摘 要：長期以來，我國廣大農(nóng)村居民的社會保障覆蓋面小、水平低，這與我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展很不協(xié)調(diào)。因此，加速發(fā)展、逐步完善農(nóng)村社會保障是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要任務(wù)之一。各級政府應(yīng)當(dāng)把建立和發(fā)展農(nóng)村各項社會保障制度看作自己義不容辭的社會責(zé)任。在我國工業(yè)化、城市化建設(shè)中造成了大量的失地農(nóng)民，他們的生活保障、社會保險尤其值得關(guān)注。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)民；社會保障；最低生活水平保障、社會保險

中圖分類號：D57

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1605(2006)08/09-0111-03

作者簡介：徐興學(xué)(1946- )，女，江蘇江陰人，中共江蘇省委黨校教授，主要從事鄧小平理論和社會保障的教學(xué)與研究。

一、發(fā)展農(nóng)村社會保障是農(nóng)村居民的迫切需要

我國的社會保障制度是在上世紀(jì)50年代初建立起來的。當(dāng)時由于社會生產(chǎn)力水平較低，國家財力有限，因此保障對象主要是城鎮(zhèn)國有企業(yè)(后來發(fā)展到集體企業(yè))職工以及國家機關(guān)和事業(yè)單位的干部職工；社會救濟的對象雖然針對城鄉(xiāng)生活特別困難者及受災(zāi)群眾，但面窄且水平低。而我國廣大的農(nóng)村居民基本上沒有社會保障，生老病死主要依靠家庭，因此，建立和發(fā)展農(nóng)村社會保障制度一直是農(nóng)村居民的強烈愿望。

半個多世紀(jì)以來，我國農(nóng)民以自己的辛勤勞動為國家、為社會創(chuàng)造財富，支持國家的工業(yè)化建設(shè)，但是，由于長期以來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村建設(shè)在總體上仍較落后。在我國農(nóng)村，仍然存在著相當(dāng)數(shù)量的貧困者，他們的經(jīng)濟收入極少，生活貧困，亟待社會救助。據(jù)中國經(jīng)濟體制改革研究會會長高尚全調(diào)研報告統(tǒng)計：截止2004年，我國仍有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農(nóng)村人口人均收入不足924元，屬于相對貧困。

2000年世界衛(wèi)生組織首次對其191個成員國的衛(wèi)生體系、績效做出評估，中國被列為第144位，居世界后列。目前我國有近1億人沒有獲得醫(yī)療服務(wù)，有近20%的農(nóng)村縣未達到“2000年人人享有初級衛(wèi)生保健”規(guī)劃目標(biāo)中的合格或基本合格標(biāo)準(zhǔn)。筆者調(diào)研中遇到的另一個比較常見的問題是由所謂“農(nóng)民非農(nóng)化”所引起的。隨著我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展，大批農(nóng)村勞動力離開家鄉(xiāng)外出打工，形成了1億左右的農(nóng)民工隊伍。他們?yōu)榻?jīng)濟的發(fā)展、城市的繁榮作出了巨大貢獻，但是他們的工作環(huán)境和生活條件都較差，勞動報酬、休息等權(quán)利常常得不到保障，更缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等各項社會保險。而由于青壯年農(nóng)民離鄉(xiāng)外出而帶來的農(nóng)村空巢家庭問題、農(nóng)民工子女教育問題、農(nóng)村留守老人問題等等也日趨嚴(yán)重。為體現(xiàn)社會公平，國家應(yīng)該為進城務(wù)工人員立法，以法律的形式保障他們的勞動報酬等各項權(quán)利，讓他們參加勞動所在地的各類社會保險，并對他們的子女、父母的基本權(quán)利給予保障。

失地農(nóng)民的保障問題是當(dāng)前農(nóng)村中出現(xiàn)的又一個比較突出問題，這也是加快城市化進程和建設(shè)社會主義新農(nóng)村過程中一個帶有普遍性的問題。如常州新北區(qū)，原屬于市郊城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村居民承包經(jīng)營土地，除生產(chǎn)糧食外，還種些蔬菜、搞些副業(yè)，供應(yīng)城市，所以經(jīng)濟收入還不錯。但是自1992年起，常州市城市規(guī)模擴大，推進工業(yè)園區(qū)建設(shè)，農(nóng)村土地被陸續(xù)征用，失地農(nóng)民數(shù)量越來越多。新北區(qū)原轄有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在冊人口有38萬多，其中農(nóng)村人口35萬，至2005年10月，失地農(nóng)民已達10多萬人，占總?cè)丝诘?8．51%。在征地、拆遷、補償?shù)确矫娑际钦f了算，農(nóng)村居民完全處在“被剝奪”的弱勢地位。1992~2002年期間，常州市政府以每平方米100~175元的價格作為農(nóng)村平房的拆遷補償，而被拆遷農(nóng)民必須以每平方米250元的價格購買政府建的住房，農(nóng)民所得的補償款不足以購買新房。農(nóng)民失地后，切斷了生活基礎(chǔ)，生活水平明顯下降；由于補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，因而使不少失地農(nóng)民成為新的貧困戶。2004年7月1日，《新北區(qū)農(nóng)村居民社會保障實施細(xì)則》出臺，規(guī)定對失地農(nóng)民發(fā)放保養(yǎng)金，相當(dāng)于對征收的土地進行分配，情況才有所好轉(zhuǎn)。新北區(qū)失地農(nóng)民存在的問題，在現(xiàn)代化、城市化過程中帶有普遍性。據(jù)有關(guān)資料，我國每年出現(xiàn)的失地農(nóng)民有數(shù)百萬，到2005年總量已經(jīng)達到4000~5000萬人。如此龐大的失地農(nóng)民群體的生存問題，絕非小事。關(guān)注失地農(nóng)民的基本利益，采取切實措施解決他們的生活困難，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)性工作。新北區(qū)的實例也告訴我們，涉及到群體的風(fēng)險問題，只能在政府的主導(dǎo)下，通過相應(yīng)的社會保障機制才能化解。

二、發(fā)展農(nóng)村社會保障是各級政府的社會責(zé)任

社會保障制度，是國家為保障公民的生存權(quán)和社會福利權(quán)，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會而推出的社會政策，因此，各級政府要為社會保障籌資買單。按照黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和落實科學(xué)發(fā)展觀的“五個統(tǒng)籌”，針對目前我國農(nóng)村社會保障十分薄弱的現(xiàn)狀，大力構(gòu)建覆蓋全體農(nóng)村居民的社會保障體系就成為一項重要的基礎(chǔ)性工作，是政府義不容辭的社會責(zé)任。

首先，作為中國社會基礎(chǔ)的農(nóng)村居民，是中國革命和建設(shè)的主要力量。按照社會公平、公正原則，社會成員有權(quán)分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，社會保障制度理應(yīng)覆蓋農(nóng)村居民。

其次，政府已經(jīng)具備了建立發(fā)展農(nóng)村社會保障的經(jīng)濟條件。中華人民共和國成立已經(jīng)五十多年，社會經(jīng)濟已經(jīng)得到了極大發(fā)展。據(jù)溫家寶總理在全國人大十屆四次會議上所作《政府工作報告》：2005年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到18．32億元，財政收入突破3萬億元，應(yīng)該說，現(xiàn)在是我們補償農(nóng)民、為他們建立社會保障安全網(wǎng)的大好機會。

一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)率先推出實施各種農(nóng)村社會保障制度，他們的成功經(jīng)驗為后發(fā)地區(qū)樹立了榜樣。昆山市為農(nóng)村居民舉辦養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等保險的成功經(jīng)驗就是成功典型。

昆山市的社會保障事業(yè)起步于上世紀(jì)80年代中期，歷經(jīng)20年的改革發(fā)展，特別是進入21世紀(jì)以來，社保體系不斷健全和完善，全市已經(jīng)建立起覆蓋面廣、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平較高、抗風(fēng)險能力強的社會保障體系。全市社會保險綜合覆蓋率達99%以上，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達62萬人，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達28萬人，參保率達99．7%。

從2004年1月1日起，推行土地?fù)Q保障政策，全市失地農(nóng)民征地已全部建立了基本生活保障基金個人賬戶，對7．48萬名達到保養(yǎng)年齡(男60歲，女55歲)的農(nóng)民每人每月發(fā)放120元的征地保養(yǎng)金和100元的基本退休金，合計220元/月。

昆山市醫(yī)保中心又大膽創(chuàng)新，突破農(nóng)村合作醫(yī)療的框架，率先實施農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險制度。農(nóng)村基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達31萬人，參保率達99%。醫(yī)保基金由市、鎮(zhèn)、村及參保個人四方負(fù)擔(dān)，實行市級統(tǒng)籌，具體化解農(nóng)村居民的住院風(fēng)險、大病救助、門診補償及老年農(nóng)民醫(yī)療服務(wù)特殊需要。

昆山市實施的多層次、全方位的社會保障體系，使農(nóng)村與城鎮(zhèn)的社會保險并軌，徹底打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣享受社會保險的待遇，初步實現(xiàn)了人人有保障的目標(biāo)。通過實施社會保障，既促進了經(jīng)濟發(fā)展，又維護了社會穩(wěn)定。

三、對發(fā)展農(nóng)村社會保障的幾點建議

建立和發(fā)展農(nóng)村社會保障體系，是一個系統(tǒng)、復(fù)雜的社會工程，政府既要有執(zhí)政為民的責(zé)任，更要有科學(xué)務(wù)實的工作方法、嚴(yán)密細(xì)致的方案設(shè)計，筆者根據(jù)自己了解掌握的一些情況，提出幾點建議：

第一，要因地制宜，建立和完善農(nóng)村居民的最低生活保障制度，并使其規(guī)范化。

建立農(nóng)村居民的最低生活保障制度，主要是針對農(nóng)村中一些生活最貧困者和特殊群體，如鰥寡孤獨老弱病殘或突遇各種災(zāi)難的家庭等。保障這些弱勢群體的最低生活水平是社會的責(zé)任，是以人為本的真正體現(xiàn)。

究竟以什么作為“低保”標(biāo)準(zhǔn)?筆者認(rèn)為：根據(jù)我國農(nóng)村的狀況，顯然不能以國際上的“恩格爾系數(shù)法”或“菜籃子法”來劃定貧困線，而只能以某地區(qū)上年度農(nóng)村居民平均收入水平的一定比例，并參考當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民中“低?！闭伎?cè)丝诘谋壤龜?shù)來劃定。例如，筆者在南京、常州等地調(diào)研得知，這些地方城鎮(zhèn)居民中享受低保人數(shù)約占總?cè)丝诘?%，而常州某市農(nóng)村居民中享受低保的人數(shù)僅占總?cè)丝诘?．7%，這一比例顯然偏低，有失公平。如果使農(nóng)村居民享受低保的比例與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本一致，那就可以有更多的農(nóng)村貧困家庭受益。至于享受低保的待遇水平，城鎮(zhèn)和農(nóng)村不必一致，但是都應(yīng)隨該地區(qū)經(jīng)濟水平的提高而逐步提高。低保資金來源，除當(dāng)?shù)刎斦芸钔?，還可以多渠道籌集。

第二，要維護和實現(xiàn)農(nóng)村居民的勞動就業(yè)權(quán)。

就業(yè)是民生之本。勞動就業(yè)權(quán)是每個勞動者享有的最基本、最重要的權(quán)利，是實現(xiàn)勞動者生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)與前提，也是各級政府需要面對的最重要的工作之一。

當(dāng)前，隨著工業(yè)化和城市化建設(shè)的發(fā)展，我國已經(jīng)有4000多萬的失地農(nóng)民，并且在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，每年還將有100萬左右的農(nóng)民失地。為了讓這些失地農(nóng)民重新獲得公平的就業(yè)權(quán)利，各級政府既要通過發(fā)展經(jīng)濟來創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸納農(nóng)民就業(yè)，更要有計劃地大力組織教育培訓(xùn)，特別是針對青、壯年農(nóng)民工以就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)技能培訓(xùn)，輔之以法律、法規(guī)和安全等方面的教育，真正為失地農(nóng)民的就業(yè)提供實質(zhì)性的扶持，從而提高他們適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要、融入城鎮(zhèn)社會生活的能力，為構(gòu)建和諧社會提供保證。

此外，政府應(yīng)當(dāng)在制定保障就業(yè)的政策、保護農(nóng)民工正當(dāng)合法勞動收入等方面負(fù)起執(zhí)法、監(jiān)督的職責(zé)，要用法律、經(jīng)濟和行政的手段防止一些單位和企業(yè)隨意克扣、拖欠農(nóng)民工工資等侵犯人權(quán)的不法行為，將不久前公布的《國務(wù)院關(guān)于解決民工問題的若干意見》落到實處。

第三，按照《綱要》要求，建立和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療，建立農(nóng)民基本養(yǎng)老保險。

努力提高廣大農(nóng)村居民的健康水平，是全面建設(shè)小康社會的重要指標(biāo)之一，也是農(nóng)村居民提高生存質(zhì)量的迫切需要。為此，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出了一些具體措施，例如加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，健全縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)，五年內(nèi)國家財政將投入200多億元，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和部分縣醫(yī)院房屋和設(shè)備進行改造；加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，擴大試點范圍，中央和地方財政對參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補助標(biāo)準(zhǔn)由20元提高到40元，中央財政為此將增加支出42億元；到2008年，要在全國農(nóng)村建立新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度。

農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度在一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，如江蘇的蘇州、無錫、南京等地農(nóng)村已實施幾年，由于制度設(shè)計較科學(xué)，市、鎮(zhèn)兩級政府投入較多，因此運行情況良好，農(nóng)民醫(yī)療費用獲得了較好的補償。但是在其他地區(qū)，合作醫(yī)療制度的管理和運行仍存在著諸多問題，如一些經(jīng)濟落后地區(qū)籌資水平過低(人均30元)，因而醫(yī)療費結(jié)報補償較低，甚至出現(xiàn)看病早的得到補償、看病晚的得不到補償?shù)默F(xiàn)象，使農(nóng)民對它失去信心；甚至有少數(shù)地方政府僅僅是為了吸引中央或上級政府對合作醫(yī)療的撥款而“配套投入”一些資金，一旦中央、省級資金到帳，他們就立即抽出這些配套資金用于其他方面，致使合作醫(yī)療資金仍然嚴(yán)重不足。因此，各級政府應(yīng)盡到自己的責(zé)任，努力擴大資金來源，增加農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入，真正化解農(nóng)村居民疾病風(fēng)險。

建立農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險制度也迫在眉睫。由于我國實行計劃生育政策，家庭人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模已經(jīng)發(fā)生巨大變化；家庭子女?dāng)?shù)量的減少，使養(yǎng)老負(fù)擔(dān)明顯加重。如果沒有相應(yīng)的經(jīng)濟支撐或社會養(yǎng)老保險，農(nóng)村老人一旦退出勞動崗位就會處于貧困狀態(tài)，家庭保障的脆弱，迫切要求建立農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險制度。目前我國農(nóng)村60歲以上老人已經(jīng)超過總?cè)丝诘?0%，在經(jīng)濟水平還比較低的情況下進入了老齡化社會。政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，采用儲蓄型養(yǎng)老保險或(政府與勞動者共同籌資的)投保資助養(yǎng)老模式。

責(zé)任編輯：黃 杰