摘要：在中國(guó)的執(zhí)政黨與政府的關(guān)系中，有兩個(gè)既對(duì)立又統(tǒng)一的特征即黨政合作機(jī)制與黨政職能分開(kāi)。黨政合作機(jī)制是黨委領(lǐng)導(dǎo)制的一種基本存在形式，執(zhí)政黨通過(guò)這種形式實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，這一機(jī)制也涵蓋了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度；黨政職能分開(kāi)則明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限和黨政權(quán)力的互相監(jiān)督與制約，體現(xiàn)了民主政治的要求。認(rèn)識(shí)和處理好黨政關(guān)系的兩個(gè)基本特征及辯證關(guān)系，有利于提高黨的執(zhí)政能力，有利于促進(jìn)黨政關(guān)系的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：黨政關(guān)系； 黨政合作機(jī)制； 黨政職能分開(kāi)； 黨內(nèi)民主

中圖分類(lèi)號(hào)：D033

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)12-0078-03

一、 黨政合作機(jī)制的具體形式和意義

中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，“就執(zhí)政黨而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，其中，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)即對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌握、控制和行使則稱(chēng)為執(zhí)政。執(zhí)政是一個(gè)政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)并以該政黨為主體、以國(guó)家權(quán)力的名義從事對(duì)整個(gè)國(guó)家公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)?！?sup>[1]在中國(guó)，執(zhí)政是執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)融為一體而從事的政務(wù)管理活動(dòng)。

黨政合作機(jī)制是指在共產(chǎn)黨的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)在某種程度上的融合，這種融合呈現(xiàn)出以執(zhí)政黨為主體，以國(guó)家權(quán)力的名義來(lái)管理國(guó)家事務(wù)的一種結(jié)構(gòu)與功能。黨政合作機(jī)制首先表現(xiàn)為黨政機(jī)構(gòu)在人事上的重疊，即中共的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人兼任同級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府的主要官員。由于中央政府、省級(jí)政府與省級(jí)以下政府的情況有很大的不同，本文主要論述省級(jí)以下地方政府的黨政關(guān)系。在中國(guó)，愈是基層政府，其黨政合作機(jī)制的特征愈是明顯。如一個(gè)城市的黨委常委會(huì)，市委書(shū)記兼任市人大主任，副書(shū)記之一是市長(zhǎng)，副書(shū)記之二是負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察工作的官員，幾位常委分別是負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)和城建的副市長(zhǎng)和負(fù)責(zé)治安管理和文化管理的官員。這個(gè)城市的最高領(lǐng)導(dǎo)層，就是這樣一種黨政合作機(jī)制的結(jié)構(gòu)與功能。

黨政關(guān)系的“政”指的是政府，或者是行政。政府有廣義和狹義的概念，廣義的政府機(jī)構(gòu)或稱(chēng)國(guó)家機(jī)構(gòu)有權(quán)力機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān))、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)；狹義的政府機(jī)構(gòu)，則專(zhuān)指行政機(jī)關(guān)。

狹義的黨政合作機(jī)制主要是指執(zhí)政黨與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系?，F(xiàn)行各國(guó)主流的體制是行政主導(dǎo)的體制，而且由于國(guó)家事務(wù)的覆蓋面太寬，事務(wù)繁雜而多變，因此，在中國(guó)如果沒(méi)有共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)就難以順利地完成各項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)。譬如怎樣體現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的行政管理；如何通過(guò)行政體制的改革而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能；如何克服行政機(jī)關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)的越位、缺位和錯(cuò)位的弊端等等。又譬如，行政機(jī)關(guān)也可能出現(xiàn)特殊利益集團(tuán)，或與某些特殊利益集團(tuán)結(jié)成神圣同盟等等。面對(duì)上述問(wèn)題，只有通過(guò)黨政合作機(jī)制，也就是說(shuō)，通過(guò)黨委或黨組，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)黨內(nèi)民主的程序，才能不斷地克服行政機(jī)關(guān)的弊端。近年來(lái)，黨在執(zhí)政方式上，更加注重自覺(jué)地把握和運(yùn)用客觀規(guī)律，注重為人民執(zhí)政和靠人民執(zhí)政。黨通過(guò)黨政合作機(jī)制，推動(dòng)各地方政府、各職能部門(mén)制定的社情民意反映制度、公示聽(tīng)證制度、參與制、專(zhuān)家咨詢制度、重大責(zé)任追究制度等，深化了行政管理體制改革，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨新的執(zhí)政理念。

從廣義的黨政合作機(jī)制來(lái)看，首先是黨組織與人民代表大會(huì)的關(guān)系。黨和人民的根本利益是一致的，黨是人民的代表，黨員的人民代表在人民代表中占有主體和主導(dǎo)的地位，任何把黨和人民對(duì)立起來(lái)的觀點(diǎn)都是錯(cuò)誤的。黨組織代表人民，提出治國(guó)的大政方針，由人民代表大會(huì)加以醞釀和表決，在這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)過(guò)了人民代表的討論、協(xié)商、妥協(xié)、合作的民主程序，得到一個(gè)正和博弈的結(jié)局。在實(shí)際的操作中，一是黨通過(guò)在人民代表大會(huì)建立黨組來(lái)貫徹黨的理論、綱領(lǐng)、路線、方針和政策。譬如黨提出了科學(xué)發(fā)展觀的理論和綱領(lǐng)，那么立法機(jī)關(guān)所制定或修改的有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活、環(huán)境保護(hù)和資源合理利用的法律則要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的立法目的和立法原則。二是黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部人選的提名通過(guò)人大的選擇來(lái)確認(rèn)，執(zhí)政黨任命政府官員是世界通行的做法，共產(chǎn)黨根據(jù)黨管干部的原則向人大會(huì)議提出政府官員的候選人，然后由人大會(huì)議對(duì)這些候選人進(jìn)行了解、比較、質(zhì)疑、考核和評(píng)議，這個(gè)過(guò)程的結(jié)果體現(xiàn)在人大代表的選票上。如果沒(méi)有黨政合作機(jī)制，上述的這些立法和候選人當(dāng)選就不能得到很好的實(shí)現(xiàn)。2005年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用、加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》及5個(gè)配套文件。文件對(duì)如何進(jìn)一步發(fā)揮人大代表作用，提高其工作質(zhì)量，加強(qiáng)人大常委會(huì)的日常工作，發(fā)揮常委會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)作用等提出了一系列要求。這是通過(guò)黨政合作機(jī)制推動(dòng)人大工作的一個(gè)很好的范例。其次是黨組織與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。中國(guó)現(xiàn)代的司法制度是有選擇地向西方學(xué)習(xí)過(guò)來(lái)的。在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中是沒(méi)有法律至上和在法律面前人人平等的觀念的，古代中國(guó)的司法制度有如下特點(diǎn)：其所謂的法制實(shí)質(zhì)上是依法治民，其行政權(quán)與審判權(quán)結(jié)合在一起，其法制與民主是沒(méi)有內(nèi)在聯(lián)系的。建國(guó)后，建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的法律虛無(wú)主義對(duì)國(guó)家的法制建設(shè)造成了嚴(yán)重的破壞，長(zhǎng)期缺乏法律人才的培養(yǎng)，使各基層法院尚缺乏業(yè)務(wù)素質(zhì)合格的法官；再加上體制的原因，以地方保護(hù)主義為特征的勢(shì)力嚴(yán)重地影響了司法獨(dú)立。面對(duì)上述種種積弊很深的中國(guó)司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀，如果沒(méi)有執(zhí)政黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)自身是很難革除這些積弊的。共產(chǎn)黨在“十五大”上提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，共產(chǎn)黨努力培育在法律面前人人平等的現(xiàn)代法治觀念，共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的民主建設(shè)有效地遏制了司法腐敗，共產(chǎn)黨著力進(jìn)行的司法人才的培養(yǎng)和司法隊(duì)伍的建設(shè)卓有成效。上述共產(chǎn)黨加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的具體過(guò)程是通過(guò)黨在司法機(jī)關(guān)的黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)的，司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制也具有黨政合作機(jī)制的結(jié)構(gòu)與功能。這種黨政合作機(jī)制是在共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的前提下進(jìn)行的。共產(chǎn)黨對(duì)司法機(jī)關(guān)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的權(quán)限、程序和方式，在良法的規(guī)范下是不會(huì)影響司法獨(dú)立的。

黨政合作機(jī)制如何體現(xiàn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度？首先，我們要明確，黨政合作機(jī)制包含著民主黨派和無(wú)黨派人士的參政的內(nèi)容?！皬V泛吸收各民主黨派、無(wú)黨派人士和各界代表人士參加國(guó)家政權(quán)，并同他們建立良好的合作共事關(guān)系，是我國(guó)人民政權(quán)的一個(gè)鮮明的特色。正如毛澤東同志所指出的，‘國(guó)事是國(guó)家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產(chǎn)黨只有對(duì)黨外人士實(shí)行民主合作的義務(wù)，而無(wú)排斥別人、壟斷一切的權(quán)力?！?sup>[2]由于民主黨派和無(wú)黨派人士的參政帶來(lái)的各階層尤其是一部分專(zhuān)業(yè)人士的訴求和行為，使黨政合作機(jī)制增加了吸取民意的渠道，使這一機(jī)制更加具有了民主性和代表性。其次，要明確中國(guó)的政黨制度規(guī)定了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，民主黨派在國(guó)家政治生活中總體上是發(fā)揮輔助而非主導(dǎo)的作用。因此，黨政合作機(jī)制在具體操作上就有不少制度性的安排，如某些問(wèn)題可由黨委常委會(huì)討論決定，某些問(wèn)題可由黨委全委會(huì)討論決定，而某些問(wèn)題則可以通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議來(lái)討論決定。這些制度性的安排也體現(xiàn)了民主黨派加入黨政合作機(jī)制不是以對(duì)立、對(duì)抗的方式而是以合作的方式來(lái)進(jìn)行的，在團(tuán)結(jié)合作的過(guò)程中，實(shí)行互相監(jiān)督，共同促進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

黨政合作機(jī)制不等于黨政不分，正如議行合一不等于議行不分一樣?，F(xiàn)行體制中包含有黨政合作機(jī)制的結(jié)構(gòu)與功能。其優(yōu)點(diǎn)如下：一是使共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)有了一個(gè)載體，便于實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政理念；二是體現(xiàn)了黨管干部的原則，在組織上保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)；三是體現(xiàn)了黨政關(guān)系的民主集中制原則，有利于黨委總攬全局和協(xié)調(diào)各方。其缺點(diǎn)是某些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨政合作機(jī)制的理解有偏差，因而在操作的過(guò)程中則將黨政合作機(jī)制扭曲為黨政不分和以黨代政，其實(shí)黨政合作機(jī)制只是黨政關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，黨政合作機(jī)制的概念有嚴(yán)格的界定，不能將之理解為黨政不分和以黨代政。因此，為了正確地把握黨政關(guān)系，我們還須進(jìn)一步分析黨政職能分開(kāi)的含義。

二、 黨政職能分開(kāi)的含義和意義

黨政職能分開(kāi)是現(xiàn)代民主政治對(duì)執(zhí)政黨的基本要求。黨政職能分開(kāi)的第一個(gè)含義是明確黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限，省級(jí)以下地方政府的高層大體上可以劃分兩個(gè)層面的權(quán)限，黨組織的權(quán)限處于較高的層面，“政”的權(quán)限處于較低的層面，具體地說(shuō)，黨政職能分開(kāi)首先是明確黨政首長(zhǎng)的地位和權(quán)限。從地位來(lái)看，黨委書(shū)記是最高領(lǐng)導(dǎo)人，但書(shū)記不是封建時(shí)代的帝王，書(shū)記的權(quán)限由法律法規(guī)與政策予以界定，其權(quán)限大體如下：一是在宏觀方面掌舵，在戰(zhàn)略上主持決策；二是在組織上根據(jù)黨管干部的原則，選好人，用好人；三是組織學(xué)習(xí)和宣傳黨的路線、方針、政策，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)班子的成員在大事上達(dá)成共識(shí)；四是協(xié)調(diào)好人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好黨群關(guān)系；五是控制和監(jiān)督政府日常工作的運(yùn)行。從以上五個(gè)方面的情況來(lái)看，黨委書(shū)記的權(quán)限主要體現(xiàn)在較高的層面。行政負(fù)責(zé)人雖然與書(shū)記是同級(jí)干部，但其地位低于書(shū)記。行政權(quán)限處于較低的層面是指其工作性質(zhì)主要體現(xiàn)在微觀執(zhí)行上。在日常工作中，執(zhí)行性的權(quán)限是最廣泛的權(quán)限，它涉及到大量的人事和財(cái)務(wù)的安排權(quán)，對(duì)各種資源的調(diào)配權(quán)，對(duì)各種紛繁復(fù)雜事務(wù)的處理權(quán)。書(shū)記與行政負(fù)責(zé)人的分權(quán)屬于橫向分權(quán)，第一把手向副職或各職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人分權(quán)則屬于縱向分權(quán)，這些權(quán)限都必須按照相關(guān)的法律法規(guī)和政策予以規(guī)范。

一直以來(lái)，批評(píng)省級(jí)以下地方政府黨政職能不分的觀點(diǎn)主要源于以下的事實(shí)：在地、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府中，黨委書(shū)記掌握了最高而又最廣泛的權(quán)力，由于黨政不分，書(shū)記其實(shí)是黨政第一把手，行政負(fù)責(zé)人是黨政第二把手。這種體制當(dāng)然也有其存在的合理性。一是在決策正確的前提下，這種體制效率最高，以縣級(jí)政府為例，由于目前政府體制改革尚未到位，縣級(jí)政府還是一級(jí)全能政府，無(wú)限政府。上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)多，各項(xiàng)工作任務(wù)要求貫徹落實(shí)緊，這樣的工作要求其實(shí)是一長(zhǎng)制的效率最高，但這個(gè)“一長(zhǎng)”并不是縣長(zhǎng)，而是縣委書(shū)記；二是在黨委書(shū)記黨性強(qiáng)，民主作風(fēng)好的情況下，領(lǐng)導(dǎo)班子比較團(tuán)結(jié)，這是由于中國(guó)文化中有服從最高長(zhǎng)官的傳統(tǒng)，既然已經(jīng)明確了書(shū)記在地方事務(wù)管理上的最高權(quán)力，大家也就自覺(jué)地團(tuán)結(jié)在書(shū)記的周?chē)?/p>

然而，上述的兩條合理性都是建立在假設(shè)書(shū)記的決策是正確的前提下。如果書(shū)記不正確，這兩條合理性也就難以實(shí)現(xiàn)。因而這種領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端也是顯而易見(jiàn)的：一是由于黨政職能不分，書(shū)記擁有絕對(duì)的權(quán)力，絕對(duì)的權(quán)力最容易產(chǎn)生腐?。欢侨绻麜?shū)記搞家長(zhǎng)制、一言堂，或者書(shū)記有其他的人格缺陷，都會(huì)對(duì)所轄地區(qū)造成巨大的負(fù)面影響，如破壞黨內(nèi)民主，堵塞言路，作出違背人民利益的決策等等；三是由于書(shū)記個(gè)人的精力有限，他管了很多不應(yīng)管，管不了又管不好的問(wèn)題。這些，都是當(dāng)前這種黨政不分的體制的主要弊端。要改革這種弊端，單靠領(lǐng)導(dǎo)體制這個(gè)層面改是不行的，還須在政府體制的層面上，把當(dāng)前的那種全能政府改為有所不能的政府；把無(wú)限政府改為有限政府，才能為解決黨政職能不分的問(wèn)題創(chuàng)造前提條件。

黨政職能分開(kāi)的第二個(gè)主要含義是黨政權(quán)力互相監(jiān)督與制約。所謂權(quán)力監(jiān)督與制約，是指國(guó)家機(jī)構(gòu)里的各項(xiàng)權(quán)力都可以作為監(jiān)督制約的主體，各主體根據(jù)其職責(zé)和有關(guān)法律法規(guī)的要求，對(duì)其他權(quán)力的行使進(jìn)行檢查、審議、評(píng)估、監(jiān)督、約束，甚至否決的行為。在黨政合作機(jī)制與黨政職能分開(kāi)這個(gè)對(duì)立統(tǒng)一體中，黨政職能分開(kāi)包含著黨政權(quán)力相互監(jiān)督與制約的涵義。由黨政領(lǐng)導(dǎo)人組成的黨委會(huì)具有黨政合作機(jī)制的特征，同時(shí)，黨委會(huì)里各人的分工不同以及各人所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)對(duì)其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力制約則具有了黨政職能分開(kāi)的特征。當(dāng)前黨政機(jī)構(gòu)改革的方案里包含有減少黨政領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)和減少黨政機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。譬如2003年，時(shí)任中共溫州市委書(shū)記兼市人大主任李強(qiáng)，支持市人大與媒體合作，創(chuàng)造了一個(gè)市人大與媒體聯(lián)手監(jiān)督政府的溫州模式。^[3]市委副書(shū)記兼紀(jì)委書(shū)記，通過(guò)紀(jì)檢、監(jiān)察和反貪?rùn)C(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督，市委常委兼宣傳部長(zhǎng)則通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)主流的傳媒和引導(dǎo)非主流的公共輿論(如網(wǎng)絡(luò))來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督。這樣，黨政職能分開(kāi)就具有了黨政權(quán)力互相監(jiān)督與制約的含義。

三、 黨政合作機(jī)制與黨政職能分開(kāi)的辯證關(guān)系

黨政合作機(jī)制與黨政職能分開(kāi)之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。我們只有把握了兩者的辯證關(guān)系，才能解決好黨政關(guān)系，才能有利于各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。如果只講黨政合作機(jī)制不講黨政職能分開(kāi)，使權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人，讓黨委書(shū)記掌握了絕對(duì)的權(quán)力，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)第一把手無(wú)法監(jiān)督、無(wú)人監(jiān)督的現(xiàn)象，導(dǎo)致腐敗行為的出現(xiàn)和蔓延；就會(huì)出現(xiàn)第一把手的家長(zhǎng)制、一言堂、以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，導(dǎo)致堵塞言路、鴉雀無(wú)聲的危險(xiǎn)局面；就會(huì)出現(xiàn)以黨代政、黨政職能不分的現(xiàn)象，使政府的依法行政受到不必要的干擾。當(dāng)前的省級(jí)以下地方政府普遍存在著上述現(xiàn)象。如原山東省泰安市委書(shū)記胡建學(xué)曾說(shuō)，官做到這一級(jí)，就無(wú)人監(jiān)督得了。又如吉林省靖宇縣近143萬(wàn)元的涉案金額，115人向原縣委書(shū)記李鐵成一人行賄，該案形成的原因是李鐵成將該縣的干部決定任用權(quán)集中到他一人手里。因此，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)黨政合作機(jī)制，把黨政合作機(jī)制理解為黨政職能不分和以黨代政是非常危險(xiǎn)的。

如果只講黨政職能分開(kāi)而不講黨政合作機(jī)制也會(huì)出問(wèn)題，無(wú)條件的黨政職能分開(kāi)不符合我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)體制和政治體制。從當(dāng)前的黨委常委會(huì)組成結(jié)構(gòu)的改革趨勢(shì)來(lái)看，今后還要適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，也就是說(shuō)，在今后的黨委常委會(huì)里，絕大多數(shù)常委都兼有某種政府職務(wù)或政府職責(zé)。從另一個(gè)角度來(lái)看，各常委是以他所代表的機(jī)構(gòu)的身份來(lái)進(jìn)入黨委常委會(huì)的。在這種情況下，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)黨政職能分開(kāi)，就會(huì)出現(xiàn)淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)，降低黨委會(huì)的地位，架空黨委書(shū)記的現(xiàn)象。如在蘇聯(lián)劇變前就出現(xiàn)這種情況；又如在20世紀(jì)80年代時(shí)的某些中國(guó)大學(xué)里，也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)這種情況。當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)主義制度還需要繼續(xù)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)制，需要各級(jí)黨委總攬全局，協(xié)調(diào)各方。否則，無(wú)休止的扯皮，劇烈的內(nèi)耗將會(huì)處處困擾著中國(guó)的發(fā)展，阻礙中國(guó)前進(jìn)的步伐。

黨政合作機(jī)制著重講黨的權(quán)力與政府權(quán)力的合作與協(xié)調(diào)，黨政職能分開(kāi)著重講黨的權(quán)力與政府權(quán)力的分工與制約。那么，如何把握黨政合作機(jī)制和黨政職能分開(kāi)的尺度和平衡點(diǎn)？如前所述，構(gòu)建適度的黨政合作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，避免過(guò)多的扯皮和內(nèi)耗；通過(guò)適度的黨政職能分開(kāi)來(lái)明確黨政領(lǐng)導(dǎo)、黨政機(jī)構(gòu)的分工和職能，特別要明確黨政領(lǐng)導(dǎo)各自的權(quán)限，在這里，中國(guó)傳統(tǒng)文化里的誰(shuí)大誰(shuí)小并不是最重要的，雙方各自按照法律法規(guī)和政策規(guī)定的職責(zé)和權(quán)限辦事才是最重要的。同時(shí)，還要通過(guò)適度的黨政職能分開(kāi)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約。只有這樣的制度設(shè)計(jì)和制度安排，才能使我國(guó)的黨政關(guān)系進(jìn)入一個(gè)新的境界。

黨中央近年來(lái)提出了一整套加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的思路。其中最重要的一環(huán)是如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主？黨政合作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的一個(gè)平臺(tái)，黨內(nèi)民主通過(guò)這個(gè)平臺(tái)來(lái)推動(dòng)政府的民主建設(shè)，如完善黨政合作機(jī)制的黨委會(huì)內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮黨委會(huì)全體會(huì)議的作用；黨政合作機(jī)制的黨內(nèi)票決制、公推公選、黨代表直選、差額選舉等探索在各地不斷涌現(xiàn)。黨政職能分開(kāi)則體現(xiàn)了黨內(nèi)民主的制度建設(shè)，體現(xiàn)黨委要支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作。黨政職能分開(kāi)在黨內(nèi)民主制度化方面最具創(chuàng)新意義的就是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督與制約的制度安排。黨政職能分開(kāi)有利于黨組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督，有利于黨組織對(duì)各國(guó)家機(jī)構(gòu)行政決策的制約，有利于黨組織對(duì)各國(guó)家機(jī)構(gòu)及人民團(tuán)體之間的制約關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)在人財(cái)物方面的相互制約。^[4]

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，共產(chǎn)黨的黨政合作機(jī)制的特征與法律至上是不相容的。其實(shí)，只要有法可依，這個(gè)問(wèn)題是可以解決的，根據(jù)國(guó)家政治民主首先由黨內(nèi)民主做起的思路，條件不夠成熟的改革可以先從黨內(nèi)立法，條件成熟的可以通過(guò)全國(guó)人大來(lái)立法。具體地說(shuō)，在體現(xiàn)黨政合作機(jī)制方面，法律法規(guī)要規(guī)定執(zhí)政黨依法進(jìn)入國(guó)家政權(quán)組織，掌握和控制國(guó)家權(quán)力；法律法規(guī)要從制度上保證黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律。在體現(xiàn)黨政職能分開(kāi)方面，法律法規(guī)要在改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，保證國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，特別是保證黨政之間或國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力監(jiān)督與制約。有了這樣一批法律法規(guī)，將有利于明確和改善黨政關(guān)系，使各級(jí)黨政干部和各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都清楚自己的職責(zé)和權(quán)限，使黨政關(guān)系的發(fā)展呈現(xiàn)出更為良性互動(dòng)的狀態(tài)。

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責(zé)任編輯 肖 利