[摘 要]公務(wù)員退出機(jī)制在公務(wù)員管理中占有重要地位，是改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公務(wù)員勘政、糜政的重要保證。我國的公務(wù)員退出機(jī)制由于監(jiān)督、競爭、考核機(jī)制乏力，社會保障體系不健全等，阻滯了公務(wù)員隊伍的新陳代謝，加大了政府的用人成本。要健全和完善公務(wù)員退出機(jī)制，應(yīng)該加大外都監(jiān)督、考核力度，改革任用、激勵、競爭機(jī)制，健全公務(wù)員保障體制，破除傳統(tǒng)思想觀念，積極鼓勵公務(wù)員自愿退出。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員制度；退出機(jī)制；公共管理

[中田分類號]D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]002-7408《2006)08-0021-02

公務(wù)員的退出是指公務(wù)員退出公務(wù)員系統(tǒng)，不再保留公務(wù)員身份，也不再履行相應(yīng)職責(zé)、享有相應(yīng)權(quán)力。公務(wù)員退出機(jī)制是有關(guān)公務(wù)員退出的形式、方法、條件等法規(guī)、制度的總和，其在公務(wù)員管理中占有重要地位，是改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公務(wù)員勤政、廉政的重要保證。公務(wù)員系統(tǒng)必須具有健全完善的流動更新和新陳代謝機(jī)制，保持與系統(tǒng)外部長期的持續(xù)的相互交流，才能始終保持生機(jī)與活力，才能做到與時俱進(jìn)。

長期以來，如何有效地促進(jìn)公務(wù)員隊伍的流動，加強(qiáng)公務(wù)員隊伍與社會其他群體間的相互交流，建立能上能下、能進(jìn)能出、靈活有序、充擱括力的用人機(jī)制一直是公務(wù)員制度改革的方向。但從我國現(xiàn)階段的公務(wù)員退出機(jī)制來看，公務(wù)員隊伍出口不暢、活力不強(qiáng)的問題依然存在，在一定程度上制約了新陳代謝機(jī)制的正常運(yùn)行。因此，如何加快健全完善公務(wù)員的退出機(jī)制；進(jìn)一步暢通公務(wù)員隊伍的出口，成為當(dāng)前公務(wù)員管理制度創(chuàng)新的重點。本文擬結(jié)合我國實際，對此問題作一些分析，并提出個人建議。

一、我國公務(wù)員退出機(jī)制及其存在的弊端

目前，我國的國家公務(wù)員退出機(jī)制有；辭職、辭退、退休、開除等幾種形式，新頒布的(國家公務(wù)員法)還增加了引咎辭職和責(zé)令辭職的條款。所謂國家公務(wù)員的辭職，是指國家公務(wù)員按照一定的法定程序，主動地提出解除與其所服務(wù)的行政機(jī)關(guān)工作關(guān)系的申請，并經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)而辭去所擔(dān)任的行政職務(wù)的制度。這種行政職務(wù)，包括領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但辭職并不是五條件的，我國國家公務(wù)員辭職的限制條件為：未滿國家規(guī)定的最低服務(wù)年限的、曾在涉及國家機(jī)密等特殊職位上任職且未滿脫密期限的、正在處理重要公務(wù)或接受審查的，均不得辭職。所謂國家公務(wù)員的辭退，是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律，按照一定的法定程序和事實，由有關(guān)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，解除國家公務(wù)員與國家行政機(jī)關(guān)工作關(guān)系的制度。辭退是國家行政機(jī)關(guān)的主動行為，但是，辭退不是行政處分，而是行政機(jī)關(guān)輸出不適合在本單位工作人員的一種手段。我國對辭退國家公務(wù)員的條件有十分明確而嚴(yán)格的規(guī)定。對因公致殘而又喪失勞動能力者；身患嚴(yán)重疾病或負(fù)傷正在治療者；在孕期、產(chǎn)期、哺乳期的女性國家公務(wù)員，不得辭退。所謂國家公務(wù)員的退休，是指當(dāng)國家公務(wù)員因年老或其他原因(如因公致殘等)而不適宜繼續(xù)工作時，由政府機(jī)構(gòu)發(fā)給該國家公務(wù)員一定的退休金，并使之退出政府公務(wù)職位的制度。國家公務(wù)員的退休條件包括：(1)年齡條件；(2)工齡年限；(3)喪失勞動能力。所謂國家公務(wù)員的開除是指國家行政機(jī)關(guān)依法對國家公務(wù)員違法違紀(jì)的行為做出開除公職的行政處分，是對國家公務(wù)員進(jìn)行懲戒的最嚴(yán)厲的形式。

我國實行公務(wù)員制度十多年來，退出機(jī)制經(jīng)過了不斷發(fā)展和完善，退出機(jī)制相關(guān)規(guī)定也比較詳細(xì)和具體。與傳統(tǒng)人事管理時期相比，公務(wù)員隊伍的出口已經(jīng)有了很大程度的拓寬，但是從現(xiàn)有執(zhí)行情況來看，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)公務(wù)員隊伍建設(shè)發(fā)展的需要，仍然需要不斷健全和完善。公務(wù)員隊伍的出口不暢，造成了公務(wù)員系統(tǒng)事實上的能進(jìn)不能出、能上不能下，客觀上形成了公務(wù)員隊伍的自我封閉性，不能與社會其他群體進(jìn)行良性的互動式交流。其弊端主要表現(xiàn)在：

第一，制約了激勵機(jī)制的有效發(fā)揮，不利于人才資源的開發(fā)與合理配置。由于公務(wù)員隊伍出口不暢，出難下也難，致使隊伍內(nèi)部難以盤活，年輕優(yōu)秀的人才不容易脫穎而出，按部就班、論資捧輩、等待觀望的心理普遍存在，公務(wù)員隊伍缺乏應(yīng)有的活力。這種現(xiàn)象的存在，違背了人力資源管理的能級對應(yīng)原理，能力不勝任者不能下，能力不具備者也不能出，人才資源不08實現(xiàn)科學(xué)有效地合理配置，降低了行政效率，損害了政府形象。

第二，公務(wù)員隊伍的新陳代謝緩慢，結(jié)構(gòu)調(diào)整僵化。隨著政府職能的轉(zhuǎn)換、形勢的發(fā)展和變化，公務(wù)員隊伍應(yīng)該經(jīng)常性地保持結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷改善隊伍的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)以適應(yīng)發(fā)展的需要。這要求一方面要加強(qiáng)公務(wù)員的在職培訓(xùn)提高，另一方面必須不斷地引進(jìn)人才。但是，在既定的編制內(nèi)、在整體容量有限的情況下，老的出不去，新的就進(jìn)不來。近年來，各級政府雖然通過各種途徑加大了人才引進(jìn)的力度，從中央到地方每年都從大學(xué)應(yīng)后畢業(yè)生和社會在職人員中招收一定比例的公務(wù)員，同時，對博士以上學(xué)歷和歸國人員進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)提供了許多優(yōu)惠政策，但由于隊伍出口不暢，整體容量有限，補(bǔ)充新鮮血液也有限，不能從根本上改善公務(wù)員隊伍的整體結(jié)構(gòu)。

第三，導(dǎo)致了政府機(jī)關(guān)工作人員的臃腫，加大了政府的用人成本。由于公務(wù)員退出機(jī)制的不健全，導(dǎo)致了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員能上不能下，即便改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也成為待遇不能少、職級不能下、具體工作不多的特殊群體，這些人員長期在機(jī)關(guān)中沉淀，造成了官多兵少的局面。這種現(xiàn)象在基層單位表現(xiàn)得尤為突出，導(dǎo)致做具體工作的人少，“巡視”、“調(diào)研”的人員多。同時，一些工作能力有限、不勝任本職工作的公務(wù)員占據(jù)了編制和位置，為了完成工作目標(biāo)和任務(wù)，不少單位只好長期借用其他人員或聘請臨時人員，導(dǎo)致了政府機(jī)關(guān)工作人員日益龐大，增加了政府開支。

二、我國公務(wù)員退出機(jī)制弊端產(chǎn)生的原因

造成上述弊端的原因是多樣的，分析現(xiàn)實及歷史情況，主要有以下幾個方面：

第一，監(jiān)督、競爭機(jī)制乏力，考核流于形式。原來有一首順口溜：“一杯茶，一包煙，一張報紙看一天”，用以形容當(dāng)時的國家干部，事實上，現(xiàn)在的許多國家公務(wù)員仍然保留著這種現(xiàn)象。由于監(jiān)督、競爭機(jī)制乏力，在無形中形成了公務(wù)員身份終身制的客觀事實，只要不犯錯誤，即使能力一般、表現(xiàn)一般也很難辭退。同時，現(xiàn)行公務(wù)員考核主要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核、測評，缺乏社會化評價和公眾評判。有的單位領(lǐng)導(dǎo)怕得罪人，做老好人，考核流于形式，監(jiān)督、考核機(jī)制形同虛設(shè)。這種現(xiàn)象，造成了應(yīng)該退出的公務(wù)員沒有退，損害了公務(wù)員隊伍的形象。

第二，社會保障體系不健全。我國目前的公務(wù)員保障制度基本上沿襲了傳統(tǒng)人事管理時期的保障模式，即完全依附于單位并進(jìn)而依附于國家的保障機(jī)制。這種保障模式已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和公務(wù)員制度改革的需要，只有公務(wù)員的保障體制與社會、與市場順利對接，才能形成公務(wù)員隊伍與社會的順暢流通。公務(wù)員社會保障體制改革的滯后，制約了公務(wù)員的正常流動，制約了公務(wù)員退出機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。社會保障體系的不健全造成了公務(wù)員的不愿不敢退出。

第三，再就業(yè)渠道狹窄，公務(wù)員缺乏參與市場競爭的勇氣。就業(yè)及再就業(yè)困難，效益好且穩(wěn)定的職業(yè)少是公務(wù)員不愿退出的現(xiàn)實原因。我國目前正處于兩種經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期，大批國有企業(yè)改制或破產(chǎn)，下崗、失業(yè)人員居高不下，企業(yè)效益不穩(wěn)定。國家公務(wù)員一般長期從事行政工作，沒有什么專業(yè)技術(shù)特長，或者即使有，也擱下多年，在勞動力市場上缺乏競爭力，而公務(wù)員的福利待遇在全社會人群中基本處于中上水平，且穩(wěn)定增長。因此，即使有一部分公務(wù)員厭倦了本職工作或者人際關(guān)系處理得并不融洽，但缺乏主動搏擊市場風(fēng)險、面對社會競爭壓力的勇氣，不愿離開自己的崗位。

第四，傳統(tǒng)思想觀念的影響。幾千年來，中國社會形成了根深蒂固的“官本位”的社會身份認(rèn)知系統(tǒng)，不少人把成為國家干部、投身于國家行政機(jī)關(guān)、吃“皇糧”作為一生最大的追求。他們把國家公務(wù)員作為一種榮耀、一種身份的象征，認(rèn)為退出公務(wù)員系統(tǒng)會被人嘲笑和輕視，思想壓力大。這種思想觀念，在主觀上也造成了公務(wù)員的不愿退出。

三、健全和完善我國公務(wù)員退出機(jī)制的思路

健全完善公務(wù)員的退出機(jī)制，就是要進(jìn)一步暢通出口，增強(qiáng)活力，建立起有效激勵、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人環(huán)境，為公務(wù)員的退出在思想上、制度上、渠道上創(chuàng)造條件。對內(nèi)要用人才開發(fā)的理念來實現(xiàn)公務(wù)員隊伍的整體性開發(fā)，實現(xiàn)公務(wù)員的合理配置。對外要以制度開放的姿態(tài)來消除公務(wù)員隊伍與社會其他群體間的隔閡，打破自我封閉，構(gòu)建“開放式”的行政系統(tǒng)。結(jié)合國外公務(wù)員退出機(jī)制的特點和我國實際，具體應(yīng)做好以下幾方面工作；

第一，加大外部監(jiān)督、考核力度，激發(fā)公務(wù)員隊伍的活力。應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)員的監(jiān)督、考核、獎懲等制度，做到平時考核與年度考核相結(jié)合，社會公眾考枝與工作實績考核相結(jié)合，規(guī)范考核程序，要加強(qiáng)外部監(jiān)督力量，加大人大、政黨、群團(tuán)、社會公眾、新聞媒體等對公務(wù)員的監(jiān)督力度和考核力度。目前北京等地試行公務(wù)員一年內(nèi)被三次有效投訴年終考校即為不稱職的政策，雖然引起了一定的爭議，但仍然值得借鑒和探索，可以在實踐中不斷規(guī)范和完善。要加大考核結(jié)果的使用力度，將考枝結(jié)果與公務(wù)員的職務(wù)升降、獎懲等切身利益掛鉤，對不稱職公務(wù)員要敢于動真格，對工作不盡職盡責(zé)、不適合繼續(xù)擔(dān)任國家公務(wù)員的，要依法給予辭退，做到能進(jìn)也能出，“適者生存，優(yōu)勝劣汰”，有效提高社會公眾對政府部門和國家公務(wù)員的信任度。

第二，改革任用、激勵、競爭制度，增強(qiáng)公務(wù)員的動力。改革任用制度，使不稱職的公務(wù)員和相形見拙的公務(wù)員能夠順利調(diào)整下來。要改革傳統(tǒng)的任免方式，突破單一的委任制模式，通過公開選拔、競爭上崗等方式不拘一格降人才，促使人才輩出。加大激勵、競爭力度，探索實行機(jī)關(guān)中層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)聘任制、任期制、合同管理制度等做法，并對任期作出明確的規(guī)定，到期必須重新聘任或競爭上崗，以此來解決領(lǐng)導(dǎo)干部一經(jīng)任命、終身不下的弊端，真正做到能上也能下。

第三，健全公務(wù)員保障體制，加快公務(wù)員保障體系社會化進(jìn)程。加快公務(wù)員保障體制的改革，變單位保障、國家保障為社會保障，將公務(wù)員的退休金納入養(yǎng)老保險的框架，有效融入社會保障，以保障體系的一體化來推進(jìn)隊伍的交流溝通，為公務(wù)員的退出提供保障，解除后顧之憂，有效促進(jìn)公務(wù)員隊伍的新陳代謝、良性循環(huán)。

第四，積極鼓勵公務(wù)員自愿退出，引導(dǎo)公務(wù)員退出后的再就業(yè)。武漢市曾事先試行公務(wù)員自愿退出可拿到一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼撸撕?，有越來越多的地方開始效仿。雖然這項政策在社會上引起了較大爭議，但也給我們提出了一條探索的思路。在鼓勵公務(wù)員的退出上，還應(yīng)該增加其選擇的多樣性，可以提供適宜崗位的招聘信息；推薦與其能力相適應(yīng)、待遇基本相當(dāng)?shù)脑倬蜆I(yè)崗位；提供再就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn)；提供自謀職業(yè)優(yōu)惠政策等各種方式供其選擇，鼓勵那些對本職工作崗位積極性不高的公務(wù)員自愿退出。

第五，破除“官本位”觀念，加快公務(wù)員職業(yè)化的建設(shè)。在傳統(tǒng)人事管理時期，公務(wù)員作為一種職業(yè)的觀念一直沒有得到確立，人們總是以國家機(jī)關(guān)干部、國家政權(quán)的代盲人的形象來看待公務(wù)員，公務(wù)員職業(yè)的特征被淡化，更多地被賦予政權(quán)化、權(quán)力化的色彩。所以在人們的心目中，公務(wù)員是最神圣、最穩(wěn)定的職業(yè)選擇，這增長了公務(wù)員的傲慢和懈怠，公務(wù)員隊伍失去應(yīng)有的活力。要引進(jìn)公務(wù)員職業(yè)化的理念，樹立起公務(wù)員僅僅只是一種普通職業(yè)，它既會有就業(yè)、也會有失業(yè)這種觀念，引導(dǎo)公務(wù)員正確看待退出。

目前，我國公務(wù)員退出機(jī)制的框架已大體形成，退出機(jī)制的健全和完善也日益引起人們的重視。我們深信，只要能認(rèn)真研究、合理借鑒國外公務(wù)員退出機(jī)制的優(yōu)點，結(jié)合我國的國情和實際，不斷探索，不斷完善，不斷發(fā)展，一定能建立起一套有中國特色的國家公務(wù)員退出機(jī)制，造就一支精干高效、勤政廉政的國家公務(wù)員隊伍。

[責(zé)任編輯：黎峰]