摘要：政府間的財政關(guān)系一直是財政學(xué)研究的一個重要問題。我國政府間的財政關(guān)系一直處于非規(guī)范化的運動中，分稅制改革并沒有徹底改變這種情況。本文從財政集權(quán)和分權(quán)的角度進(jìn)行了分析與闡述，并認(rèn)為就我國的財政現(xiàn)狀來看應(yīng)進(jìn)一步分權(quán)。

關(guān)鍵詞：集權(quán)；分權(quán)；財政體制

中圖分類號：F81

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004－0544(2006)07-0144－03

在當(dāng)今世界上，每一個國家除了中央一級政府之外，幾乎都有若干級地方政府，也都存在著一個中央政府和地方政府的關(guān)系問題。一個國家的政府分成數(shù)級，各級政府就不可能步調(diào)完全一致。為了提高政府的辦事效率，保障資源的合理利用，上下級政府之間的制度安排或多或少地總是需要不斷調(diào)整。因此，中央與地方的關(guān)系問題，涉及一個國家結(jié)構(gòu)的形式以及中央和地方的權(quán)限劃分，關(guān)系到一個國家的安危、盛衰、興亡。中央與地方關(guān)系是一個歷史范疇，從根本上說，它是以集權(quán)與分權(quán)劃分為中心的物質(zhì)利益基礎(chǔ)上的社會政治組織——國家的一種政治關(guān)系，是直接關(guān)系國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和全國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題。

一、財政集權(quán)的理論分析

1．中央財政可以有效地提供全國性公共物品或準(zhǔn)全國性公共物品。全國性公共物品(例如，國防服務(wù))自然應(yīng)當(dāng)由中央財政來承擔(dān)。一些準(zhǔn)全國性公共物品，即在地區(qū)之間存在很大外部性效果的產(chǎn)品，也必須由中央財政加以提供，或者由中央財政扶助地方財政提供才能保證其實現(xiàn)有效供給。這是因為在多數(shù)情況下，一個地區(qū)所進(jìn)行的活動可以通過多種途徑影響到其他地區(qū)人們的福利水平。例如，某一地區(qū)為其年輕人所提供的良好的公共教育就不僅僅使當(dāng)?shù)厥芤?，因為有相?dāng)多的受教育的人會移居到其他地區(qū)。這也就意味著公共教育這種公共物品存在著很大的正外部性。由于公共商品的正外部效應(yīng)，由地方政府來提供會產(chǎn)生供給不足的問題。

2．中央財政在維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面可以發(fā)揮主導(dǎo)性作用。雖然地方政府可以有某種形式的公共財政政策，但是地方政府制定與實施反經(jīng)濟(jì)周期政策以穩(wěn)定當(dāng)?shù)睾暧^經(jīng)濟(jì)運行，首先遇到的挑戰(zhàn)就是很難找到合適的政策工具。因為它幾乎不能動用任何宏觀經(jīng)濟(jì)政策手段，貨幣政策、匯率政策、關(guān)稅政策等的決定權(quán)在任何一個國家都?xì)w中央政府所擁有，在絕大多數(shù)國家地方政府的公債發(fā)行也受到中央政府的控制，甚至必須得到中央政府的許可?？尚械霓k法只能是地方政府在經(jīng)濟(jì)繁榮時期積累起財政盈余，并在經(jīng)濟(jì)不景氣時動用這些資金以便在本地區(qū)實行反周期的政策。即便如此，地方政府的反周期政策仍然不能取得實際成效。因為一般說來，各地方經(jīng)濟(jì)的開放程度都很高，這種政策的效果必然外溢，某一地區(qū)的反周期政策究竟會在多大程度上刺激本地區(qū)的生產(chǎn)和就業(yè)，很難估量。正因如此，絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，馬斯格雷夫所主張的主要由中央政府承擔(dān)穩(wěn)定職能的看法是合理的。

3．公共財政的分配職能也主要應(yīng)由中央財政承擔(dān)。眾所周知，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距是不可避免的現(xiàn)象，為了使一國的所有居民都能享受到基本同等的公共服務(wù)，就必須由中央財政承擔(dān)起再分配的職能，因為地方政府根本無法有效地開展跨地區(qū)的再分配活動。一般情況下，只要人口、資金等在地區(qū)之間具有充分的流動性，再分配職能就不應(yīng)當(dāng)主要由地方政府來承擔(dān)。

4．集權(quán)型財政體制有利于提高稅收征管效率。由一個統(tǒng)一的中央政府進(jìn)行稅收征管的積極意義主要可以概括為以下幾個方面：一是可以充分發(fā)揮稅收征集的規(guī)模效益。稅收的征集活動也是一項需要高昂成本的經(jīng)濟(jì)活動，過于狹小的單個社區(qū)很有可能無法合理利用稅收征集活動的人力、物力資源，從而造成稅收征集成本過大。二是可以更好地確定稅基，從而避免因稅基確定問題而產(chǎn)生的重復(fù)征稅與漏稅現(xiàn)象。由于中央政府的管轄范圍遍及全國各地，從而能夠更容易地發(fā)現(xiàn)與稅基有關(guān)的各種收入，并避免因人口流動而造成的稅款流失。其三，可以避免由各個地方政府自行確定稅率而造成的稅收征管的競爭。如果各種稅率都由地方政府確定，那么就會產(chǎn)生如下現(xiàn)象：對于在地區(qū)間移動性較強的經(jīng)濟(jì)活動，各個政府就會競相減免稅收以便吸引更多的投資；對于能夠向其他地區(qū)順利轉(zhuǎn)嫁的稅款(例如，自然資源主產(chǎn)區(qū)征收的資源稅)，地方政府將會盡可能地提高稅率。

二、財政分權(quán)的理論分析

1．公共商品的層次性和奧茨的分權(quán)定理。當(dāng)一個國家的規(guī)模達(dá)到一定的程度，該國公民的公共需求與公共商品必然出現(xiàn)層次性。對于地方性的公共商品而言，由地方政府來提供更加有效率。斯蒂格勒關(guān)于最優(yōu)分權(quán)模式的理論認(rèn)為地方比中央政府更接近自己的公眾，并且不同地區(qū)的居民有權(quán)對不同種類與不同數(shù)量的公共品進(jìn)行選擇。奧茨認(rèn)為，對于某種共公共物品來說，該物品的每一個產(chǎn)出量的提供成本無論對地方政府還是中央政府來說都是相同的，那么地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效的多。同時，特里西認(rèn)為地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠茫挥杏傻胤秸畞硖峁┕财凡拍苁股鐣＠_(dá)到最大化。

2．“以腳投票”理論和“俱樂部”理論。蒂帕特建立了一個模型(Tiebout模型)，在該模型中，政府的目標(biāo)是收入最大化，通過該模型，納稅人可以控制政府的行為。在該模型中。若某地決定增加公共品，由于納稅額增加，導(dǎo)致納稅人向別的地區(qū)遷移。這說明居民對公共品的選擇是“以腳投票”的，即如果我對某地區(qū)政府的公共服務(wù)感到不滿意，就會遷到另一處我認(rèn)為更為適宜的地方去工作或生活；或者如果個人投資者對某地的投資環(huán)境感到不滿意，也可以通過資本的自由流動而改變投資空間。由于居民的自由選擇，迫使地方政府要更多注意居民的意見，提供合適的公共品，以便吸引更多的消費者和投資者。因此，這可能會使公共品的提供更貼近居民的需求，從而改變資源配置效率。俱樂部理論把社區(qū)比作俱樂部，然后研究在面臨外在因素的條件下任何一個俱樂部如何確定其最優(yōu)成員數(shù)。如果一個地區(qū)內(nèi)含人數(shù)的最優(yōu)規(guī)模為N，只要地區(qū)人數(shù)的最優(yōu)量小于全國人數(shù)(H)，按H提供公共品的人均成本大于由N決定的最小人均成本，那么由中央政府按全國人數(shù)提供的公共品就不再是最優(yōu)的了。

3．政府職能的定位。馬斯格雷夫認(rèn)為公共職能分三個方面，即：公共職能的分配、公共職能的再分配和公共職能的穩(wěn)定。前一項職能可以安排給較低一級的政府，后兩項職能更適合于由中央政府來安排。地方政府能夠提供合適的公共品的前提是地方政府手中必須擁有相當(dāng)?shù)馁Y源配置權(quán)。只有地方政府對消費與投資活動擁有征稅的權(quán)力，有權(quán)支配這些稅收收入的使用方向，才有可能辦一些讓當(dāng)?shù)叵M者與投資者滿意的事情。從而，財政分權(quán)理論要求資源配置權(quán)力向地方政府傾斜。

4．信息經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于分權(quán)的理論。RAVIacldnnon(1997)，錢穎一，Roland (1998)，B．Weingast(1995)，D．E．Wildasin(1997)等人首先將信息經(jīng)濟(jì)學(xué)引入財政理論研究，他們認(rèn)為：政府本身尤其是地方政府本身存在激勵問題；政府與經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人之間存在的關(guān)系類似信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理關(guān)系。所謂“激勵”，其實就是政府有自己的物質(zhì)利益方面的考慮。而財政分權(quán)，至少從兩個方面會使效率的改進(jìn)與地方政府的激勵機制掛鉤：(1)如果地方政府對經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)過多，這會使有價值的投資活動轉(zhuǎn)向政府干預(yù)較少的區(qū)域，因此，地方之間的競爭會減少干預(yù)；(2)由于地方政府財政收入與支出掛鉤，這會促進(jìn)地方政府有動力去促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮。這樣，政府尤其是地方政府的活動就與經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人(企業(yè))形成一種分享或共擔(dān)激勵風(fēng)險的關(guān)系。

總之，綜合分權(quán)型財政體制與集權(quán)型財政體制各自的合理性，說明無論是純粹的財政分權(quán)體制，還是完全的集權(quán)型財政體制，都不具有充分的合理性，雙方各有一定的缺陷。因此，理想的選擇只能是適當(dāng)?shù)姆謾?quán)與適當(dāng)?shù)募瘷?quán)相結(jié)合的多級財政體制。

三、我國政府間財政關(guān)系存在的主要問題

一般而言，世界上所有的國家都是適當(dāng)?shù)姆謾?quán)與適當(dāng)?shù)募瘷?quán)相結(jié)合的多級財政體制，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家如俄羅斯、匈牙利等都趨向于分權(quán)化。從二十世紀(jì)五六十年代的統(tǒng)收統(tǒng)支，到七十年代的財政包干，可以說，我國的中央與地方政府關(guān)系一直處于“一放就亂，一亂就收，一收就死”，一直處在集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)的循環(huán)怪圈中。1994年我國實行分稅制，其基本內(nèi)涵是按照事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的原則，在各級政府之間劃分收支范圍，并以轉(zhuǎn)移支付制度來協(xié)調(diào)各級政府之間的財政分配關(guān)系。此時，政府間財政關(guān)系才開始向規(guī)范化演變。改革開放以來，我國各級政府間財政關(guān)系是在基本遵循分級管理模式、逐漸承認(rèn)下一級政府相對獨立利益的軌跡下改進(jìn)的，一定程度上矯正了集權(quán)體制模式的不良后果。但因政治體制改革的滯后及相關(guān)經(jīng)濟(jì)改革的缺位，政府間財政分配關(guān)系仍處于非規(guī)范的變動狀態(tài)。

我國政府間財政關(guān)系存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府間事權(quán)和財權(quán)不清，支出劃分不明確。一些項目究竟應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)還是地方負(fù)擔(dān)，地方各級政府怎樣分級負(fù)擔(dān)，以及各自負(fù)擔(dān)多少，并不是很明確，存在較大的隨意性；而且中央政府制定政策，由地方財政承擔(dān)的現(xiàn)象大量存在。二是地方政府的行為不規(guī)范，“上有政策，下有對策”的問題較為嚴(yán)重。三是分稅制改革不徹底，仍然遺留不少舊體制的痕跡。地方政企不分，本位主義使地方政府侵蝕中央稅基。地方政府為了短期利益，進(jìn)行地方保護(hù)主義，實行經(jīng)濟(jì)封鎖，投資于營利性領(lǐng)域，嚴(yán)重妨礙了市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。四是轉(zhuǎn)移支付模式不當(dāng)，力度不足。實行分稅制以后，中央從地方集中了較多財力，但是加劇了地方，特別是縣級財政的困難。我國目前采取的主要形式是無條件財政轉(zhuǎn)移支付形式，這種形式對彌補地方一般性財力不足、實現(xiàn)縱向財政平衡發(fā)揮了重要作用，但是它以“基數(shù)法”延續(xù)了舊體制中財力分配不均的現(xiàn)象，其本身的局限性也帶來一些問題。

造成上述問題的原因是多方面的，其中一個很重要的原因就是地方政府的權(quán)力有限。由于地方缺乏自主權(quán)，地方的事都是由中央來決定，于是地方政府就與中央政府進(jìn)行博弈。而在分權(quán)的情況下，等于在縮小博弈的空間，只有給地方更大的權(quán)力空間，才會減少討價還價，提高政府的效率。

四、完善我國政府間財政關(guān)系的基本思路

以國際上對財政分權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)來看，我國的分權(quán)化還處于分散化的初級階段。由于缺乏民主的代表性、地方政府沒有支出自主權(quán)、財政體制不透明、地方政府缺乏組織收入的權(quán)利等原因，就我國目前的情況來看還不可能在短時間內(nèi)實行真正的分權(quán)化。目前，可以從以下幾個方面來完善政府間財政關(guān)系：

1．合理劃分政府事權(quán)，明晰各級財政支出范圍。(1)借鑒聯(lián)邦制國家分權(quán)基礎(chǔ)上的制衡思想劃分政府事權(quán)。只有適度分權(quán)，賦予各級政府適當(dāng)?shù)呢斦灾鳈?quán)，并通過建立高層級政府約束、限制和引導(dǎo)低層級政府財政行為的制衡機制，以及選民對政府和官員的監(jiān)督機制，才能保證國家職能在各級政府分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上得以有效履行。同時提高政府活動效率。對于中國而言，分權(quán)與制衡問題更為重要。由于人口和民族眾多、存在多個政府層級、地域差別較大，地方如果無必要的財權(quán)財力，很難為地方提供公共服務(wù)；而如果無制衡，則可能損害國家利益。(2)突破傳統(tǒng)模式，依據(jù)區(qū)域性與受益性原則劃分政府事權(quán)。按區(qū)域性原則要求，中央應(yīng)承擔(dān)全國性的社會管理事權(quán)，提供具有全局意義的公共品；地方政府則具有提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的職責(zé)和義務(wù)。按受益性原則要求，各級政府的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)主要按照受益范圍劃分。公共產(chǎn)品收益范圍是全體國民的，應(yīng)由中央財政負(fù)責(zé)；涉及省級資源配置和區(qū)域受益范圍的公共品劃歸省級財政負(fù)責(zé)。并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)分級體制，實行層次化管理。受益區(qū)域交叉的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，如具有“外部效應(yīng)”、跨區(qū)域的公共項目，宜由相關(guān)地區(qū)政府協(xié)商或由上級政府出面協(xié)調(diào)，由受益區(qū)域內(nèi)的各地方政府共同承擔(dān)。

2．以法律為準(zhǔn)繩處理政府間財政關(guān)系。規(guī)范的政府間分配關(guān)系是以建立在各級政府事權(quán)明晰基礎(chǔ)上的合理有效的分稅制為標(biāo)志的。而分稅制設(shè)計的核心在于政府間稅收權(quán)限的科學(xué)分配及稅種體系的優(yōu)化配置。(1)科學(xué)分配稅收權(quán)限?，F(xiàn)代國家的稅收權(quán)限一般涉及稅收的立法、執(zhí)法(征管)與司法三權(quán)，并以立法權(quán)為核心，行政執(zhí)行權(quán)(征管權(quán))為手段，司法權(quán)為保證。只有將三權(quán)在各級次政府間合理分配，才能確保各級政府自主、有效地提供公共品，實現(xiàn)其承擔(dān)的職責(zé)。我國現(xiàn)行分稅制模式中雖然對稅收征管權(quán)作了較明確的分配，但對于具有原創(chuàng)性及核心地位的稅收立法權(quán)仍高度集中于中央級次，其直接后果是地方越權(quán)及濫用權(quán)力現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)稅法統(tǒng)一與分權(quán)基礎(chǔ)上制衡相結(jié)合的原則，我國稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)確立為以中央立法為主、省級立法為輔、兩級立法相輔相成的總體格局。根據(jù)地方性稅源特點，適度擴大地方立法機構(gòu)的稅收立法權(quán)。其一，在總體的稅權(quán)分配格局中，凡是稅源豐富、具有宏觀經(jīng)濟(jì)意義、適于全社會開征的稅種的基本法規(guī)及實施辦法由中央一級制定；其政策調(diào)整權(quán)及稅目注釋權(quán)則由省一級負(fù)責(zé)。如營業(yè)稅，印花稅、所得稅等稅種。其二，對于稅源雖然充裕、普遍，但對地域經(jīng)濟(jì)影響大且適于全國統(tǒng)一開征的稅種，應(yīng)由中央掌握立法權(quán)，至于實施辦法、政策解釋、稅目稅率調(diào)整、稅收減免等權(quán)限可賦予地方。如城鎮(zhèn)土地使用稅、房地產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、車船使用稅等稅種。其三，對于稅源分散，具有明顯地域特點且不適于全國統(tǒng)一開征的稅種，其立法權(quán)、政策解釋權(quán)、征收管理權(quán)應(yīng)全部劃歸地方。如契稅、屠宰稅等稅種。建立健全地方稅稅收法規(guī)備案制度，監(jiān)督、引導(dǎo)地方稅收立法。地方制定的地方稅收法規(guī)應(yīng)一律上報全國人大常委會備案，凡與中央法律、法規(guī)相抵觸的，人大常委會有權(quán)廢止或責(zé)令其修正。(2)優(yōu)化稅種在政府間的配置。稅種配置是指中央稅、中央與地方共享稅、地方稅之間的比例構(gòu)成及其內(nèi)在聯(lián)系。一般而言，多級政府間稅種配置關(guān)系到各級政府能否獲得穩(wěn)定的收入，以彌補公共品的提供成本，有效地履行事權(quán)。嚴(yán)格意義上的分稅制是以稅種或稅率分享為標(biāo)準(zhǔn)并依據(jù)授意、效率、公平及稅基屬性等原則進(jìn)行多級政府間的稅種配置的。我國現(xiàn)行分稅制雖初步確立了稅種配置體系，但配置標(biāo)準(zhǔn)不合理，地方稅體系脆弱，難以支撐地方財政運行。有必要結(jié)合我國現(xiàn)行稅收制度設(shè)計水平，借鑒國外經(jīng)驗，以稅種與稅率分享相配合為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范、修正分稅機制。其中，增值稅、公司所得稅、資源稅等構(gòu)成中央主體稅種；營業(yè)稅、消費稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房地產(chǎn)稅構(gòu)成地方主體稅種。并適時開征燃油稅、環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅、贈予稅等稅種作為地方稅的輔助稅種；將個人所得稅及待開征的社會保障稅設(shè)為共享稅。中央財政通過規(guī)范的分稅機制掌握了財政收入的主要部分的同時，應(yīng)逐步取消稅收返還等補助形式，并對現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付實施結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，擴大均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。