摘要：能源已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)增長的瓶頸，并且直接關(guān)涉到我國國家安全以及和平崛起的國家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。在建設(shè)節(jié)約型社會的理論的指導(dǎo)之下，對能源管理制度的改革，必須堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)這一基本方向。而在法律控制手段上，必須發(fā)展間接調(diào)控手段，以直接的行政命令手段為輔。

關(guān)鍵詞：能源危機(jī)；節(jié)約型社會；法律調(diào)控

中圖分類號：D920．0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004－0544(2006)07-0128－03

一、能源危機(jī)對法律的挑戰(zhàn)

(一)國際能源戰(zhàn)略的危機(jī)

能源已經(jīng)成為了中國經(jīng)濟(jì)的瓶頸。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速地發(fā)展，城市化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，能源的供給面臨著越來越大的壓力和危機(jī)。我國能源資源的絕對數(shù)量并不小，但是總的形勢不容樂觀，我國不能不大量地從國外進(jìn)口能源。以石油為例，2004年我國生產(chǎn)原油1．75億噸，進(jìn)口原油1-2億噸，石油進(jìn)口依存度從2003年的36．5％上升到2004年的45．2％。這種高度的對外依賴，已經(jīng)威脅到了我國的和平崛起戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)和國家安全的保障。比如，美國通過對美元和石油定價(jià)權(quán)的控制，它完全可以通過單邊主義政策來破壞他國的國家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

任何一個(gè)國家，特別是發(fā)展中國家要實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)國戰(zhàn)略，都必將與現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)政治秩序發(fā)生沖突，而導(dǎo)致被“圍堵”，中國的現(xiàn)狀就是如此。近來美國、日本對我國石油戰(zhàn)略的破壞，以及美國、日本、歐盟對我國人民幣升值的壓力等等，都是“危機(jī)”的最真實(shí)的顯示。這種危機(jī)是一種原始的、根本的“挑戰(zhàn)”。在這種危機(jī)面前，政治決策是基礎(chǔ)，而鞏固這種政治決策，并把這種決策轉(zhuǎn)化為民族國家內(nèi)部的穩(wěn)定的行為規(guī)范的，則是法律。施密特曾指出，主權(quán)“這個(gè)概念的各個(gè)發(fā)展階段均充滿了無數(shù)的政治權(quán)力斗爭，而不是從它自身固有的特征中獲得的辯證法展”。目因此，作為主權(quán)者意志產(chǎn)物的法律，必定要體現(xiàn)主權(quán)者在國內(nèi)、國際間進(jìn)行斗爭的意志。法律是政策的規(guī)范化和制度化，是政治的一種表達(dá)方式，因此，它必須體現(xiàn)這種危機(jī)意識并對危機(jī)的處理機(jī)制作出反映。比如，我國《反國家分裂法》的制定就是一個(gè)典型案例。

面對這種艱難的能源博弈，國內(nèi)法律最直接、最簡單的回應(yīng)首先就是要求對現(xiàn)有的已經(jīng)得到的能源必須進(jìn)行高效利用和反對浪費(fèi)、厲行節(jié)約；其次才是找到一種新的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并且用法律來鞏固這種發(fā)展模式。因此，建設(shè)“節(jié)約型社會”，從國家的發(fā)展戰(zhàn)略來看，既是為了緩解這種危機(jī)的壓力，也是為了實(shí)現(xiàn)“和諧社會”和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

(二)國內(nèi)的能源浪費(fèi)加大了危機(jī)

根據(jù)最近北京市的一項(xiàng)調(diào)查顯示，48家市、區(qū)政府機(jī)構(gòu)2004年人均耗能量、年人均用水量和年人均用電量分別是北京居民的4倍、3倍和7倍。其中，政府機(jī)構(gòu)的人均年用電量相當(dāng)于該市居民人均的19倍。這個(gè)事例顯示現(xiàn)在的浪費(fèi)現(xiàn)象是多么的嚴(yán)重。對這種浪費(fèi)的控制是比較容易的，難的是改變我國粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式。從工業(yè)能源效應(yīng)來看，目前我國8個(gè)主要耗能工業(yè)行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47％以上。還有人計(jì)算指出，如果我國跟美國一樣地消費(fèi)能源，我國就要耗費(fèi)現(xiàn)在全世界60％到70％甚至更多的能源。因此，建設(shè)“節(jié)約型社會”，走可持續(xù)發(fā)展的道路是我們的必然選擇。目前，我國正在健全直接針對資源節(jié)約的法律法規(guī)，比如，對于《中華人民共和國節(jié)約能源法》的修訂，有建議說應(yīng)該把重點(diǎn)放在建立嚴(yán)格的節(jié)能管理制度、明確激勵(lì)政策、規(guī)范執(zhí)法主體、加大懲戒力度等方面。再比如目前正在研究制定《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，有學(xué)者就指出，它應(yīng)該包括必要的行政強(qiáng)制措施、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段和措施、激發(fā)公眾參與、政府和有關(guān)主體的義務(wù)和責(zé)任四個(gè)方面。事實(shí)上，更廣泛的政府指導(dǎo)以及其他法律規(guī)范的制定和修改也必須圍繞著這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行。

二、“節(jié)約型社會”對立法的指導(dǎo)意義

(一)“節(jié)約型社會”是對“發(fā)展權(quán)”的保護(hù)

在能源領(lǐng)域加強(qiáng)控制不違背行政法的現(xiàn)代理念。能源資源是關(guān)系到國計(jì)民生的基本問題，因此，對它的調(diào)控是為了維護(hù)和保障集體的“發(fā)展權(quán)”，而不是為了限制公民的自由權(quán)利，不違背法治政府的原則。但這種調(diào)控不應(yīng)該是以一種直接的資源分配方式為主的調(diào)控，而應(yīng)該是以一種間接調(diào)控的方式為主的調(diào)控。

雖然“節(jié)約型社會”是基于資源的匱乏而作出的現(xiàn)實(shí)選擇，體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)的危機(jī)意識，但是，“節(jié)約型社會”的提出超出了單純的技術(shù)層面的意義?！肮?jié)約型社會”不僅是暫時(shí)的應(yīng)對能源危機(jī)的策略性選擇，它實(shí)際上是對發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)和公民權(quán)利自由之間的平衡，而且它還是一種社會發(fā)展理念，是對和諧社會理想的一種闡釋。因?yàn)椤肮?jié)約型社會”追求的，不但是一種作為新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而且，它追求的是一種孕育于人、社會和自然之和諧中的新的社會發(fā)展方式和新的生活方式。

(二)“節(jié)約型社會”是對公平和效率的協(xié)調(diào)

從另外一個(gè)角度來看，“節(jié)約型社會”還是對效率與公平關(guān)系的衡量。首先，能源作為公共資源：應(yīng)該能夠被每個(gè)公民、法人或其他組織自由地利用來追求他們的幸福。但是作為一種有限的自然資源，對它的使用必須從效率出發(fā)，使得有限的資源能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，國家可以也必須進(jìn)行干預(yù)。其次，一個(gè)民族的發(fā)展是世世代代的事情，當(dāng)代人不能無限制地使用資源，而必須為后代子孫留下他們生存和發(fā)展的必需品。第三，“節(jié)約型社會”體現(xiàn)了發(fā)展權(quán)目標(biāo)中對公平和效率的追求之間的協(xié)調(diào)。發(fā)展權(quán)本身包含著公平和效率兩種要求。貧富不均的巨大差距不是發(fā)展的目的，反而將使發(fā)展成為不可能。但是，對一個(gè)發(fā)展中國家來說，在保障基本的公平的前提下，效率具有優(yōu)先性。作為一種政策，它是現(xiàn)實(shí)的政治抉擇的結(jié)果；作為一種發(fā)展道路，它是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

三、法律調(diào)控模式的轉(zhuǎn)型

能源作為一種自然資源，是國家所有的財(cái)產(chǎn)，也是一種公共財(cái)產(chǎn)，它必須為公眾的利益服務(wù)。作為一種國家所有的財(cái)產(chǎn)，必然要受到國家意志的控制，而國家的意志是由政府的權(quán)力行為來實(shí)現(xiàn)的。由于在現(xiàn)代社會中，對于能源安全的理解已經(jīng)不再局限于保障能源供應(yīng)、減輕對能源進(jìn)口的依賴這種傳統(tǒng)的認(rèn)識，而是發(fā)展為把應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)、可持續(xù)發(fā)展、解除管制、市場支配等等方面包括在內(nèi)，因此，如果以危機(jī)為由，完全依據(jù)政策、行政命令辦事，這既不符合法治政府的要求的，也無法解決這些復(fù)雜的問題。所以，對能源短缺的解決也不應(yīng)該再是以行政指令性計(jì)劃和嚴(yán)厲處罰措施為根本手段，而必須把有效分配有限資源的要求以及厲行節(jié)約的政策性命令轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)體制下的市場行為和法律規(guī)范。“節(jié)約型社會”是和諧社會的一個(gè)側(cè)面，也是和諧社會的一種表現(xiàn)形式，它直接規(guī)定著關(guān)于能源的法律規(guī)范的價(jià)值取向和制度體系。因此，筆者認(rèn)為，在對能源的法律控制上，無疑地必須加強(qiáng)能源控制，但是應(yīng)該以間接調(diào)控為主，以直接調(diào)控為輔。

(一)以間接調(diào)控為主

在能源領(lǐng)域加強(qiáng)國家的管理職能，特別是行政管理職能，不違背現(xiàn)代法治理論，也不違背行政法的現(xiàn)代理念。在“積極行政”的時(shí)代，面對著立法的“滯后”甚至是“無能”，行政法治原則已經(jīng)賦予了行政權(quán)必須獲得的自由裁量權(quán)力。在堅(jiān)持市場體制的前提下，在能源領(lǐng)域加強(qiáng)國家的行政管理并不會在理論上產(chǎn)生“真”的矛盾。事實(shí)上，任何情況下都存在著自由市場和行政管理之間相輔相成的可能性，問題只在于二者的界限如何被合理地認(rèn)識和把握。國家對能源資源的調(diào)控，包括立法控制和行政控制。對能源的調(diào)控是維護(hù)和保障“發(fā)展權(quán)”的根本要求。但這種調(diào)控不應(yīng)該是以對資源的行政直接支配為主，而應(yīng)該是以間接調(diào)控為主，即主要是通過以下幾種間接方式來進(jìn)行：第一是許可證制度。許可證本是一種直接的權(quán)力控制手段，但是現(xiàn)在它越來越具有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)，因而可以被認(rèn)為是越來越具有間接調(diào)控的性質(zhì)。第二是行政指導(dǎo)。第三是通過環(huán)境法律制度中規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排污許可來調(diào)控。第四是通過稅、費(fèi)的征收來進(jìn)行調(diào)控。

1．許可證制度。由于資源的國有性質(zhì)和數(shù)量的有限性，因此國家必然會限制對這種資源的開采和使用，而最直接的方式當(dāng)屬許可制度。這已經(jīng)由《行政許可法》第12條作了明確規(guī)定。不過，基于市場體制的取向，《行政許可法》第13條又規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)自律管理或行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)立行政許可。也就是說，行政許可制度將逐步地讓位于其他的間接管理方式。

依法設(shè)立行政許可，特別是法律、法規(guī)作出對某些許可的數(shù)量限制，這是一種直接的權(quán)力調(diào)控。筆者認(rèn)為，“有數(shù)量限制的行政許可”作為一種由法律、法規(guī)作出強(qiáng)制性限制的許可方式，它在應(yīng)對各種危機(jī)的法律制度中應(yīng)該具有重要的意義。此外，立法上也可能賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，以應(yīng)對行政機(jī)關(guān)越來越必須進(jìn)行的政策性考慮這樣一種事實(shí)性需要。因此，許可既可能表現(xiàn)為立法中規(guī)定的許可，也可能表現(xiàn)為行政中決定的許可。但不管怎么樣，這種許可都是一種直接的權(quán)力調(diào)控。這最鮮明地體現(xiàn)在國際貿(mào)易關(guān)系中，比如歐盟對進(jìn)口中國紡織品的配額限制，中國2004年大幅度削減焦炭出口配額的做法。但是，對于能源資源的許可越來越依賴于另一種技術(shù)控制手段，也就是說，是否許可，它除了利益衡量等政治決策的因素外，它還越來越依賴于技術(shù)的決斷。比如，達(dá)不到安全生產(chǎn)的技術(shù)指標(biāo)的要求，或者得不到“環(huán)境影響評價(jià)”的肯定，那么就不可能得到許可。從這個(gè)意義上看，許可的直接權(quán)力調(diào)控性質(zhì)被削弱了，它將更多地依賴于一種依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而作出的判斷。

2．政府的行政指導(dǎo)。在對能源分配的制度上，雖然通過市場進(jìn)行配置是我們的基本選擇，但是通過政府的行政指導(dǎo)來對能源的分配作出間接干預(yù)也是一種必要的宏觀調(diào)控手段。市場行為是一種即時(shí)性交易行為，因而也是一種“短視”的行為，沒有長遠(yuǎn)目光。市場行為主要考慮的是雙方的利益，沒有系統(tǒng)的全局觀念，不會考慮國家、集體、社會和他人的權(quán)益，特別是作為第二代、第三代人權(quán)的那些權(quán)利的保護(hù)和發(fā)展，所以政府指導(dǎo)是必須的。

3．技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排污許可。能源經(jīng)過市場買賣成為個(gè)人或企業(yè)所有以后，雖然國家無權(quán)干涉對它的自由使用，但是國家為了保護(hù)環(huán)境，它有責(zé)任對這種使用導(dǎo)致的后果進(jìn)行管理。此時(shí)，最重要的法律措施就是排污許可和制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過排污技術(shù)要求的限制和排污許可的規(guī)制，就能促使企業(yè)提高對能源的利用效率以及促使它們進(jìn)行能源節(jié)約。同時(shí)，通過嚴(yán)格執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)厲的處罰措施，也能在一定程度上達(dá)成對企業(yè)進(jìn)行淘汰、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。但是，這種嚴(yán)厲的做法也有不足之處。有學(xué)者就指出，面對現(xiàn)實(shí)存在的嚴(yán)重的污染問題，命令控制手段自然而然地成了保護(hù)環(huán)境和資源的首選和主要措施。實(shí)踐也證明，從法律上規(guī)定一些具有法律強(qiáng)制性的行政命令手段，能夠較快改善環(huán)境質(zhì)量。但是問題是，這種行政命令方式忽視經(jīng)濟(jì)成本和效益的計(jì)算。因此，隨著污染管治實(shí)踐的深入發(fā)展，產(chǎn)生了排污權(quán)交易等新型的經(jīng)濟(jì)手段來控制污染。此外，對于排污治理的問題，還有一種特殊的管治措施，即國家對積極治理污染的企業(yè)給予特殊的支持措施。因?yàn)?，如果把全部的治理費(fèi)用都加在排污者身上，或?qū)ξ廴咎幜P過嚴(yán)，那么極有可能會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，許多國家在立法上對治理污染的行為都會給予各種形式的補(bǔ)貼、低息貸款或以減免稅費(fèi)的方式給予支持。這樣就鼓勵(lì)了積極提高能源效用和降低排污的技術(shù)創(chuàng)新，從而最終服務(wù)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)和“節(jié)約型社會”的發(fā)展。

4．施行能源資源的有償使用制度。這是一種非常重要的經(jīng)濟(jì)法律手段。這種有償使用的費(fèi)用形式可以是稅，也可以是費(fèi)?！笆袌鼋?jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家通常是采取收稅的形式，發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家一般是采取收費(fèi)的形式。但大多數(shù)國家則是既收稅，又收費(fèi)?！睘榱巳婧侠淼匾?guī)范這種有償使用，對于稅、費(fèi)的科學(xué)設(shè)置是基本的前提。但是，這里也有一個(gè)問題。那就是，即使把能源價(jià)格、稅、費(fèi)提高許多，也僅僅只是延緩不可再生能源的消耗速度，同時(shí)這樣做還必然會阻礙整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，關(guān)鍵還是要從技術(shù)發(fā)展等方面來把能源消耗降下來，同時(shí)采取各種措施鼓勵(lì)新型能源的研究和開發(fā)利用。

(二)以直接調(diào)控為輔

在“節(jié)約型社會”理論中，對能源安全的理解，已經(jīng)不再局限于保障能源供應(yīng)、減輕對能源進(jìn)口的依賴為指導(dǎo)思想的傳統(tǒng)能源安全觀，它還包括環(huán)境挑戰(zhàn)、解除管制、市場支配力量等等，因此，能源的市場化應(yīng)該是一種基本的取向，市場應(yīng)該成為一種對資源的基本配置的方法。但是。由于市場存在著它自身無法克服的困難，也由于行政指導(dǎo)只具有比較弱的強(qiáng)制性力量，因此，國家權(quán)力的直接強(qiáng)制性干預(yù)的存在是可能的，也是必須的。當(dāng)然，直接的行政措施應(yīng)該只是在十分必要時(shí)才采取。這種直接的行政干預(yù)最明顯的形式就是對能源的生產(chǎn)、分配使用等過程中的行政指令。前述的頒發(fā)許可證、排污許可、有數(shù)量限制的行政許可也都是一種國家權(quán)力的直接干預(yù)。除此之外，調(diào)控能源的探查、開采、生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用等各個(gè)方面的直接的權(quán)力行為還有許多種，它最集中地表現(xiàn)為各個(gè)法律法規(guī)中規(guī)定的行政處罰措施或強(qiáng)制措施。比如，《行政許可法》第66條就規(guī)定：“被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)或者未依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正；被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。”此外還有一些其他的措施。比如，對政府機(jī)關(guān)使用電力資源的限制，可以通過對其購買電力的公共財(cái)政進(jìn)行限制來達(dá)到對電力使用的定額限制和定額管理的目的。再比如，在用電緊急高峰期，為了保障某些領(lǐng)域的用電，可以實(shí)施緊急的限電措施。當(dāng)然，這些直接的行政措施，應(yīng)該來源于法律明確的授權(quán)。《中華人民共和國電力法》第29條就把“依法限電”規(guī)定為停止連續(xù)供電的事由。

總之，對個(gè)人生活中的浪費(fèi)，比較容易規(guī)制，通過提高節(jié)約意識，通過直接的數(shù)量限制、行政處罰以及價(jià)格機(jī)制等措施，能夠比較容易地達(dá)到。真正困難之處，在于如何制止以及減低企業(yè)法人或其他組織對能源的浪費(fèi)和低效率的能源利用而導(dǎo)致的浪費(fèi)。在這個(gè)問題中，包括兩個(gè)方面：一方面是集體組織中個(gè)體的浪費(fèi)行為，另一方面是組織中耗能設(shè)備自身的問題。一個(gè)組織中的個(gè)體的行為，從社會心理學(xué)的角度來看，個(gè)體的搭便車現(xiàn)象、個(gè)體的漠視集體利益的心理、私利心理以及“跟隨別人”的心理等，都是不可避免的現(xiàn)象，對這些原因?qū)е碌睦速M(fèi)很難通過國家權(quán)力的直接強(qiáng)制命令來解決。而經(jīng)濟(jì)組織的能源浪費(fèi)，大量地是通過機(jī)器設(shè)備產(chǎn)生的，當(dāng)然也可能與工序流程是否科學(xué)有關(guān)。對機(jī)器設(shè)備產(chǎn)生的浪費(fèi)決不是一個(gè)行政命令或嚴(yán)厲處罰能解決的，也不是能在一段很短的時(shí)間內(nèi)通過技術(shù)改進(jìn)或設(shè)備的更新?lián)Q代而加以解決的。因此，從總體上來說，解決能源浪費(fèi)的機(jī)制，不應(yīng)該以權(quán)力的直接干預(yù)措施為主?！肮?jié)約型社會”對能源的控制，將是一個(gè)全面的系統(tǒng)化的工程，它需要綜合運(yùn)用各種措施。