摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，一大批農(nóng)村集體土地被征用，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。在征地過(guò)程中，因受法律制度不完善、法律法規(guī)執(zhí)行不到位、法制意識(shí)淡薄等因素影響，失地農(nóng)民的許多權(quán)益受到侵犯。為了繼續(xù)順利推進(jìn)城市化，同時(shí)又維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益，必須完善土地征用的法律規(guī)范，完善失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民權(quán)益； 土地征用； 社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)12-0173-06

一、 失地農(nóng)民權(quán)益的缺失

我國(guó)目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003年在全國(guó)開(kāi)展了失地農(nóng)民的調(diào)查。調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象，共調(diào)查了2942戶。從調(diào)查的情況看，43%的被調(diào)查戶完全喪失了耕地。目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬(wàn)～300 萬(wàn)畝，按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬(wàn)畝。研究者估計(jì)，至少3400萬(wàn)農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。失地農(nóng)民目前已經(jīng)成為一個(gè)迅速擴(kuò)大的新的社會(huì)群體，作為國(guó)家的公民，他們理應(yīng)享有生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)等基本權(quán)益。然而由于目前土地征收制度的不完善以及失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失，隨著土地的失去，這些權(quán)益也相應(yīng)地喪失。

首先，隨著土地的喪失，農(nóng)民失去了土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這種權(quán)利包括農(nóng)民對(duì)土地的使用、收益和增值的權(quán)利。盡管農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)只是從農(nóng)村集體那里取得一項(xiàng)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，但這種權(quán)利的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化是顯而易見(jiàn)的。這就為土地的市場(chǎng)化流動(dòng)創(chuàng)設(shè)了前提，也為農(nóng)戶的土地權(quán)利和利益作了法律上的界定。隨著土地征用量的增大，土地資源的短缺，人地矛盾日益加劇，農(nóng)村城市化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)比較利益的提高，土地的含金量也越來(lái)越高，農(nóng)民所擁有土地的財(cái)產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性將日益顯現(xiàn)，而這些卻都隨著土地的喪失而與農(nóng)民無(wú)緣。

其次，農(nóng)民失地也就失去了勞動(dòng)的對(duì)象、失去了工作的場(chǎng)所。農(nóng)民只有以土地為勞動(dòng)對(duì)象，勞動(dòng)者的勞動(dòng)價(jià)值才能在勞動(dòng)過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移無(wú)非兩條路：一是發(fā)展本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就地轉(zhuǎn)移；二是進(jìn)城打工、經(jīng)商。然而，近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的徘徊，就業(yè)彈性呈下降趨勢(shì)，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的空間越來(lái)越?。贿M(jìn)入城市就業(yè)又需要新的技能。由于歷史的原因，大部分大齡農(nóng)民的文化素質(zhì)和知識(shí)水平相對(duì)低下，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，他們大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。根據(jù)對(duì)蘇州、無(wú)錫、寧波等城市環(huán)保項(xiàng)目征地中失地農(nóng)民的調(diào)查，失地農(nóng)民再次就業(yè)率僅達(dá)25%左右。可見(jiàn)，在很大程度上，失地就意味著農(nóng)民失去了最基本的就業(yè)崗位，也失去了再就業(yè)機(jī)會(huì)。

再次，土地是農(nóng)民生活保障的最后一道防線。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地是農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。土地上所提供的保障是農(nóng)民最基本的生存保障，失去土地，也就意味著失去了農(nóng)民最基本的生活保障的權(quán)利。失地農(nóng)民還失去了與土地相關(guān)的一系列權(quán)益。如政府對(duì)農(nóng)民的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持都是以土地為基礎(chǔ)的，失去了土地，也就失去了獲得這種支持的機(jī)會(huì)；“土地又是農(nóng)民行使其他公民權(quán)利的基礎(chǔ)，失去了土地，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就會(huì)受到極大的限制”。

二、 失地農(nóng)民權(quán)益保障缺失的原因

(一) 土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷

首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國(guó)土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對(duì)于誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰(shuí)來(lái)行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒(méi)有明確的法律規(guī)定，也沒(méi)有明確的程序。而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地的所有者“農(nóng)村集體”是一個(gè)看不見(jiàn)、摸不著的、抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群，它既不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人，人們對(duì)“農(nóng)村集體”這一概念難以把握，導(dǎo)致在實(shí)踐中行使主體的混亂，甚至錯(cuò)位。致使鄉(xiāng)村兩級(jí)政府都爭(zhēng)著成為農(nóng)民土地的代表，于是村民委員會(huì)或村民小組這一非經(jīng)濟(jì)組織常常被賦予法人地位，讓它行使農(nóng)村土地所有者的權(quán)力，控制失地農(nóng)民的集體意志，而鄉(xiāng)、村委會(huì)和村民小組事實(shí)上是一種帶有行政意義的垂直隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)屬于我國(guó)行政組織的基層設(shè)置，村一級(jí)組織事實(shí)上也成為基層行政組織在村一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，村民小組又是村的延伸，而不是經(jīng)濟(jì)組織。由于集體土地所有權(quán)主體法律沒(méi)有明確規(guī)定，失地農(nóng)民在與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的博弈中處于不利地位，使得農(nóng)民土地失去了真正的代表者，其利益沒(méi)有自己的代言人。所以在征地過(guò)程中，農(nóng)民不能作為獨(dú)立的利益主體參與平等的談判，不能為維護(hù)自己的利益進(jìn)行抗?fàn)帲l(xiāng)村干部又不能代表農(nóng)民維護(hù)農(nóng)民集體的利益。正因?yàn)橥恋厮袡?quán)行使主體不明，導(dǎo)致了在土地征用中，失地農(nóng)民利益常常受損。

其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性。《民法通則》規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”對(duì)照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。盡管20多年家庭承包制的制度變遷，已使農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地占有、使用、收益等方面得到部分體現(xiàn)，但土地處置權(quán)自始至終沒(méi)有賦予農(nóng)民。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民雖然名義上享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)作上卻出現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)可以侵犯集體公權(quán)，而集體公權(quán)又可以侵犯失地農(nóng)民個(gè)體的私權(quán)。也就是說(shuō)，國(guó)家公權(quán)大于集體公權(quán)，集體公權(quán)大于農(nóng)民私權(quán)。

由于農(nóng)民沒(méi)有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時(shí)受到嚴(yán)格約束和限制，其財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，由于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利殘缺，土地征用關(guān)系在集體所有權(quán)權(quán)能缺失，主體不清的情況下事實(shí)上已演變?yōu)樾姓缘睦娣峙潢P(guān)系。土地產(chǎn)權(quán)制度難以保障農(nóng)民在農(nóng)地的征用過(guò)程中爭(zhēng)取合理的利益。

(二) 土地征用機(jī)制不完善

在土地征用目的和范圍方面，法律界定不清。2004年中華人民共和國(guó)憲法修正案規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但對(duì)于“公共利益”的解釋模糊不清，對(duì)征地目的和范圍也沒(méi)有做出明確的界定?！锻恋毓芾矸ā返?3條又規(guī)定：“任何單位或個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！边@種自相矛盾的規(guī)定實(shí)際上將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴(kuò)大到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)。結(jié)果現(xiàn)實(shí)中征地范圍幾乎涵蓋了一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，包括大量以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地，也以“公共利益需要”的名義，征用農(nóng)民的集體土地。法律實(shí)際賦予了國(guó)家以“公共利益”為名征用任何土地來(lái)用于任何建設(shè)的權(quán)力。我國(guó)法律對(duì)“公共利益”外延界定的不明以及法律本身的矛盾，給予了國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力尋租的借口，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的極度濫用。國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶說(shuō)“土地違法面廣量大，花樣迭出。中央政令在一些地方成為一紙空文。違法用地?cái)?shù)量巨大加大了當(dāng)前宏觀調(diào)控的難度”。有的以各種名目、各種形式變相設(shè)立和擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)，有的大搞“造城運(yùn)動(dòng)”、成片開(kāi)發(fā)，盲目簽訂協(xié)議，一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給一個(gè)開(kāi)發(fā)商。有的“以租代征” 規(guī)避依法審批、規(guī)避依法繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、規(guī)避依法繳納征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。 總體來(lái)看，這些土地違法行為，一方面造成大片土地包括耕地被亂占濫用，大量國(guó)有土地資產(chǎn)流失，部分農(nóng)民群眾的合法利益被侵害，剛剛好轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)秩序受到破壞；另一方面，嚴(yán)重妨礙了宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí)，使中央政令在一些地方成為一紙空文。

在土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，首先，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍極不合理。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，產(chǎn)品價(jià)格要受到市場(chǎng)供求的影響，在需求不變情況下，供給增加引起價(jià)格下降，供給減少引起價(jià)格上漲；在供給不變情況下，需求增加引起價(jià)格上漲，需求減少引起價(jià)格下降。但目前我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是套用國(guó)家法律規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定土地補(bǔ)償額，致使征地補(bǔ)償額度的計(jì)算始終游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外，征地價(jià)格與市場(chǎng)的供求變化脫節(jié)。《土地管理法》第四十七條具體規(guī)定，“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。實(shí)踐中，法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往不符合土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值。在計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，基本是按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒(méi)有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地補(bǔ)償額當(dāng)然不能反映被占耕地本身的實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值，而往往偏低。實(shí)踐中，政府往往以支付較低的補(bǔ)償費(fèi)獲得土地，再以很高的土地使用權(quán)出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，由此所形成的增值是巨大的，而以土地原有用途作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考依據(jù)，實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配的機(jī)會(huì)，法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。而且征地補(bǔ)償范圍也沒(méi)有覆蓋土地上的他項(xiàng)權(quán)利，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的補(bǔ)償。

其次，補(bǔ)償收益主體不明，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)的《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！比欢?，現(xiàn)行的立法模式并沒(méi)有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對(duì)所有權(quán)主體多級(jí)性和不確定性的規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無(wú)權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多解散，原來(lái)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地已經(jīng)分給各村內(nèi)小組的農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，而且當(dāng)初分地的時(shí)候土地權(quán)屬登記手續(xù)大多不健全，在土地未被征收時(shí)這種潛在的權(quán)屬不清問(wèn)題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時(shí)候，潛在的問(wèn)題就充分暴露出來(lái)，三個(gè)主體都爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償金，即使屬于村內(nèi)小組所有的土地被征收后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留補(bǔ)償金的不正常現(xiàn)象仍大量存在，補(bǔ)償金落實(shí)到真正土地權(quán)利人手中的所剩無(wú)幾。農(nóng)村土地權(quán)屬的立法界定不清，大量的補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。這也是導(dǎo)致實(shí)踐中許多補(bǔ)償糾紛發(fā)生的根本原因。

另外，補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式，土地管理法沒(méi)有明確規(guī)定哪個(gè)組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。《土地法實(shí)施條例》把被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)按三種安置途徑支付：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；用地單位安置的支付給安置單位；不須單位安置的發(fā)給被安置人員個(gè)人。從目前實(shí)際情況來(lái)看，這三種安置方式都存在許多問(wèn)題和矛盾。從全國(guó)來(lái)看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用貨幣補(bǔ)償辦法的占90%以上。但發(fā)給個(gè)人安置費(fèi)的貨幣安置等于不安置。失地農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)低，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稍高一點(diǎn)，有的可以達(dá)到每個(gè)勞動(dòng)力一兩萬(wàn)元，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)、中小城市郊區(qū)一般只有幾千元甚至幾百元。這樣低水平的安置，實(shí)際上就是不安置，使農(nóng)民在失去土地的同時(shí)又失去了就業(yè)保障，被一些地方的農(nóng)民稱為“一腳踢”。當(dāng)僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。

(三) 土地征用程序不完善

我國(guó)的土地征用程序主要存在以下問(wèn)題。

一是土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：一方面，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確；另一方面，公共利益在程序上沒(méi)有保障，審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性的專門說(shuō)明。這樣的一個(gè)直接后果是無(wú)論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征用方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二是缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，因此必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，容易侵害集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也會(huì)帶來(lái)行政權(quán)力的泛濫。由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

三是土地征收程序中對(duì)被征收者的司法保護(hù)不足。目前，《土地管理法》確立了集體土地征用的“兩公告，一登記”制度，國(guó)土資源部《征用土地公告辦法》對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，同時(shí)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民和其他權(quán)利人可以就征地補(bǔ)償、安置方案啟動(dòng)聽(tīng)證程序。這一方面可增加征地補(bǔ)償?shù)耐该鞫群凸?，促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)；另一方面，可有效防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)層截留補(bǔ)償費(fèi)。但總體而言，集體土地征用程序?qū)τ诒徽鞯胤降谋Ｕ线€不足夠，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，農(nóng)村集體土地的征用制度在本質(zhì)上是一種行政征用，在征與不征的問(wèn)題上，農(nóng)民沒(méi)有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說(shuō)，作為集體土地征用行為的行政相對(duì)人，對(duì)自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過(guò)程并不知情，也沒(méi)有參與。這與現(xiàn)代法治所倡導(dǎo)的程序公正和公眾參與的行政管理理念是相違背。因?yàn)榧w土地征用是強(qiáng)制性行政行為，其實(shí)施嚴(yán)重影響到行政相對(duì)人的基本權(quán)利。因此，在集體土地征用的必要性、公益性及其補(bǔ)償?shù)墓叫缘臎Q策過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)保障利益相關(guān)的民眾有表達(dá)意愿、協(xié)商條件、參與決策的權(quán)利。第二，在征地補(bǔ)償方面，補(bǔ)償過(guò)程中雖有公告和聽(tīng)證的規(guī)定，但失地農(nóng)民缺乏實(shí)際參與聽(tīng)證的法律根據(jù)。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。即使已有“兩公告一登記”制度，也因基層民主制度的落后而很難落實(shí)。第三，農(nóng)民自身利益訴求機(jī)制缺乏?，F(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定的主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定：“對(duì)征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@意味著法律將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的最終裁決權(quán)賦予了批準(zhǔn)征地的人民政府。但是現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)如何實(shí)行裁決制度以及究竟由哪個(gè)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)做出明確的規(guī)定，根據(jù)《土地管理法》，省級(jí)以上人民政府才有集體土地征用批準(zhǔn)權(quán)，因此，對(duì)征地補(bǔ)償、安置的爭(zhēng)議，其救濟(jì)途徑也僅限于由省級(jí)以上人民政府裁決。這在我國(guó)目前的客觀現(xiàn)實(shí)條件下，這一途徑也存在救濟(jì)成本過(guò)高的問(wèn)題，在實(shí)際執(zhí)行中有許多困難，實(shí)際上剝奪了被征地方合法性的救濟(jì)途徑。在相關(guān)法律缺失的情況下，土地征用、征收及補(bǔ)償方面的糾紛，通過(guò)司法保障顯得特別無(wú)力。極易造成對(duì)失地農(nóng)民利益的損害。

(四) 社會(huì)保障體系不完善

土地是國(guó)家賦予農(nóng)民社會(huì)保障的基礎(chǔ)，它在一定程度上替代了當(dāng)前我國(guó)還不健全的社會(huì)保障體系，部分發(fā)揮了農(nóng)村社會(huì)保障制度的保障作用。然而在城市化的進(jìn)程中，由于土地征收情況的出現(xiàn)，以及在征用及補(bǔ)償制度方面的缺陷，造成了失地農(nóng)民既失去擁有土地而獲得的基本生活保障，同時(shí)又因?yàn)槠渖矸莸南拗贫慌懦诔擎?zhèn)居民社會(huì)保障體系之外。大部分失地農(nóng)民處于種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)”的困境當(dāng)中，不僅不能與城市居民一樣獲得社會(huì)保障，還要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式付出大量成本，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征占土地行為產(chǎn)生抵觸情緒。農(nóng)民對(duì)征占土地行為的抵制必然會(huì)延緩工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，解決工業(yè)化、城市化問(wèn)題首先必須解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，只有徹底消除他們的后顧之憂，工業(yè)化、城市化進(jìn)程才會(huì)更快、更健康有序地進(jìn)行。

三、 保障我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益的建議與對(duì)策

城市化是農(nóng)業(yè)人口逐步向城市聚集和農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、就業(yè)非農(nóng)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程。其實(shí)，農(nóng)民失去土地，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這是歷史的進(jìn)步，我們應(yīng)該正確看待并處理好這些問(wèn)題。而處理的關(guān)鍵就是如何做好失地農(nóng)民的權(quán)益保障，使農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，成為農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的過(guò)程，是應(yīng)當(dāng)有利于增加而不是損害農(nóng)民利益，應(yīng)當(dāng)有利于縮小而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距；要合理調(diào)整土地收益分配關(guān)系，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。

(一) 改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰農(nóng)民的土地權(quán)益

土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)下，集體土地所有權(quán)的大部分權(quán)能是由農(nóng)戶享有的。在土地征用關(guān)系中獨(dú)立對(duì)待土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。以民法之“買賣不破租賃”的原理來(lái)看，國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征用并不必然導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利的消滅。相反，土地他項(xiàng)權(quán)利人對(duì)其依法占有和使用的土地仍然享有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)。特別是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化發(fā)展的背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利更應(yīng)當(dāng)作為土地征用的標(biāo)的予以獨(dú)立的對(duì)待。進(jìn)而言之，國(guó)家在征用集體土地所有權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)一并征收集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利。因此，可以從以下幾方面健全農(nóng)民的土地權(quán)益。第一，可以將土地農(nóng)民集體所有制明確界定為農(nóng)民按股份共有制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)成員都擁有按股分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，并且可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送等。實(shí)行農(nóng)地按股共有制，有利于農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的分離，既保障了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)人格化找到了一條可行途徑。第二，延長(zhǎng)農(nóng)民的土地承包期限，承包期30年或50年不變，暗含的一個(gè)前提是終究要變，不利于克服農(nóng)民的短期行為。可以讓農(nóng)民以向國(guó)家租賃土地的形式永久擁有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)能，穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)，同時(shí)規(guī)定使用權(quán)可以轉(zhuǎn)租，但不可以永久轉(zhuǎn)讓，既可以保障農(nóng)民的生活，又可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的清晰界定和保護(hù)。第三是農(nóng)村集體土地，非經(jīng)營(yíng)性用途的，可以不再經(jīng)過(guò)國(guó)家強(qiáng)制征用，直接進(jìn)入土地市場(chǎng)；以土地入股、產(chǎn)權(quán)交易、租賃等方式用來(lái)搞開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

(二) 完善土地征收的法律規(guī)范

首先，明確界定土地征用目的和范圍，防止土地征用權(quán)的濫用。嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地。對(duì)于公益性用地，政府有權(quán)進(jìn)行征購(gòu)，實(shí)行非合約性交易，但農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)決定，按市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算補(bǔ)償征購(gòu)金；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，農(nóng)民享有自主決策土地出讓權(quán)，實(shí)行合約性交易，其價(jià)格完全由市場(chǎng)來(lái)決定。土地征購(gòu)制度的優(yōu)點(diǎn)是征購(gòu)前存在一個(gè)自愿協(xié)商過(guò)程。這種競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)商過(guò)程將有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人獲得公平的補(bǔ)償。政府對(duì)不同用途的土地所設(shè)定的土地增值稅，將使農(nóng)地用途變更所帶來(lái)的土地增值收益為各方分享。同時(shí)，政府通過(guò)土地利用規(guī)劃的審批將能夠限制基本農(nóng)田的非農(nóng)使用，抑制土地投機(jī)。非公益性土地征購(gòu)制度的建立是解決我國(guó)土地征用制度中公益性與非公益性目的混同問(wèn)題的關(guān)鍵。只有引入競(jìng)爭(zhēng)性的自由協(xié)商機(jī)制，才能平衡各方利益，維護(hù)產(chǎn)權(quán)制度的有效性。土地征用和征購(gòu)的標(biāo)的應(yīng)擴(kuò)大到農(nóng)地上的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利；并分別予以補(bǔ)償。其次，在處理非法占地行為時(shí)，要“處罰到位”，主要是強(qiáng)調(diào)對(duì)事要處理到位。比如，對(duì)非法占地行為，要由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地；對(duì)違法用地上新建的建筑物和其他設(shè)施，凡是違反土地利用總體規(guī)劃的依法限期拆除，不自行拆除的，依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等等。還強(qiáng)調(diào)對(duì)人要處理到位，即對(duì)土地違法行為負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任等等。不僅如此，對(duì)非法批地和暗中支持導(dǎo)致土地被違法占用的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，特別是對(duì)土地違法行為的發(fā)生起決定性作用的領(lǐng)導(dǎo)干部，要依法依紀(jì)追究責(zé)任。這些對(duì)縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，保護(hù)土地資源及合理利用土地都有著重要意義。

其次，完善土地征用補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。一要提高、拓寬征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍。從土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)看，世界各國(guó)和地區(qū)立法，一般都以市場(chǎng)價(jià)格作為主要參照依據(jù)。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值要通過(guò)規(guī)范的價(jià)格評(píng)估體系公平確定，目的是使被征地人的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實(shí)質(zhì)的損害。因此，首先建議根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，對(duì)這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)為主。對(duì)于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因?yàn)閮r(jià)格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。建議在立法和實(shí)踐中擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。除現(xiàn)有的補(bǔ)償項(xiàng)目外，應(yīng)增加殘余地補(bǔ)償費(fèi)和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容，即將土地征收補(bǔ)償費(fèi)用擴(kuò)大到包括直接相關(guān)的損失和間接損失兩個(gè)方面。二要增加土地征收的安置方式。土地征收補(bǔ)償方式種類的增多與豐富的目的是從多角度、多方面對(duì)被征地人因政府的征地行為而遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。以使其不因政府的征收行為而導(dǎo)致無(wú)法生活或生活水平下降。在現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)大提高的情況下，豐富土地征收安置的方式是一種可行的做法。筆者以為，借鑒其他國(guó)家(地區(qū))的有益經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)突出社會(huì)保險(xiǎn)安置，改變以往征地補(bǔ)償針對(duì)“地”補(bǔ)的觀念，把對(duì)“地”補(bǔ)償與對(duì)“人”補(bǔ)償結(jié)合起來(lái)，將貨幣安置、招工安置、土地入股安置、征地補(bǔ)償費(fèi)入股、社會(huì)保障安置結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)是社會(huì)保障安置，以根本解決失地農(nóng)民的后顧之憂，真正實(shí)現(xiàn)保持農(nóng)民原有生活水平不變的要求。

另外，完善土地征用程序，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。征地程序是征地制度的重要組成部分，按照公開(kāi)、公正、公平的原則，建立和完善土地征用程序，是解決征地糾紛、防止暗箱操作，保障失地農(nóng)民權(quán)益的有效途徑。筆者建議以當(dāng)前“兩公告、一登記”的集體土地征用程序?yàn)榛A(chǔ)，結(jié)合政府政務(wù)公開(kāi)制度，借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的集體土地征用程序應(yīng)進(jìn)一步明確各方在征地過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)，通過(guò)司法權(quán)對(duì)政府自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的限制。具體而言，對(duì)于集體土地征用程序，建議增加以下制度：增加提前公示和聽(tīng)證程序，政府應(yīng)將其征地的目的、用途以及征地以后土地利益的分配情況、對(duì)農(nóng)戶權(quán)益的補(bǔ)償方案、補(bǔ)償具體執(zhí)行的操作過(guò)程都要實(shí)行提前公告制度，并且召集被征地者以及相關(guān)的人員就具體方案進(jìn)行磋商，邀請(qǐng)有關(guān)專家對(duì)征地方案的可行性進(jìn)行驗(yàn)證。

在司法程序中，應(yīng)將司法審查引入土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)端解決機(jī)制。筆者建議，應(yīng)增加法院這個(gè)獨(dú)立的第三者對(duì)該糾紛進(jìn)行最終的司法審查，明確把這種糾紛作為行政訴訟案件受理。當(dāng)征收各方選派代表共同確定征收補(bǔ)償方案，意見(jiàn)不一致時(shí)，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院進(jìn)行裁判，以保證被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶依法行使知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)等民主權(quán)利。

(三) 建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

首先，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集、運(yùn)營(yíng)和管理。(1)在資金來(lái)源方面，對(duì)于公益性征地，國(guó)家負(fù)責(zé)承擔(dān)大部分保障資金，當(dāng)然個(gè)人也應(yīng)適當(dāng)繳納一定比例的保費(fèi)( 對(duì)于商業(yè)用地，國(guó)家出資主要來(lái)自于土地出讓金土地增值收益部分和財(cái)政補(bǔ)貼，集體出資部分主要來(lái)自于集體所獲得的土地出讓土地收益，個(gè)人出資主要來(lái)自所獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)) 三方繳納費(fèi)用的比例可以針對(duì)不同情況進(jìn)行分?jǐn)?。但個(gè)人繳納部分應(yīng)不超過(guò)一定份額。對(duì)于非公共利益占用農(nóng)民集體土地，安置補(bǔ)償除了用地單位為農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險(xiǎn)方法外，更多地應(yīng)引入談判機(jī)制，由用地單位和農(nóng)民集體、農(nóng)民自行談判確定補(bǔ)償安置費(fèi)。失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的可能來(lái)源還有中央政府和地方政府的財(cái)政撥款、失地農(nóng)民社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)收入以及慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)等。(2)在失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的安全運(yùn)營(yíng)方面。建立中國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理模式則必須考慮到中國(guó)的實(shí)際情況?？梢钥紤]建立這樣的一種模式：建立強(qiáng)制性的準(zhǔn)政府性質(zhì)的社會(huì)保障資金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)保障資金實(shí)施統(tǒng)一的強(qiáng)制性管理，統(tǒng)一管理個(gè)人賬戶的各種信息，同時(shí)委托商業(yè)銀行共同辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)基金的保管，來(lái)促進(jìn)基金的保值增值。另外，要保證失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的順利保值增值，就必須實(shí)現(xiàn)投資方式多樣化。發(fā)展和健全資本市場(chǎng)，成立更多的基金管理機(jī)構(gòu)，發(fā)展住房抵押貸款債券市場(chǎng)，增加資本市場(chǎng)的交易品種和投資工具等，這樣既可以籌集社保資金來(lái)源，也便于為將來(lái)巨額資金提供足夠的投資選擇和分散風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)。(3)在失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的監(jiān)管方面。針對(duì)我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金可能出現(xiàn)的流失嚴(yán)重的情況，失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的運(yùn)行，必須汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)基金的監(jiān)管。從資金監(jiān)管角度看，建立健全社會(huì)保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系刻不容緩，還必須有依法賦予監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督主體，借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)分開(kāi)設(shè)置，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的管理和對(duì)社會(huì)保障市場(chǎng)的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)和保險(xiǎn)金的發(fā)放等，并保證管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性和科學(xué)性。

其次，健全社會(huì)保障體系，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，在建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系時(shí)，必須既能解決失地農(nóng)民目前迫切的保障需求，又能順利向城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系過(guò)渡，因此失地農(nóng)民社會(huì)保障體系應(yīng)由以下部分組成，使失地農(nóng)民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、樂(lè)有所居”。第一，從立法上保障失地農(nóng)民的最低生活保障權(quán)利。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)，是公民的生存權(quán)得到保障的重要體現(xiàn)，也是憲法所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權(quán)”的必然要求。從理論上講，最低生活保障覆蓋的范圍應(yīng)是一個(gè)國(guó)家的全體公民，但在實(shí)際中，由于國(guó)家財(cái)力負(fù)擔(dān)過(guò)重，目前尚不能在全國(guó)都建立或建立相同標(biāo)準(zhǔn)的低保制度，只能分情況分區(qū)域采取有針對(duì)性的最低生活保障措施，容許存在差異。主要包括以下幾方面內(nèi)容：合理界定保障對(duì)象，科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)須從維持基本生活的物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值和人均純收入、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來(lái)考慮，在此基礎(chǔ)上確定一個(gè)較為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。最低生活標(biāo)準(zhǔn)在不同的地區(qū)之間可以存在差異。確立多渠道的資金籌集機(jī)制。本著“群眾能接受，政府能承受”的原則，采取“三個(gè)一點(diǎn)”的辦法，即“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”予以籌集。第二，建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)首先要分清對(duì)象，對(duì)于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對(duì)尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式；對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以效仿我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)做。 第三，建立多元化的失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度。由于我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，還不具備把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障均納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條件，而傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療無(wú)論從目標(biāo)定位到運(yùn)行、管理、激勵(lì)機(jī)制均有不足之處，其中籌資機(jī)制不暢更是不能持久的重要原因。因而，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，通過(guò)地方立法建立多形式、多層次的醫(yī)療保障法律制度。一要加快農(nóng)村合作醫(yī)療組織的立法。二要探索失地農(nóng)民醫(yī)療保障機(jī)制。建立國(guó)家、集體與個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，各地應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則，從實(shí)際情況出發(fā)，建立相應(yīng)的醫(yī)療保障制度。第四，建立、完善失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。完善就業(yè)保障機(jī)制，妥善安排失地農(nóng)民就業(yè)，保證被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)，是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源、加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的主要保證。 為此，要采取多種辦法和途徑，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)和生活來(lái)源問(wèn)題。首先，要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)；鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策；對(duì)開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)優(yōu)惠政策。其次，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會(huì)保障對(duì)失地農(nóng)民現(xiàn)代化的重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民由于缺少受教育培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下，失去土地后，在社會(huì)上的競(jìng)爭(zhēng)力十分有限，面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須強(qiáng)化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，建立一個(gè)布局合理的人員培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，不僅要提供免費(fèi)培訓(xùn)，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的失地農(nóng)民給予補(bǔ)助，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金。在失地農(nóng)民未能夠?qū)崿F(xiàn)立刻就業(yè)前，政府要發(fā)揮財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的功能，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金，用于失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用的補(bǔ)貼，以及對(duì)安排失地農(nóng)民就業(yè)工作突出的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和有償扶持失地農(nóng)民集體就業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)和自主創(chuàng)業(yè)，讓失地農(nóng)民真正掌握一門非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們的就業(yè)能力。另外，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)市場(chǎng)體系，積極拓展失地農(nóng)民的就業(yè)途徑。培育各種勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)提供各類就業(yè)信息，并運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使各個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)互相聯(lián)通，為失地農(nóng)民提供迅速、準(zhǔn)確、完整的信息，使失地農(nóng)民能盡快地找到適合自己勞動(dòng)技能的職業(yè)。

再者，重視失地農(nóng)民的資產(chǎn)建設(shè)。第一，政府應(yīng)抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí)，既要考慮確保他們樂(lè)有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長(zhǎng)效受益機(jī)制。具體而言，原則有三：一是住宅最好規(guī)劃在具有一定商業(yè)價(jià)值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅應(yīng)實(shí)行小區(qū)化。居住小區(qū)化不僅能方便居民日常生活，居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房也可作為村集體資產(chǎn)獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節(jié)約下來(lái)的寶貴土地用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，形成一份產(chǎn)業(yè)，也便于失地農(nóng)民在滿足自住的基礎(chǔ)上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。第二，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于必須由國(guó)家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)。要利用土地返回指標(biāo)，大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。通過(guò)興建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租收取租金或發(fā)展其他服務(wù)業(yè)，作為工業(yè)園區(qū)的配套設(shè)施。村集體以土地作為股份，與企業(yè)合作興辦專業(yè)市場(chǎng)或其他開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這樣，既可以保持村集體資產(chǎn)不會(huì)流失，又可以解決部分農(nóng)民就業(yè)。 留用地比例以征用地總面積的20%為宜，10%專項(xiàng)用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，另外10%用于農(nóng)民生活安置。對(duì)于那些土地征用量大，土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。

最后，建立失地農(nóng)民的法律援助制度。法律援助是國(guó)家以法律化、制度化的形式為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減免費(fèi)用或提供其他法律幫助，以保障其實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益。它的實(shí)質(zhì)是法律扶貧、扶弱，是對(duì)弱勢(shì)群體的法律支持。而失地農(nóng)民與城市農(nóng)民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民一樣同屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時(shí)，他們往往沒(méi)有能力支付因啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序所需的各種成本(包括金錢、時(shí)間、精力、相關(guān)法律知識(shí)等)。因此，應(yīng)確保失地農(nóng)民能夠平等地運(yùn)用法律武器來(lái)捍衛(wèi)自己的利益，為失地農(nóng)民提供法律援助， “物質(zhì)財(cái)富的擁有，可以有先后之分，但司法正義的獲得，不應(yīng)該有先后之別”，況且，遲來(lái)的正義不是正義。因此，在保障失地農(nóng)民權(quán)益過(guò)程中，應(yīng)該為失地農(nóng)民提供法律援助。法律援助是社會(huì)弱者接近法律、實(shí)現(xiàn)其行政救濟(jì)權(quán)的重要保障。法律援助可以讓失地農(nóng)民學(xué)會(huì)使用法律武器來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利與尊嚴(yán)，從而保障他們的利益，確保在合法權(quán)益受到侵害時(shí)具有平等的接近法律尋求保護(hù)的權(quán)利。

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