摘要：社會主義新農(nóng)村建設的關鍵在于發(fā)展農(nóng)村教育，農(nóng)村教育的改革，應該從拓寬投入渠道入手，完善農(nóng)村基礎教育經(jīng)費的投入體制；發(fā)揮政府的調控職能，保障農(nóng)村基礎教育均衡發(fā)展；加強農(nóng)村師資隊伍建設，切實提高農(nóng)村教師隊伍素質。只有真正解決了農(nóng)村教育的經(jīng)費投入和師資隊伍建設問題，農(nóng)村教育才可能步入正常發(fā)展的軌道。

關鍵詞：農(nóng)村； 基礎教育； 教育經(jīng)費； 師資隊伍； 政府調控

中圖分類號：G62

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)12-0159-04

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，9億人口在農(nóng)村，農(nóng)村的發(fā)展直接關系到小康社會目標的實現(xiàn)。為此，黨把工作重點轉移到農(nóng)村建設上。黨的十六屆三中全會決議提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放”的“五個統(tǒng)籌發(fā)展”，把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”置于首位。黨的十六屆五中全會決議把“建設社會主義新農(nóng)村”作為專章論述，把小康社會建設的重點放到了農(nóng)村。社會主義新農(nóng)村建設的關鍵在于發(fā)展農(nóng)村基礎教育，“發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)是落實科教興農(nóng)方針、提高農(nóng)村人口素質的關鍵。必須從農(nóng)村長遠發(fā)展和我國現(xiàn)代化建設全局的高度，充分認識發(fā)展農(nóng)村教育的重要性和緊迫性?！?sup>[1]只有大力改革和發(fā)展農(nóng)村基礎教育，使9億農(nóng)村人口成為有知識、有文化、有技術的高素質農(nóng)民，才能早日消滅城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)全面小康的和諧社會。

一、 拓寬投入渠道，完善農(nóng)村基礎教育經(jīng)費投入體制

經(jīng)費投入是發(fā)展農(nóng)村基礎教育的關鍵因素，農(nóng)村基礎教育發(fā)展長期停滯不前的主要原因之一是經(jīng)費投入不足，必須改革和完善農(nóng)村基礎教育經(jīng)費的投入體制，使教育經(jīng)費投入能夠完全滿足農(nóng)村基礎教育生存和發(fā)展的需要。

(一) 教育經(jīng)費支出在財政預算中單獨列項，全額納入預算

“各級人民政府的教育經(jīng)費支出，按照事權和財權相統(tǒng)一的原則，在財政預算中單獨列項。”這是《教育法》第55條的規(guī)定，但是，由于沒有出臺相應的《教育投入法》予以具體規(guī)范，這一規(guī)定一直沒有執(zhí)行?！秶鴦赵宏P于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》的要求：“縣級政府要增加對義務教育的投入，將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全額納入預算，依法向同級人民代表大會或其常委會專題報告，并接受其監(jiān)督和檢查?！鞭r(nóng)村基礎教育經(jīng)費只有按其發(fā)展的需要全額納入預算，并在財政預算中單獨列項，專款專用，才能確保農(nóng)村教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。

(二) 建立嚴格的財政轉移支付制度，明確各級政府的責任

解決財政困難縣基礎教育經(jīng)費短缺的根本出路在于加大中央及省級財政轉移支付的力度，并建立嚴格的財政轉移支付制度以確保中央及省級財政的轉移支付能真正用于農(nóng)村基礎教育事業(yè)?！秶鴦赵宏P于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》的要求：“中央、省和地(市)級政府要通過增加轉移支付，增強財政困難縣義務教育經(jīng)費的保障能力。特別是省級政府要切實均衡本行政區(qū)域內各縣財力，逐縣核定并加大對財政困難縣的轉移支付力度?！?要想根本解決農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展問題，核心是進一步明確各級政府的應該分擔的職責，確定不同財政狀況下縣、省、中央各級財政對基礎教育經(jīng)費的分擔比例?，F(xiàn)在的情況是中央及省級財政現(xiàn)有的轉移支付大多數(shù)為一般性轉移支付，在轉移支付中沒有確定用于農(nóng)村基礎教育的比例和份額，轉移支付往往被市級、縣級財政挪著它用，很難惠及農(nóng)村基礎教育。一些專項的教育轉移支付基本上都為臨時性的項目，多用于危房改造與設備購置，對于維持學校正常運行的經(jīng)常性經(jīng)費(包括人員經(jīng)費與公用經(jīng)費)則沒有給予支持。而農(nóng)村基礎教育投入存在的問題也恰恰在這兩方面，即教師工資的拖欠問題與學校日常教學運轉的保障問題。顯然，設立用于經(jīng)常性經(jīng)費的規(guī)范的專項教育財政轉移支付制度，是保障農(nóng)村基礎教育發(fā)展最重要的一環(huán)。

(三) 吸納民間資金舉辦優(yōu)質基礎教育，多渠道籌措教育經(jīng)費

《教育法》第53條規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制。”在政府財政困難，教育經(jīng)費投入難以維持農(nóng)村教育正常運轉的情況下，“多渠道籌措教育經(jīng)費”既符合法律規(guī)定，更是務實的做法。胡錦濤同志指出；“求真務實，是辯證唯物主義和歷史唯物主義一以貫之的科學精神，是我們黨的思想路線的核心內容，也是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和共產(chǎn)黨人應該具備的政治品格?！?sup>[2]我們應該以求真務實的態(tài)度認識農(nóng)村基礎教育投入問題的癥結所在。

值得探討的是：如何在不普遍增加農(nóng)民負擔的前提下，開辟農(nóng)村教育多渠道投入的新途徑，調動更多的社會資源投入農(nóng)村基礎教育。湖北省監(jiān)利縣教育改革從實際出發(fā)，以吸納民間資金的方式籌措教育經(jīng)費，體現(xiàn)了“求真務實”的態(tài)度。一部分先富起來的農(nóng)民對優(yōu)質教育產(chǎn)生了強烈的需求，他們具有一定的經(jīng)濟承受力，愿意為子女接受良好教育花錢。由于政府教育投入不足，監(jiān)利縣基礎教育的優(yōu)質資源供給嚴重不足，奇貨可居。例如，監(jiān)利縣政府投資新建的一所公辦民助“改制”學?！O(jiān)利玉沙小學，在現(xiàn)代化設施、優(yōu)越的教學條件和良好的師資隊伍的吸引下，即使雜費標準達到每學期每生700元，仍然生源爆滿，開學時校長連手機也不敢開，更不敢到學校辦公。可見先富起來的農(nóng)民對優(yōu)質教育的需求是何等迫切。優(yōu)質優(yōu)價的教育收費既符合先富起來的農(nóng)民子女接受良好教育的需要，又符合市場經(jīng)濟的特點，我們不能老是在“亂收費”、“減輕農(nóng)民負擔”、“教育公平”的束縛下考慮農(nóng)村基礎教育改革。再說，優(yōu)質優(yōu)價的教育收費能使政府拿出更多的經(jīng)費來扶持農(nóng)村教育、補助貧困學生，更有利于推進教育公平，現(xiàn)有的基礎教育優(yōu)質資源都是過去政府財政投入不公平形成的，學生雜費“一刀切”才是真正的不公平，憑什么上優(yōu)質學校只交那么一點雜費，而上差學校也要交那么多的雜費呢？面對優(yōu)質教育資源供需矛盾的不斷激化，實行優(yōu)質優(yōu)價的教育收費政策，吸納更多的民間資金投入農(nóng)村基礎教育，既可以實現(xiàn)“十六”大提出的“人民享有接受良好教育的機會”的要求，又可以緩解政府的投資壓力，顯然是“求真務實”的選擇。

二、 發(fā)揮政府的調控職能，保障農(nóng)村基礎教育均衡發(fā)展

實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，保障教育公平是世界各國都在極力追求的目標。由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，教育均衡發(fā)展問題更顯突出，必須采取有效措施均衡教育發(fā)展，保障教育公平。

(一) 發(fā)揮中央財政調控作用，縮小東部和中西部差距

在我國公共財政體制改革的大背景下，縣、鄉(xiāng)政府承擔了基礎教育的主要責任。伴隨著分稅制和農(nóng)村稅費改革的推行，大大加強了中央的財力，地方財政比例下降，貧困省份的地方財政困難加大，而縣、鄉(xiāng)政府則基本上喪失了預算外經(jīng)費的籌措渠道。為了緩解貧困地區(qū)義務教育投入的困難，“九五”期間啟動了“國家貧困地區(qū)義務教育工程”，中央投入39億元支持貧困地區(qū)的義務教育，省級財政按1∶1配套，總共78億元。但這些資金分攤到每一年也只有15.6億元。1997年全口徑預算內教育經(jīng)費共計1860億元，可見中央和省級財政對貧困地區(qū)義務教育的投入占預算內資金還不到1%?！笆濉逼陂g中央計劃投入50億，增加也不多。值得注意的是，這些投入是作為專項轉移支付，即主要用于危房改造和基本的設施建設，幾乎對教育經(jīng)費沒有增加。無法解決貧困地區(qū)義務教育的經(jīng)常費投入問題?，F(xiàn)在，中央財政收入已占到總財政收入的一半以上，每年有萬億元以上的財力，能夠發(fā)揮強大的調控作用，“要千方百計，在別的方面忍耐一些，甚至于犧牲一點速度，把教育問題解決好”，^[3]多擠出一點經(jīng)費投入中西部的農(nóng)村基礎教育，縮小東部和中西部差距，促進全國農(nóng)村基礎教育的均衡發(fā)展。

(二) 省、縣財政投入向農(nóng)村教育基礎傾斜，縮小城鄉(xiāng)差別

按國際共識：百姓收入1000美元左右，合理的“城鄉(xiāng)收入消費差距(農(nóng)民收入消費與城市居民收入消費之比)是1：2”。2001年中國農(nóng)民純收入2366元，其中40%是實物性收入(未賣出產(chǎn)品折算為收入)；貨幣收入中20%用于生產(chǎn)性投入，剩下的才用于消費支出。當年城市居民可支配貨幣收入是6860元，另有100多元隱性福利收入。因此，2001年中國“城鄉(xiāng)收入消費差距”實際為1：6。城里人對教育高投入時，農(nóng)村人仍為書本費犯愁。因此，省、縣財政投入必須向農(nóng)村基礎教育傾斜，縮小城鄉(xiāng)差別、保證教育公平。

(三) 縣級政府應該采取多種調控手段，促進農(nóng)村基礎教育均衡發(fā)展

《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》要求縣級政府要切實擔負起對本地教育發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費安排使用、校長和教師人事等方面進行統(tǒng)籌管理的責任。政府可采取如下措施：(1)設立專項資金，切實改善公辦薄弱學校的辦學條件；(2)采取發(fā)放“義務教育扶貧卡”方式，扶持弱勢群體，解決貧困學生入學受教育問題；(3)建立教師流動機制、教師支農(nóng)、扶貧教育服務期限制，鼓勵教師到農(nóng)村地區(qū)，老、少、邊、窮、山區(qū)的中小學任教，逐步縮小城鄉(xiāng)中小學師資差距，保證農(nóng)民子女也能接受良好教育；(4)采取發(fā)放“職業(yè)教育培訓卡”方式，扶持農(nóng)村職業(yè)學校、農(nóng)村業(yè)余文化學校和就業(yè)培訓工作的開展；(5)采取“政府采購”的方式，向優(yōu)質學?！百徺I”部分免收“高額學雜費”的“學位”，向學業(yè)優(yōu)秀的貧困學生發(fā)放超額度的“義務教育卡”，為他們提供接受優(yōu)質教育的機會；(6)通過財政撥款調控、扶持那些生源不足但按學校布局要求必須設置的農(nóng)村學校、教學點，防止因學校布局導致學生輟學的現(xiàn)象發(fā)生；(7)引導優(yōu)質學校兼并薄弱學?；騽?chuàng)辦分校，擴大優(yōu)質教育資源，讓更多的農(nóng)村學生接受優(yōu)質教育等等。總之，縣級政府要采取多種手段進行宏觀調控，促進農(nóng)村基礎教育均衡發(fā)展，切實保障公民平等的受教育權利。

(四) 制定、實施相關法規(guī)，保障處境不利人群的受教育權利

處境不利人群大致有四類，他們的受教育狀況不容樂觀。一是居住在西部落后地區(qū)的農(nóng)民。目前，我國西部地區(qū)“兩基”普及率低，仍有372個縣沒有實現(xiàn)“兩基”目標。這些縣主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，“兩基”攻堅任務十分艱巨。《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提出，到2007年，西部地區(qū)普及九年義務教育人口覆蓋率要達到85%以上，青壯年文盲率降到5%以下。完成這項任務，對于推進扶貧開發(fā)、促進民族團結、維護邊疆穩(wěn)定和實現(xiàn)國家長治久安，具有極其重要的意義。二是農(nóng)村偏僻地區(qū)的居民子女上學難。農(nóng)村偏僻地區(qū)人口稀少，農(nóng)民居住分散，小學各學段適齡兒童不多，很難按國家規(guī)定的學校規(guī)模和班級規(guī)模辦學，地方政府為了壓縮教師編制，減少教育投入，動輒撤消學校和教學點，學校越并越少，距離越來越遠，導致農(nóng)村偏僻地區(qū)農(nóng)民子女入學難。三是流動人口的受教育權利無法保障。許多到城市打工的農(nóng)民工子女無學可上，即使有些城市安排農(nóng)民工子女入學，也只是劃出一些生員差的薄弱學校讓農(nóng)民工子女入學就讀。四是農(nóng)村女童的受教育權受侵害。由于經(jīng)濟困難及重男輕女的傳統(tǒng)觀念作怪，農(nóng)村地區(qū)女童輟學的比例遠遠高于男童，女童的受教育權利往往得不到保障。母親是子女的第一任老師，女童素質的下降，不但會影響女童本人的未來生活，還會影響下一代人口的素質。

因此，國家不但要切實貫徹實施已有的法律、法規(guī)，更應盡快制定《農(nóng)村教育振興法》、《農(nóng)村學校設置法》、《農(nóng)村義務教育費國庫負擔法》、《弱勢群體受教育權利保障法》等法律和相關法規(guī)，依法保障農(nóng)民(尤其是邊遠村落農(nóng)民)子女受教育權利的完全實現(xiàn)，切實保障處境不利人群的受教育權利，提高全民族的人口素質。

(五) 擴大農(nóng)村中小學的功能，放寬農(nóng)村中小學的人員編制

促進人的身心和諧發(fā)展是建設社會主義新農(nóng)村、全面建設小康社會的重要內容，農(nóng)村中小學教學條件差，文化設施缺乏，農(nóng)民缺少學習場所和學習資料，精神食糧匱乏。我們要重新審視農(nóng)村中小學的功能和作用，不能把農(nóng)村中小學視作單一的實施義務教育的機構，而應大力拓展農(nóng)村中小學、特別是邊遠村落村小學、教學點的功能，將其建設成為村民信息資料中心、文體活動中心、掃盲教育中心、農(nóng)業(yè)科技推廣中心等多功能合一的農(nóng)村學習型社會建設的農(nóng)民學習活動中心，使所有村民都能從中獲益，因此，應根據(jù)農(nóng)村中小學多功能發(fā)展的需要加大經(jīng)費投入，按實際需要配置教學設施和師資。

三、 加強農(nóng)村師資隊伍建設，切實提高農(nóng)村教師隊伍素質

全國農(nóng)村教育工作會議確立了農(nóng)村教育在全面建設小康社會中優(yōu)先發(fā)展的重要地位和農(nóng)村教育在教育工作中重中之重的戰(zhàn)略地位，提出了農(nóng)村教育工作的三大目標和五項重大舉措，其中一條就是加快推進農(nóng)村中小學人事制度改革，大力提高教師隊伍素質。溫家寶總理在講話中也強調，推進農(nóng)村中小學人事制度改革，是當前深化農(nóng)村教育改革的四項重點任務之一。他明確指出，“中小學人事制度改革的出發(fā)點和落腳點，是提高農(nóng)村師資隊伍的質量，提高有限教育資源的利用效率?！边@為今后農(nóng)村中小學人事制度改革，加強農(nóng)村師資隊伍建設工作指明了方向。

(一) 修改不利于農(nóng)村教育發(fā)展的人事和工資政策

只要我們認真學習一下現(xiàn)行的教育政策和法規(guī)，就不難發(fā)現(xiàn)其中一些政策和法規(guī)中存在著歧視農(nóng)村教育的條款，如教育部1984年12月發(fā)布的《關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》中規(guī)定——初中：城鎮(zhèn)每班3.7名、農(nóng)村每班3.5名教職工；小學：城鎮(zhèn)每班2.2名、農(nóng)村每班1.4名教職工，農(nóng)村的初中和小學每班的教職工數(shù)分別比城鎮(zhèn)的少0.2和0.8名。由中央編辦、教育部、財政部于2001年10月8日發(fā)布的《關于制定中小學教職工編制標準的意見》中規(guī)定的中小學教職工編制標準為——高中：城市1：12.5、縣鎮(zhèn)1：13、農(nóng)村1：13.5；初中：城市1：13.5、縣鎮(zhèn)1：16、農(nóng)村1：18；小學：城市1：19、縣鎮(zhèn)1：21、農(nóng)村1：23，盡管農(nóng)村高中與城市差別不大，但現(xiàn)階段落后地區(qū)的農(nóng)村基本上沒有高中，而一個農(nóng)村的初中教師竟要比城市的多教4.5個學生，一個農(nóng)村小學的教師也要比城市的多教4個學生。制定這種條款的理論依據(jù)何在？政策和法律依據(jù)何在？事實依據(jù)又何在？農(nóng)村地廣人稀，居住分散，教學條件艱苦，師生比理應低于城市，但三部辦文件的這一規(guī)定卻是悖理而行，直接導致2種嚴重后果：一是大量村小和教學點學生數(shù)少，無法按上述編制標準配備教師，地方政府只有大量撤并學校，使許多小學一、二年級的學生被迫到幾公里甚至十幾公里外的小學上學，《義務教育法》規(guī)定的學生的“就近入學”權被無情剝奪；二是農(nóng)村師生比高，教師工作任務重，生活條件差，致使農(nóng)村骨干教師大量流失。

在工資待遇上，農(nóng)村教師也明顯低于城市教師，如人事部、勞動部于1994年3月14日發(fā)布的《中小學貫徹<事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案>的實施意見》^[4]規(guī)定，農(nóng)村小學校長的工資要比縣以上城市小學校長的工資低2級以上，農(nóng)村小學沒有經(jīng)濟來源，另外30%的自籌津貼更是無法兌現(xiàn)，農(nóng)村教師工資更是比城市教師工資低一大截。因此，必須盡快制定有利于農(nóng)村教育發(fā)展的人事和工資政策。首先，要修訂現(xiàn)行教育法律法規(guī)，刪除對農(nóng)村教育帶有歧視性的條款。其次，要根據(jù)農(nóng)村居住分散、生活條件艱苦的實際調整師生比，設立農(nóng)村津貼，提高農(nóng)村教師工資和福利待遇，用低工作量、高收入來吸引教師向農(nóng)村流動。第三，要盡快制定《城鄉(xiāng)中小學教師流動法》、《農(nóng)村中小學教師編制標準》、《村小學、教學點教師工資、津貼、醫(yī)療及其他福利待遇保障辦法》等專門的法律法規(guī)穩(wěn)定農(nóng)村骨干教師隊伍，吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村中小學任教。

(二) 建立向農(nóng)村流動的教師調節(jié)機制

《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提到在制定學校編制時，要充分考慮農(nóng)村中小學區(qū)域廣、生源分散、教學點多等特點，要保證這些地區(qū)教學編制的基本需求?！稕Q定》還提出，要“積極引導鼓勵教師和其他具備教師資格的人員到鄉(xiāng)村中小學任教”，“建立城鎮(zhèn)中小學教師到鄉(xiāng)村任教服務期制度。城鎮(zhèn)中小學教師晉升高級教師職務，應有在鄉(xiāng)村中小學任教一年以上的經(jīng)歷。適當提高鄉(xiāng)村中小學中、高級教師職務崗位比例。”如湖北省明確規(guī)定，教師是否在農(nóng)村中小學任教作為評聘職務和表彰獎勵的條件之一，同等條件下優(yōu)先考慮。宜城市規(guī)定，城區(qū)學校的教師，凡是主動申請到農(nóng)村學校支教的，支教期為一年，每月增加補貼100元；凡是本校落聘后經(jīng)組織安排支教的，支教期為三年，每月增加補貼50元，18所城區(qū)學校共有872人報名，占城區(qū)教師總數(shù)的47.3%。江陵縣制定了“三不變兩優(yōu)先一增加”的優(yōu)惠政策，即戶口不變、住房不變、工資關系不變，評獎表彰優(yōu)先、晉升職務優(yōu)先，每月增加工資150元，組織了181名城區(qū)教師到農(nóng)村支教，其中中學高級教師79名。由于加強了政策導向，發(fā)揮編制的補充調節(jié)作用，湖北省教師順向流動的機制基本建立。截至2003年9月30日，全省由城市支援農(nóng)村的教師有2.1萬名，2005年湖北省又有1000余名優(yōu)秀大學本科畢業(yè)生到全省50個縣市的農(nóng)村中小學，開展為期3年的資教行動。

(三) 加強教師職后教育，切實提高農(nóng)村教師素質

開展農(nóng)村教師職后教育，首先要了解農(nóng)村中小學教師的工作特點：一是工作的鄉(xiāng)土性，要求農(nóng)村教師既要有城市教師的深厚知識底蘊，寬廣的閱歷見識，“世事洞明”和“人情練達”的機敏與開拓精神，更須具有農(nóng)民的樸質、勤奮、吃苦而不喊苦，一身泥巴、一手老繭的“土”勁，與當?shù)貜V大農(nóng)民打成一片，既做先生，又做學生；二是工作的獨立性，農(nóng)村中小學教師的可貴之處，也是城市教師無法比擬的特點之一，是他們許多人獨當一面，在山區(qū)、川區(qū)，島嶼和民族地區(qū)，他們往往一個人就要擔起全村(島)孩子們學習的重擔；三是工作的多面性，農(nóng)村中小學教師與城市教師的不同還在于，他們既要當班主任，又要承擔多科教學，還要做許多社會工作，等等，他們的工作與農(nóng)村發(fā)展有著千絲萬縷的關系。著名教育家陶行知先生早在20世紀20年代就提出要“依據(jù)鄉(xiāng)村實際生活，造就鄉(xiāng)村學校教師”，并指出，鄉(xiāng)村學校教師要有“農(nóng)夫的身手，科學的頭腦，改造社會的精神。”由于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展落后，信息相對閉塞，加強農(nóng)村教師的培訓就顯得格外重要。

教育，特別是農(nóng)村基礎教育，是中國農(nóng)村小康社會建設的奠基工程。正如“十六”大報告所說：“教育是發(fā)展科學技術和培養(yǎng)人才的基礎，在現(xiàn)代化建設中具有先導性全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！?/p>

參考文獻：

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責任編輯 楊小民