西安市雁塔區(qū)雁塔村在土地被征用后，由于征地前土地未承包到戶，農(nóng)民沒(méi)有獲得土地補(bǔ)償，只得到了住房補(bǔ)償。原承諾1葉月進(jìn)新房，實(shí)際上兩年多才蓋好，這也是一種變相的拖欠。一些地方還有克扣補(bǔ)償費(fèi)款的現(xiàn)象，如渭南某地，在征用農(nóng)民土地后，只給付征地補(bǔ)償費(fèi)，沒(méi)有安置補(bǔ)償費(fèi)。

3．政府低征高賣，侵害農(nóng)民利益。最近幾年，由于工商業(yè)用地需求的增長(zhǎng)，各地的地價(jià)都不斷升高，有的甚至成倍上漲。長(zhǎng)安區(qū)自實(shí)行土地掛牌出讓后，區(qū)內(nèi)地價(jià)一路攀升——2001年，該區(qū)地價(jià)為每畝15萬(wàn)元，2002年7月土地掛牌出讓價(jià)為每畝50．05萬(wàn)元，一年后每畝上升到90萬(wàn)元，僅兩午時(shí)間，地價(jià)漲了瞄。然而，地價(jià)飛升的好處并沒(méi)有惠及失去土地的農(nóng)民，而征地補(bǔ)償費(fèi)雖然略有增加，即從2萬(wàn)多元增加到5萬(wàn)多元，但與區(qū)政府土地出讓價(jià)的漲幅相比，實(shí)在少得可憐。這一現(xiàn)象令人費(fèi)解。政府和開發(fā)商作為土地買賣中最大的贏家，是否應(yīng)將所得增值收入“分一杯羹”給失去土地的農(nóng)民?政府的這些做法，引發(fā)了失地農(nóng)民極大的對(duì)立情緒，也嚴(yán)重?fù)p害了政府在農(nóng)民心目中的形象。

4．安置形式單一，農(nóng)民就業(yè)困難。目前，我省大部分地方對(duì)失地農(nóng)民的安置都采取一次性貨幣安置的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助金，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但是，當(dāng)前社會(huì)正面臨著巨大的就業(yè)壓力：下崗工人再就業(yè)、大學(xué)生求職難……就陜西來(lái)說(shuō)，這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部省份，本身提供的就業(yè)機(jī)會(huì)非常有限，沒(méi)有一技之長(zhǎng)、文化素質(zhì)相對(duì)低下的失地農(nóng)民要找到一份穩(wěn)定的工作，難上加難。而失地農(nóng)民找不到工作，就等于斷了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，一切花消都要靠為數(shù)很少的土地補(bǔ)償費(fèi)來(lái)支付，當(dāng)這筆活命錢用完以后，他們的生活將面臨困境，他們對(duì)于社會(huì)的認(rèn)同度也將隨之降到最低點(diǎn)，這必將對(duì)本地區(qū)的社會(huì)安定構(gòu)成潛在威脅。

調(diào)查顯示，大部分地區(qū)在土地征用中不僅未對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，而且也未安排失地農(nóng)民參加職業(yè)技能培訓(xùn)。一些地方雖然要求用地單位用工時(shí)優(yōu)先使用被征地的農(nóng)民，但大部分用地單位在獲得土地使用權(quán)后就將用人的承諾拋在了腦后；有些單位雖然接收了失地農(nóng)民來(lái)做工，工錢卻遲遲不能兌現(xiàn)，拖欠一年之久算是正常的，農(nóng)民工對(duì)此敢怒不敢言，否則這個(gè)泥飯碗都難保。

雖然西安市曲江新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等還嘗試了留地安置等方式，但就省內(nèi)總體情況看，采取這些新型安置方式的地方還很少，受惠農(nóng)民不足失地農(nóng)民總數(shù)的10％。再者，由于配套措施跟不上，留地安置的實(shí)效尚不明顯。如西安市雁塔區(qū)雁塔村的土地被征用后，征地方留出30多畝地供該村失地農(nóng)民開發(fā)使用，但因?yàn)殚_發(fā)資金一直落實(shí)不了，所以直到現(xiàn)在這片地仍然閑置著。

5．社會(huì)保障缺失，難解農(nóng)民后顧之憂。土地是農(nóng)民最穩(wěn)定的生產(chǎn)資料和最可靠的社會(huì)保障，失去土地便意味著農(nóng)民失去了就業(yè)和生存的雙重保障。因此，失地后參加社會(huì)保障成為農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

為解決農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，西安等地雖然進(jìn)行了“土地?fù)Q保障”的積極探索，但從全省范圍來(lái)看，土地被征用后失地農(nóng)民參保串極低。這其中，固然有失地農(nóng)民參保意識(shí)不強(qiáng)，不愿用土地補(bǔ)償費(fèi)買保險(xiǎn)的因素，但主要原因還在于土地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，失地農(nóng)民無(wú)力購(gòu)買保險(xiǎn)。

當(dāng)然，也暴露出現(xiàn)行社會(huì)保障制度的不完善和政府有關(guān)部門工作不到家的問(wèn)題。此外，多數(shù)地方的城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘仍未打破，因而也普遍未給失地農(nóng)民辦理戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法享受城鎮(zhèn)最低生活保障。調(diào)查中，許多失地農(nóng)民對(duì)自己的生活前景表示了很大的擔(dān)憂。生活前景的不確定使一些青年的心理發(fā)生變化，據(jù)有的農(nóng)民反映，土地被征后村內(nèi)治安狀況出現(xiàn)惡化，偷盜、搶劫等現(xiàn)象較征地前明顯增多。如果不能盡快妥善解決，勢(shì)必還會(huì)波及城市治安。

四、農(nóng)民的意見和企盼

通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷，我們還征詢了失地農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的看法，結(jié)果顯示，73％的被調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行的土地征用制度“不合理”，63．7％的受訪者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“很不滿意”；對(duì)于補(bǔ)償款的發(fā)放方式，表示“很不滿意”的占49．2％，“不太滿意”的占30％。88．1％的被調(diào)查者希望得到承包土地的自主處分權(quán)，92％的被調(diào)查者希望得到宅基地的自主處分權(quán)；86％的被調(diào)查者希望成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，以維護(hù)農(nóng)民的利益。他們對(duì)土地征用提出了意見和建議，表達(dá)了迫切改變不公正、不合理現(xiàn)狀的心聲。

1．增加征地工作的透明度，還群眾一個(gè)明白。絕大多數(shù)被調(diào)查者提出，各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行中央的政策，依法辦事，規(guī)范征地程序，征地前應(yīng)充分征求農(nóng)民的意見，給農(nóng)民說(shuō)話的權(quán)利；征地方式、征地用途、征地?cái)?shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及分配等征地的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)公開，讓群眾有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。 2．提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)兌現(xiàn)補(bǔ)償款。被調(diào)查者普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、補(bǔ)償款太少。他們說(shuō)，雖然眼下是拿到了一些錢，但大部分地方的補(bǔ)償款少得難以維持以后長(zhǎng)遠(yuǎn)的生汁。拖欠、克扣補(bǔ)償款現(xiàn)象嚴(yán)重，征地款遲遲不能如數(shù)發(fā)到手中；被截留的征地款也去向不明。他們希望上級(jí)有關(guān)部門查一查、管一管。

3．解決就業(yè)問(wèn)題，保障征地后的生活。農(nóng)民說(shuō)：地賣了，錢光了，心慌了。他們擔(dān)心，失去了土地這一維持生計(jì)的主要來(lái)源，就業(yè)沒(méi)有保證，生活就沒(méi)有了保障，甚至無(wú)法生存。他們希望政府站在農(nóng)民的角度看問(wèn)題，重視失地農(nóng)民的實(shí)際困難，切實(shí)解決他們的就業(yè)問(wèn)題。他們說(shuō)，任何開發(fā)建設(shè)都不應(yīng)建立在農(nóng)民的痛苦之上。

4．參加社會(huì)保障，解除后顧之憂。調(diào)查中，失地農(nóng)民非常關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及最低生活保障等同題。他們盼望通過(guò)各方面的共同努力，使失地農(nóng)民“老年人有補(bǔ)助、青年人有工作、小孩生活有保障”，以增強(qiáng)對(duì)未來(lái)生活的信心。

5．加強(qiáng)監(jiān)督管理，杜絕征地中的腐敗行為。被調(diào)查者反映基層存在干部作風(fēng)不正、強(qiáng)行征地、野蠻征地、亂圈地的現(xiàn)象；有的地方或征而不用或建設(shè)中斷，導(dǎo)致土地閑置、失地農(nóng)民補(bǔ)償款落空。他們希望有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督管理，合理、合法征用土地，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的利益。

6．把土地交給農(nóng)民自主處分、交易。部分受訪者提出，農(nóng)民作為農(nóng)地所有者成員和農(nóng)地使用者，有權(quán)在土地買賣、租用當(dāng)中與買方、用地者直接見面、談判，自主交易。

通過(guò)調(diào)查，我們看到，我省失地農(nóng)民的權(quán)益保障存在不少而且較為嚴(yán)重的問(wèn)題。各級(jí)政府應(yīng)直面這一現(xiàn)實(shí)，切實(shí)引起高度重視，并積極探求解決問(wèn)題的良方，讓失地農(nóng)民能夠安居樂(lè)業(yè)。這是本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要前提。

[注：本文為陜西社科基金項(xiàng)目(陜西城市化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究)(立項(xiàng)05C008S)的階段性成果]

課題組成員；王翠英、王小魚、趙宇輝、泰玉珍、陳合營(yíng)