摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的耕地是耕地保護(hù)的重點(diǎn)，研究該地區(qū)的耕地非農(nóng)化問(wèn)題具有重要的意義。本文分析武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的利用特征、耕地非農(nóng)化現(xiàn)狀及其驅(qū)動(dòng)力，最后提出了解決城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地被過(guò)度非農(nóng)占用問(wèn)題的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部； 耕地非農(nóng)化； 驅(qū)動(dòng)力； 武漢市

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)12-0169-04

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市建成區(qū)與廣大鄉(xiāng)村相連接的部位，是在城市與鄉(xiāng)村地域體系上形成的一種緊靠城區(qū)的不連續(xù)的過(guò)渡區(qū)域，是城市化和工業(yè)化發(fā)展到一定階段所形成的獨(dú)特的地域?qū)嶓w，是處于城鄉(xiāng)之間、各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)等要素激烈轉(zhuǎn)換的地帶，是多種因素在農(nóng)業(yè)活動(dòng)與非農(nóng)業(yè)活動(dòng)中相互作用形成復(fù)雜動(dòng)態(tài)過(guò)程的結(jié)果。研究城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地問(wèn)題有利于協(xié)調(diào)城市擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。本文以武漢市為例進(jìn)行研究。

一、 武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍的界定及其土地利用特征

(一) 武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍的界定

城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍界定的基本依據(jù)主要有兩個(gè)方面：一是土地要素的相互作用。這種作用的模式分為距離衰減模式和引力模式。距離衰減模式就是指影響土地收益的因素如城市商服中心、交通便捷度、道路通達(dá)度等因素隨其與城市中心的距離的加大而呈衰減趨勢(shì)，在城市邊緣地帶土地價(jià)格的梯度加大；引力模式是城市的吸引力大小與其人口規(guī)模呈正比。二是土地的區(qū)位，包括自然地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位、交通區(qū)位等。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市和鄉(xiāng)村交接的過(guò)渡地帶，既不同于城市區(qū)域內(nèi)部，又區(qū)別于鄉(xiāng)村區(qū)域，其獨(dú)特性和過(guò)渡性明顯。在界定原則上，遵循區(qū)域差異性、區(qū)域一致性、界線完整性原則。在劃分標(biāo)準(zhǔn)上，以武漢市城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的外部邊界。建成區(qū)為內(nèi)部邊界，以其行政轄區(qū)邊界作為外部邊界。

(二) 武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的特征

改革開(kāi)放以來(lái)，武漢市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)范圍不斷擴(kuò)張。在此過(guò)程中，大量的農(nóng)地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，形成了兼具城市和農(nóng)村地域特征的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。其土地利用特征主要表現(xiàn)為：

1. 土地利用和空間分布的過(guò)渡性。城鄉(xiāng)結(jié)合部是在城市與鄉(xiāng)村二元地域結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的過(guò)渡性區(qū)域，是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地的復(fù)合區(qū)，具有明顯的過(guò)渡性特征，主要表現(xiàn)為兩方面：一是土地利用的水平梯度大；二是用地空間分布混雜交錯(cuò)。

2. 土地空間和用途的動(dòng)態(tài)性。受城市積聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)的雙重影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部成為城市化最活躍的地區(qū)，土地利用在空間和用途上表現(xiàn)出鮮明的動(dòng)態(tài)特征：一是土地空間范圍的動(dòng)態(tài)多變，在城市積聚力的推動(dòng)和擴(kuò)散力的拉動(dòng)下，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，結(jié)合部?jī)?nèi)外邊界不斷向農(nóng)村地區(qū)延伸和擴(kuò)展。二是土地用途變更迅速，在比較效益的影響和利益最大化的驅(qū)使下，結(jié)合部地區(qū)的用地類型之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，土地用途變更迅速。

3. 用地類型的多樣性和復(fù)雜性。在城市和鄉(xiāng)村的各種力量共同作用下，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用類型具有明顯的多樣性特征。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地和鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)用地的復(fù)合區(qū)域。因此土地利用類型既受城市區(qū)位條件和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的制約，又在一定程度上保留著原有的農(nóng)村土地利用格局，土地利用類型的多樣性和復(fù)雜性明顯高于城市建成區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，既有商業(yè)、住宅、工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地等城市用地，又有花卉苗木基地、菜地、園地、糧田等農(nóng)業(yè)用地等。

4. 水土流失、土地污染嚴(yán)重，耕地的質(zhì)量下降。土地污染、水土流失、地力下降是武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的主要特征之一。至2000年末武漢市的水土流失面積達(dá)到了128120千公頃，占全市土地總面積15%，其中輕度流失面積83150公頃、中度流失面積29450公頃、強(qiáng)度流失面積達(dá)1238公頃、極強(qiáng)度流失面積達(dá)1238公頃、劇烈流失面積達(dá)380公頃。此外，耕地還遭受來(lái)自工業(yè)、生活的各種廢棄物、廢水、廢氣等的污染，污染總面積達(dá)到427061公頃，而化肥、農(nóng)藥的大量施用也造成土壤的營(yíng)養(yǎng)元素結(jié)構(gòu)失衡，土壤中的有機(jī)質(zhì)含量普遍降低，造成地力下降加快。

二、 武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地非農(nóng)化現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)結(jié)合部既是城市化的前沿陣地，又是城市工業(yè)和商品房開(kāi)發(fā)的快速擴(kuò)張地區(qū)和耕地非農(nóng)集中地區(qū)。武漢市耕地面積不斷減少是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)用地的外延擴(kuò)張、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)數(shù)量及其占地規(guī)模增加、小城鎮(zhèn)建設(shè)的快速發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)土地資源的占用與閑置浪費(fèi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整等多種因素的綜合作用的結(jié)果。從有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2002至2004年3年間，武漢市耕地面積減少分別為4.77千公頃、10.33千公頃、2.65千公頃；不僅城市近郊區(qū)的耕地被非農(nóng)占用，而且遠(yuǎn)郊區(qū)的耕地也被大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如2003年遠(yuǎn)郊耕地就有2311公頃被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。詳見(jiàn)武漢市(1996--2004)年耕地變化表1與變化趨勢(shì)圖1。

表1：1990年—2004年 武漢市年末實(shí)有耕地面積及年內(nèi)減少耕地面積(單位：千公頃)

資料來(lái)源：由武漢市歷年統(tǒng)計(jì)年鑒整理得到。

圖1： 武漢市1990年—2004年 耕地面積變化趨勢(shì)

可見(jiàn)，武漢市耕地面積變化的總趨勢(shì)是減少的。1990年末武漢市實(shí)有耕地面積240110公頃，到了2004年年末實(shí)有耕地面只有206060公頃，比2003年的年末實(shí)有耕地面積多280公頃，這得益于土地整理復(fù)墾增加耕地面積1407.45公頃。而年內(nèi)耕地面積減少量以2003年為最快，年內(nèi)減少耕地面積10330公頃。其次是1993年和2002年，這2年凈減少耕地面積分別為4960公頃和4770公頃。盡管政府采取措施大力開(kāi)展土地整理復(fù)墾以求增加有效耕地面積，但耕地面積減少仍不可逆轉(zhuǎn)。

三、 武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)力分析

(一) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)

一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越快，城市外延擴(kuò)張也會(huì)加速。當(dāng)城市規(guī)模發(fā)展到某一程度的時(shí)候，城市中心區(qū)地價(jià)飛漲，交通成本增加，環(huán)境惡化，城市內(nèi)資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)相對(duì)而言不再優(yōu)越，而城市邊緣地帶具有環(huán)境舒適的寬敞空間，聚集了豐富生態(tài)經(jīng)濟(jì)要素；同時(shí)城鄉(xiāng)差距的過(guò)大，也吸引勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，人口集聚于城市和鄉(xiāng)村的交接地區(qū)。本文以GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要指標(biāo)，通過(guò)對(duì)近年來(lái)武漢市GDP增長(zhǎng)情況與同期耕地面積減少的情況對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)在很大程度是以耕地的非農(nóng)占用為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。GDP的增加與年內(nèi)耕地面積減少的關(guān)系見(jiàn)表2及圖2。

表2 ： 武漢市GDP與耕地減少面積情況(1991—2004)(單位：億元，千公頃)

數(shù)據(jù)來(lái)源：由《武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒》(歷年)整理得到。

圖2： 武漢市GDP與年內(nèi)耕地面積變化情況

(二) 比較利益的驅(qū)動(dòng)

因?yàn)橐?guī)劃對(duì)農(nóng)民和民間組織具有強(qiáng)制性，任何土地用途轉(zhuǎn)變必須經(jīng)過(guò)政府有關(guān)部門(mén)的許可，并予以登記確認(rèn)用途變更。因此，耕地非農(nóng)化最主要的途徑是政府的土地征用活動(dòng)。從2003——2005年武漢市土地征用數(shù)據(jù)資料計(jì)算得到，武漢市政府平均每年征用耕地 1146.7公頃。而我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度的典型特征是政府壟斷，在此前提下，政府在征地和供地之間制造了一個(gè)巨大的利益空間，客觀上形成了征用土地越多，政府利益越大的激勵(lì)機(jī)制，刺激了政府利用強(qiáng)制力征用土地的欲望。根據(jù)博弈理論，征地過(guò)程中各利益主體即政府、用地單位、被征地農(nóng)民之間是一種不完全合作的關(guān)系。首先各個(gè)參與者在耕地非農(nóng)化過(guò)程中地位不同，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，被征地農(nóng)民、用地單位在政府主導(dǎo)的前提下與政府進(jìn)行博弈。其次，用地單位和被征地農(nóng)民之間博弈。其三，任何博弈參與者都是實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化目標(biāo)?？傊?，三者之間合作少，利益沖突大。

從耕地和非耕地的比較利益看，建設(shè)用地具有明顯的獲利優(yōu)勢(shì)，保有耕地用途的機(jī)會(huì)成本相當(dāng)高。其一從耕地資源價(jià)值的補(bǔ)償看，在土地征用過(guò)程中，政府補(bǔ)償?shù)闹挥懈氐牟糠纸?jīng)濟(jì)價(jià)值。而耕地的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、精神價(jià)值(認(rèn)識(shí)價(jià)值、道德價(jià)值和審美價(jià)值)作為正的外部性為社會(huì)所共享，農(nóng)民連基本的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都沒(méi)得到，這也刺激農(nóng)民對(duì)其所使用的耕地非農(nóng)化的愿望。其二用地單位作為以利潤(rùn)為主要追求目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，希望降低用地成本，因而選擇地價(jià)較低、生態(tài)環(huán)境較好、交通條件方便的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，這也加劇了耕地非農(nóng)化的進(jìn)程。最后，從政府自身的利益看，地方政府熱衷于這種帶來(lái)利益較快，遇到的反抗較小的土地征用活動(dòng)。以上分析表明：比較利益在耕地非農(nóng)化中起了推動(dòng)作用。

(三) 城市化的驅(qū)動(dòng)

在世界各地，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)由落后到發(fā)達(dá)的過(guò)程，無(wú)一不是城市化的過(guò)程，其顯著標(biāo)志就是城市人口占總?cè)丝诒壤牟粩嗵岣?，比如目前的英?guó)，城市化率達(dá)到90%以上。世界銀行專家素福認(rèn)為，20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有10%是從城市化進(jìn)程中獲得的。 城市化過(guò)程在一定程度上就是耕地等農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的過(guò)程。武漢市的城市化過(guò)程生動(dòng)說(shuō)明這一點(diǎn)。1993年武漢市的城市化水平是55.96%，2002年的城市化水平是58.9%，耕地面積從1993年-2002年凈減少16420公頃，平均每年減少耕地1824.4公頃。

表3：武漢市城市化狀況(單位：年； %)

(四) 政策的驅(qū)動(dòng)

在武漢市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政策因素起著十分重要的作用，它主要通過(guò)地權(quán)制度、價(jià)格政策、經(jīng)營(yíng)機(jī)制來(lái)起作用，采取法律、法規(guī)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策等手段得以實(shí)現(xiàn)。在耕地非農(nóng)化上，主要體現(xiàn)在規(guī)劃、法律、產(chǎn)權(quán)三個(gè)方面：在規(guī)劃方面，武漢市通過(guò)制定和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，劃分土地用途分區(qū)，確定具體地塊的用途，實(shí)行土地用途管制；通過(guò)制定和實(shí)施城市總體規(guī)劃確定控制城市用地的規(guī)模，保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地。但規(guī)劃實(shí)施的效果不明顯，首先是政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，每年需征用大量的農(nóng)用地用于建設(shè) 。其次是政府受政績(jī)目標(biāo)和任期目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)也縱容企業(yè)非法占地，導(dǎo)致非法占地的現(xiàn)象嚴(yán)重。在法律方面，雖然國(guó)家頒布了一些與耕地保護(hù)有關(guān)的法律如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市規(guī)劃法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》等，在保護(hù)耕地上取得了一定的成效，但土地立法還與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府管制的要求相距甚遠(yuǎn)，法律的可操作性差為非法占地和變相合法占用農(nóng)用地特別是耕地提供了條件，最終是耕地保護(hù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在土地產(chǎn)權(quán)制度方面，產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重的缺陷：首先國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)所有者模糊，雖然法律規(guī)定國(guó)有土地由國(guó)務(wù)院代表所有者行使權(quán)力或授權(quán)地方政府行使權(quán)力，但實(shí)際上地方政府占有了大部分權(quán)能，享有土地帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益；其次集體土地所有權(quán)主體缺失，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)缺乏法律保障，特別是在土地征用中，這種產(chǎn)權(quán)缺陷表現(xiàn)得更為明顯，農(nóng)民無(wú)權(quán)享有應(yīng)得的土地權(quán)益。地方政府對(duì)利益追求導(dǎo)致征地權(quán)利的濫用，結(jié)果造成耕地大量流失。

四、 加強(qiáng)武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)的政策建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)是耕地非農(nóng)化最集中的區(qū)域，土地用途間競(jìng)爭(zhēng)激烈，地產(chǎn)投機(jī)嚴(yán)重。根據(jù)上述對(duì)結(jié)合部耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)力分析，制定科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，增進(jìn)土地收益分配機(jī)制的公平性，走集約與節(jié)約利用土地的城市化之路，控制城市規(guī)模的非理性擴(kuò)張，健全規(guī)劃管理體系，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，切實(shí)保護(hù)結(jié)合部耕地資源，成為合乎局部和整體利益的必然選擇。

(一) 制定科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持土地資源可持續(xù)利用原則

經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略在很大程度上決定了地區(qū)資源的配置與利用，土地資源特別是耕地資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的資源基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展首先是土地資源的可持續(xù)利用包括生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和社會(huì)可持續(xù)。人類追求的發(fā)展模式應(yīng)該是自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須堅(jiān)持以人為本的，促進(jìn)全面發(fā)展，保持協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在土地資源利用方面，要堅(jiān)持可持續(xù)原則，科學(xué)合理利用土地資源，發(fā)揮最大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合效益，決不能走犧牲農(nóng)用地資源特別是耕地資源的發(fā)展道路。

(二) 建立有效公平的土地收益分配機(jī)制

建立公平的利益分配機(jī)制是保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地規(guī)模的重要途徑。從某種程度上講，建立新的土地利益分配機(jī)制就是要改革現(xiàn)行的土地征用制度。首先要嚴(yán)格限定公共利益的范圍，規(guī)范政府的土地征用行為。公共利益應(yīng)該是直接的，一般公共利益用地如政府機(jī)關(guān)用地，教育衛(wèi)生文化用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，能源交通水利等設(shè)施用地。這種用地完全可以采用征購(gòu)方式取得，對(duì)被征地單位給予完全市價(jià)補(bǔ)償，具有一定的強(qiáng)制性。對(duì)于特殊公共事業(yè)用地如軍事設(shè)施、戰(zhàn)備、外交、救災(zāi)等公共用地，采用征收方式，可按市價(jià)或國(guó)家規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，具有強(qiáng)制性。對(duì)于非公共事業(yè)用地如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、商業(yè)、工業(yè)用地等經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目用地，采取購(gòu)買(mǎi)的方式，讓農(nóng)民直接與用地單位進(jìn)行談判，平等協(xié)商。其次要提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，完善補(bǔ)償機(jī)制。在征地補(bǔ)償上要考慮耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即土地的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、精神價(jià)值等，進(jìn)行全額的市價(jià)補(bǔ)償。在補(bǔ)償機(jī)制上要給予被征地單位和政府談判的平等地位，共同制定補(bǔ)償安置方案；要真正實(shí)現(xiàn)征地的聽(tīng)證制度，讓農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要加強(qiáng)征地補(bǔ)償款的分配和監(jiān)管工作，補(bǔ)償款的受益者必須是被征地的農(nóng)民。其三要建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度和體系，使被征地農(nóng)民不會(huì)因?yàn)槭ジ爻蔀樾碌某鞘懈F人，給予失地農(nóng)民以平等的國(guó)民待遇。第四，要打破政府土地征用壟斷的局面，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，建立健全農(nóng)村土地市場(chǎng)，特別是集體建設(shè)用地市場(chǎng)。這樣既可以解決農(nóng)民對(duì)土地的級(jí)差收益的長(zhǎng)期分享問(wèn)題，又降低了企業(yè)用地的門(mén)檻，使政府的土地征用行為更規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、企業(yè)(用地單位)、地方經(jīng)濟(jì)的“三贏”目標(biāo)。

(三) 走科學(xué)合理的城市化之路，控制城市建設(shè)規(guī)模

武漢市的城市化戰(zhàn)略目標(biāo)是將武漢打造成為中國(guó)重要的科教基地和制造業(yè)中心，弘揚(yáng)武漢的荊楚文化傳統(tǒng)和濱江濱湖特色，建設(shè)面向國(guó)際的區(qū)域性中心城市，必須走科學(xué)合理的城市化之路。首先要科學(xué)規(guī)劃、構(gòu)筑適應(yīng)武漢城市化要求的城鎮(zhèn)體系，主要以《武漢市城市總體規(guī)劃》為依據(jù)，結(jié)合全省城市化發(fā)展戰(zhàn)略，研究制訂武漢城市化發(fā)展總體規(guī)劃；研究制定各衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)發(fā)展的詳細(xì)規(guī)劃，合理布局小城鎮(zhèn)，并把小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城的發(fā)展和轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口緊密結(jié)合起來(lái)，同時(shí)要防止重城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量和數(shù)量，輕人口轉(zhuǎn)移的傾向；把城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、投融資規(guī)劃等規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，合理制定城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地規(guī)模。其次完善政策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度改革。分階段、有步驟、逐步放開(kāi)小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城、主城區(qū)的戶籍管理限制，建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度。其三拓寬渠道、加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。一是放開(kāi)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的限制，允許不同所有制的投資主體參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和興辦公益事業(yè)。二是對(duì)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理實(shí)行市場(chǎng)化。三是打破按行政建制進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)，鼓勵(lì)相鄰的城鎮(zhèn)共建、共享某些基礎(chǔ)設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模效益。

(四) 健全規(guī)劃管理體系、保護(hù)城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地

健全規(guī)劃管理體系，使規(guī)劃得到切實(shí)的執(zhí)行，發(fā)揮規(guī)劃的效益。土地利用規(guī)劃是一個(gè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的動(dòng)態(tài)的過(guò)程。規(guī)劃不是目的，規(guī)劃是科學(xué)管理和宏觀調(diào)控土地的重要手段。要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新規(guī)劃理念，建立適合我國(guó)土地規(guī)劃的方法和體系。武漢市制定了很多規(guī)劃，如《武漢市土地利用總體規(guī)劃》(1997-2020)、《武漢市城市總體規(guī)劃》等，但是這些規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中受到扭曲，沒(méi)有發(fā)揮出規(guī)劃應(yīng)有的效益，違反規(guī)劃的土地利用現(xiàn)象普遍。因此必須加強(qiáng)規(guī)劃管理體系建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法，遏止違反規(guī)劃的非法土地利用活動(dòng)，特別要保護(hù)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的耕地。

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責(zé)任編輯 肖 利