摘要：民事行政再審程序作為維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的救濟(jì)途徑，由人民法院和人民檢察院兩大主體予以實(shí)現(xiàn)，忽略了當(dāng)事人的積極作用；同時(shí)由于長(zhǎng)期以來(lái)存在著與審判監(jiān)督混淆不清的問(wèn)題，使其在程序設(shè)置上出現(xiàn)了偏差和不足，作者通過(guò)對(duì)民事行政再審程序內(nèi)涵的分析，結(jié)合現(xiàn)有的民事行政再審程序存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)民事行政再審程序的設(shè)置提出可行的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：民事行政訴訟； 再審程序； 審判監(jiān)督； 程序設(shè)置

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)12-0094-03

一、 民事行政再審程序內(nèi)涵之辨析

在我國(guó)，關(guān)于民事行政再審程序和審判監(jiān)督程序一直處于交叉使用的狀態(tài)，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)審判監(jiān)督程序形如再審程序，引起了認(rèn)識(shí)上的混淆。究其緣由，根本上是對(duì)兩者概念以及內(nèi)涵的辨識(shí)不清所致。

對(duì)于兩者的相互關(guān)系，目前主要存在三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為民事行政再審程序與審判監(jiān)督程序是同一程序的不同叫法，即是對(duì)人民法院已發(fā)生法律效力的判決和裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤而進(jìn)行的再審程序；二是認(rèn)為民事行政再審程序與民事行政審判監(jiān)督程序是關(guān)系密切且有先后順序的不同程序。具體來(lái)說(shuō)是認(rèn)為民事行政審判監(jiān)督程序是開(kāi)啟具有“事后補(bǔ)救”性質(zhì)的再審程序所必然經(jīng)過(guò)的前置程序，雖其本身不具有直接使已發(fā)生法律效力的錯(cuò)誤裁判的糾正成為可能。^[1] 也就是說(shuō)審判監(jiān)督程序是對(duì)法院作出的生效裁判進(jìn)行察看和督促，以保證案件質(zhì)量而適用的一種審判程序；再審程序是法院對(duì)已審結(jié)的案件，發(fā)現(xiàn)生效裁判有誤，而再次進(jìn)行審理時(shí)所適用的法定審判程序。^[2] 在程序開(kāi)始的時(shí)間上，審判監(jiān)督程序在前，再審程序在后，審判監(jiān)督程序是為引起再審程序而設(shè)立的，是開(kāi)啟再審程序的前提和必備的前置程序，再審程序是審判監(jiān)督程序的繼續(xù)和結(jié)果；三是認(rèn)為民事行政再審程序與民事行政審判監(jiān)督程序是分別獨(dú)立的兩種程序，之間并無(wú)必然的前后承接關(guān)系，兩者的共同點(diǎn)在于審理的對(duì)象都是已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，除此以外存在本質(zhì)上的區(qū)別：民事再審程序是對(duì)新事實(shí)、新證據(jù)出現(xiàn)后進(jìn)行的再一次審理，審判監(jiān)督程序是對(duì)生效錯(cuò)判進(jìn)行糾正的糾錯(cuò)程序，它們是針對(duì)不同情況分別適用的不同程序。^[3]

上述觀點(diǎn)中，觀點(diǎn)一將民事審判監(jiān)督程序與民事再審程序看作是同一概念，混淆了二者之間的界限區(qū)別。審判監(jiān)督程序?qū)儆诼殭?quán)主義色彩較為濃厚的程序模式。這種模式充分肯定并直接體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)(法院、檢察院)對(duì)法院生效裁判的監(jiān)督，其基本特征是法院對(duì)程序的開(kāi)始、進(jìn)行、終了享有主導(dǎo)權(quán)。法院可以依職權(quán)決定程序的啟動(dòng)、發(fā)展和終結(jié)，而這一切均不依賴(lài)于當(dāng)事人的申請(qǐng)。民事再審程序則強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的訴權(quán)與法院審判權(quán)之間為平等的制約保障關(guān)系。在訴訟過(guò)程中，訴權(quán)居于主導(dǎo)地位并對(duì)審判權(quán)具有制約作用。觀點(diǎn)二將民事審判監(jiān)督程序僅停留在監(jiān)督的層面，認(rèn)為民事審判監(jiān)督程序只是查找、發(fā)現(xiàn)法院誤判的途徑，民事再審程序則是對(duì)法院誤判予以糾正的審理程序，二者不過(guò)是在程序開(kāi)始的時(shí)間順序上和對(duì)法院誤判的糾錯(cuò)機(jī)能上有所不同。觀點(diǎn)三將民事再審程序與民事審判監(jiān)督程序完全分立，忽略了二者在概念上的涵蓋關(guān)系，即民事再審程序的內(nèi)涵完全及于民事審判監(jiān)督程序的外延，將二者完全割裂為兩種程序是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

筆者認(rèn)為，審判監(jiān)督程序是指對(duì)于法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，法院行使審判監(jiān)督權(quán)，檢察院行使抗訴權(quán)而引起的對(duì)案件再次進(jìn)行審查的程序。除了審判監(jiān)督程序外，基于當(dāng)事人行使申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)而引起的對(duì)案件再行審理的程序，統(tǒng)稱(chēng)為再審程序：也就是說(shuō)，再審程序包括審判監(jiān)督程序和因當(dāng)事人行使再審之訴權(quán)而引起的申請(qǐng)?jiān)賹彸绦騼蓚€(gè)部分，從設(shè)立再審程序的目的而言，后者是再審程序的主體，審判監(jiān)督程序乃是再審程序的特殊形式，其特殊性在于啟動(dòng)程序的主體為審判機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)。

二、 我國(guó)現(xiàn)行民事行政再審程序存在的矛盾

(一) 人民法院?jiǎn)?dòng)再審違背程序設(shè)置的公正性

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第177條和第185條的規(guī)定，對(duì)于人民法院已經(jīng)生效的判決、裁定和調(diào)解書(shū)，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，法院可依審判監(jiān)督權(quán)、人民檢察院可依法律監(jiān)督權(quán)提起再審。我國(guó)行政訴訟的情形與民事訴訟相似，據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第63條、64條及《若干解釋》第73條規(guī)定，再審的主體為享有審判權(quán)的各級(jí)人民法院和享有法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院以及符合條件的當(dāng)事人。也就是說(shuō)，有權(quán)提起審判監(jiān)督程序的主體只能是人民法院或人民檢察院，當(dāng)事人雖享有向法院提出申請(qǐng)的權(quán)利，但批準(zhǔn)與否須經(jīng)法院審查決定。人民法院是否應(yīng)該作為審判監(jiān)督啟動(dòng)再審的主體，長(zhǎng)期以來(lái)受到學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)部門(mén)各方的質(zhì)疑。人民法院作為審判權(quán)的享有者，由于審判權(quán)必須受到有效的監(jiān)督，而有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間純粹的、毫無(wú)瓜葛的關(guān)系基礎(chǔ)之上，彼此之間互不隸屬。人民法院介入監(jiān)督權(quán)的領(lǐng)域明顯破壞了司法獨(dú)立性，也必然導(dǎo)致程序的公平與正義無(wú)法合理的實(shí)現(xiàn)。

1. 人民法院?jiǎn)?dòng)再審不符合訴審分離的原則。訴審分離的實(shí)質(zhì)是訴者不審、審者不訴，它對(duì)實(shí)現(xiàn)訴訟公正具有重大意義，“任何人不得為自己的法官”，是訴訟公正最起碼的要求。由法院提起再審，雖然不是傳統(tǒng)意義的起訴，但其實(shí)質(zhì)結(jié)果是引起了第一審程序或第二審程序的開(kāi)始，是審者兼訴。不管立法本意如何，其公正性首先便大打折扣。

2. 人民法院?jiǎn)?dòng)再審程序直接損害了當(dāng)事人“私權(quán)自治”的原則。人民法院直接啟動(dòng)再審程序?qū)儆诼殭?quán)主義色彩較為濃厚的程序模式。這種模式充分肯定并直接體現(xiàn)了法院依職權(quán)直接干預(yù)訴訟程序的進(jìn)行。法院對(duì)程序的開(kāi)始、進(jìn)行、終了享有主導(dǎo)權(quán)，法院可以依職權(quán)決定程序的啟動(dòng)、發(fā)展和終結(jié)，而這一切均不依賴(lài)于當(dāng)事人的申請(qǐng)。法院對(duì)訴訟的職權(quán)干預(yù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)事人的自由處分。同時(shí)，由于國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的不平衡導(dǎo)致“國(guó)家特權(quán)”、“國(guó)家權(quán)力優(yōu)先”等觀念泛濫，使得法院在民事訴訟中處于決定性、主導(dǎo)性的地位，審判權(quán)在許多方面對(duì)訴權(quán)有極其過(guò)分的干預(yù)，甚至凌駕于訴權(quán)之上。因此，人民法院不考慮當(dāng)事人意愿，直接施以國(guó)家強(qiáng)制性干預(yù)的作法，肯定會(huì)帶來(lái)侵犯?jìng)€(gè)人自由的后果，并導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)申請(qǐng)?jiān)賹弳适判摹?/p>

(二) 檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)再審程序權(quán)限不明

《中華人民共和國(guó)憲法》第109條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@是賦予檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督權(quán)的憲法保障。除此之外，《人民檢察院組織法》第1條和《民事訴訟法》第14條對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)都作了類(lèi)似規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)依審判監(jiān)督程序?qū)Ψㄔ旱纳Р门刑崞鹈袷驴乖V，是對(duì)法院民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的最重要的形式。大量的司法實(shí)踐也表明：人民檢察院在再審之訴中，有權(quán)參加民事訴訟。但是在現(xiàn)實(shí)的操作中，根據(jù)《行政訴訟法》第10條、第64條和《民事訴訟法》第14條、第185條規(guī)定可見(jiàn)， 涉及民事行政法律監(jiān)督的條款大多都存在總則規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)與分則規(guī)定過(guò)于狹窄的矛盾。例如：《行政訴訟法》第64條：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”；《民事訴訟法》第185條：“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”；《民事訴訟法》第186條：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審”；《民事訴訟法》第187條：“人民檢察院決定對(duì)人民法院的判決、裁定提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)制作抗訴書(shū)”；《民事訴訟法》第188條：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭”的規(guī)定。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)參與再審程序之后，究竟是以一種什么樣的法律身份參加民事訴訟，在訴訟中處于怎樣的訴訟地位，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系如何，以及怎樣保障其民事行政法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)等具體的法律規(guī)定空白，這種立法上原則性的缺陷，直接導(dǎo)致了我國(guó)民事行政法律監(jiān)督程序的缺失，影響了檢察機(jī)關(guān)民事行政法律監(jiān)督權(quán)的全面實(shí)施和具體操作。

(三) 檢察機(jī)關(guān)再審啟動(dòng)模式設(shè)置不合理

1. “上級(jí)抗，上級(jí)理，下級(jí)審”的審判監(jiān)督再審啟動(dòng)模式不合理。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)一審人民法院的生效裁判，當(dāng)事人不服，有權(quán)向同級(jí)人民檢察院提出申訴，人民檢察院民事行政檢察部門(mén)經(jīng)審查后，認(rèn)為符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第185條和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第64條之規(guī)定情形的，提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院提出抗訴，上一級(jí)人民檢察院經(jīng)審查后，認(rèn)為下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)抗訴理由符合法律規(guī)定，向同級(jí)人民法院提出抗訴。在現(xiàn)實(shí)操作中，下級(jí)人民檢察院提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴，上一級(jí)法院接受抗訴案件后，自己往往不再審，而是交還給下一級(jí)法院再審。原審法院接到指令再審?fù)ㄖ螅ㄖ弦患?jí)人民檢察院派員出席法庭，上級(jí)人民檢察院接到出庭通知后，自己也往往沒(méi)有直接出席法庭，而是通知下級(jí)人民檢察院和原審法院，該案已指派下級(jí)人民檢察院派員參與訴訟，后再由被指派的檢察院通知原審人民法院，告知本院指派檢察員出席法庭，依法履行法律監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，由于基層檢察院只有檢察建議權(quán)，沒(méi)有抗訴權(quán)，只能提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴，一個(gè)案子要經(jīng)過(guò)兩級(jí)檢察院和兩級(jí)法院審查，耗費(fèi)了檢法兩家大量的人力、物力，檢察監(jiān)督的效果因此也受到影響。

由于法律一方面規(guī)定抗訴程序要由上級(jí)檢察院提起，同時(shí)由上級(jí)人民法院受理決定是否再審；另一方面，上級(jí)人民法院在現(xiàn)實(shí)操作中往往將再審授權(quán)于下級(jí)法院處理，造成“上級(jí)抗，上級(jí)理，下級(jí)審”的怪圈，既不符合法律規(guī)定，也無(wú)法體現(xiàn)高效、公正的原則。

2. 啟動(dòng)期限未定。再審啟動(dòng)時(shí)限是指裁判發(fā)生法律效力后，啟動(dòng)再審程序的時(shí)限限制，我國(guó)行政、民事訴訟法僅對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定了兩年期限，而對(duì)啟動(dòng)再審期間沒(méi)有限制，從而造成一方面啟動(dòng)再審具體時(shí)間不定，申請(qǐng)的當(dāng)事人疲于奔命，要求早日再審，另一方面支持原生效判決的當(dāng)事人對(duì)生效判決半信半疑，憂(yōu)心改判的不穩(wěn)定性。在司法實(shí)踐中，有很多生效裁判經(jīng)過(guò)數(shù)年，甚至十余年的時(shí)間，才通過(guò)當(dāng)事人申訴進(jìn)入再審程序，并反復(fù)改判，這種強(qiáng)加于雙方當(dāng)事人身上的雙重不確定性，嚴(yán)重傷害了當(dāng)事人對(duì)終審生效裁判確定性和權(quán)威性的信賴(lài)，對(duì)司法公正和權(quán)威產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。

三、 審判監(jiān)督再審程序的完善

(一) 審判監(jiān)督啟動(dòng)再審程序主體的完善

1. 賦予檢察機(jī)關(guān)自主再審啟動(dòng)權(quán)，取消人民法院再審啟動(dòng)審查權(quán)。結(jié)合上文的論述，筆者認(rèn)為審判監(jiān)督再審程序的主體應(yīng)該進(jìn)行改革，主張適用一元啟動(dòng)模式，取消人民法院再審啟動(dòng)權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)單一享有審判監(jiān)督再審程序的啟動(dòng)權(quán)。根據(jù)司法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)的再審啟動(dòng)權(quán)限非常有限，檢察機(jī)關(guān)提起的再審案件必須通過(guò)人民法院的審查后決定是否進(jìn)行再審。檢察機(jī)關(guān)并不具有實(shí)質(zhì)的再審啟動(dòng)權(quán)，監(jiān)督權(quán)被局限，如此弊端前文已詳述，因此筆者主張賦予檢察機(jī)關(guān)自主的再審啟動(dòng)權(quán)，也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)無(wú)須經(jīng)過(guò)人民法院的審查自行決定對(duì)生效判決有誤的民事行政案件提起審判監(jiān)督再審的訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行再審。筆者認(rèn)為，適用這種啟動(dòng)模式，一方面可以限制人民法院?jiǎn)畏矫娴膯?dòng)再審程序的審查權(quán)，避免了其自由裁量權(quán)的濫用，從程序上確保司法的公平與正義，同時(shí)給予檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性權(quán)柄，使其具有絕對(duì)的自主權(quán)對(duì)法院的錯(cuò)誤裁判予以糾正，不再由法院被動(dòng)牽制，從而形成有效的監(jiān)督體制。

2. 采用遵循維護(hù)國(guó)家公益和減少干預(yù)私權(quán)并重的原則，限制檢察機(jī)關(guān)自行啟動(dòng)民事行政再審程序的范圍。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有自行啟動(dòng)民事行政案件再審程序的權(quán)利，這樣有利于構(gòu)建一個(gè)有效而公正的執(zhí)法與監(jiān)督體制；但是，由于檢察機(jī)關(guān)畢竟是國(guó)家公權(quán)力的代表，民事經(jīng)濟(jì)行為屬于私權(quán)行為。公權(quán)力干預(yù)公民私權(quán)領(lǐng)域從法律原則上講是應(yīng)該盡量避免的，因此對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的再審啟動(dòng)權(quán)不應(yīng)一味的擴(kuò)大，不能包羅萬(wàn)象，而是應(yīng)該遵循維護(hù)國(guó)家公益和減少干預(yù)私權(quán)并重的原則，有選擇的行使再審啟動(dòng)權(quán)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在以下三種情況下，可以作為國(guó)家利益的代表，不經(jīng)當(dāng)事人的申訴直接啟動(dòng)再審程序并參與民事、行政訴訟：一是，國(guó)家作為特殊民事主體，在發(fā)生侵害國(guó)家民事權(quán)利的情況下，人民檢察院因保護(hù)國(guó)家利益而取得訴權(quán)；二是，涉及眾多民事主體利益即社會(huì)公共利益的案件；三是，侵害公民、法人合法權(quán)益案件，受害方因某種權(quán)能上的缺陷不能或不敢主張自己的權(quán)利，或受害方雖自愿放棄，但有可能會(huì)嚴(yán)重影響司法公正，削弱社會(huì)公眾對(duì)法律至上權(quán)威的認(rèn)同。除了上述三種情形之外，檢察機(jī)關(guān)提出民事抗訴必須以當(dāng)事人及利害關(guān)系人明確的意思表示為前提，更不應(yīng)以民事主體身份參加到具體的民事訴訟中去。

(二) 再審程序模式的改變——“同級(jí)抗，同級(jí)審”與“上級(jí)抗，上級(jí)審”相結(jié)合

現(xiàn)行的審判監(jiān)督再審采用的是“上級(jí)抗，上級(jí)理，下級(jí)審”模式，法律一方面規(guī)定抗訴程序要由上級(jí)檢察院提起，由上級(jí)人民法院受理決定是否再審；另一方面，上級(jí)人民法院在現(xiàn)實(shí)操作中往往將再審授權(quán)于下級(jí)法院處理，如此處理既不符合法律規(guī)定，也無(wú)法體現(xiàn)高效、公正的原則。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)賦予人民檢察院直接向同級(jí)人民法院提起抗訴的權(quán)力，同時(shí)保留向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)二次抗訴的權(quán)力，從而形成“同級(jí)抗，同級(jí)審為主，上級(jí)抗，上級(jí)審為輔”的模式。具體而言，要求各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已生效的判決、裁定、調(diào)解書(shū)，發(fā)現(xiàn)符合抗訴條件的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序直接向同級(jí)人民法院提出抗訴，同級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)組成新的合議庭再審；對(duì)經(jīng)過(guò)再審后的判決不服，下級(jí)檢察院有權(quán)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院向與之同級(jí)的人民法院提出抗訴。這樣既有利于進(jìn)行審判監(jiān)督，也有利于人民法院上下級(jí)之間相互監(jiān)督。

綜上，我們應(yīng)該看到，民事行政再審程序作為一種訴訟法律制度，不僅體現(xiàn)了公權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督，同時(shí)反映了公權(quán)對(duì)私權(quán)的維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)所具有的民事行政法律監(jiān)督職權(quán)不僅僅是法律所規(guī)定，更是民事行政訴訟活動(dòng)的本身需求。我們不僅要肯定檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督制度，更要促進(jìn)其改革、完善和發(fā)展，以期使其發(fā)揮更公正、更有效的作用。

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責(zé)任編輯 劉鳳剛