20世紀(jì)80年代初期確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，曾使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高。但在城市化、現(xiàn)代化的今天，這種“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地制度日益暴露其弊端，已不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，必須對現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行改革。

一、現(xiàn)行土地制度的弊端

（一）土地產(chǎn)權(quán)界定不清，所有者缺位

《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！边@些規(guī)定只說明了土地產(chǎn)權(quán)“三級所有”，并沒有明確規(guī)定農(nóng)村中的土地到底哪些是國家所有、哪些是集體所有、產(chǎn)權(quán)的主體又是誰，這在實踐中容易導(dǎo)致土地的所有權(quán)和分配權(quán)掌握在村干部手中，利用手中職權(quán)任意調(diào)整和征用土地，進(jìn)行尋租行為。

(二)難以兼顧公平和效率

土地集體所有，也就意味著土地人人有份，新增人口天生就具有無償分得土地的權(quán)利。為了做到公平，必須根據(jù)村中人口的變化隨時調(diào)整土地，但這樣又會犧牲效率。原因有二：其一是土地使用權(quán)的經(jīng)常變動會影響農(nóng)民對土地的長期投資。這樣無疑會使土地質(zhì)量下降、耕地的產(chǎn)出效率降低，新的土地使用者也就沒有動力對其投資，甚至?xí)煌顿Y，原本肥沃的土地陷入了惡性循環(huán)之中，產(chǎn)出效率會更低。其二，現(xiàn)行的土地制度不對愿意放棄土地承包權(quán)進(jìn)城打工的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這樣會使農(nóng)戶即使在外打工也不會放棄土地，再加上又得給新增人口分地，土地細(xì)零化就在所難免，土地使用權(quán)更加分散，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，勞動生產(chǎn)率低下，土地資源得不到有效利用。為了降低這種負(fù)面影響，政策法規(guī)將承包期限由原來的15年延長為30年，這樣就不能隨著村里人口的相對變化隨時調(diào)整土地，犧牲了公平原則。

（三）阻礙了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，沒有所有權(quán)，不能用其作為抵押進(jìn)行貸款，難以獲得投資資金，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不高，勞動生產(chǎn)率低。同時由于土地使用權(quán)分散帶來小規(guī)模經(jīng)營，難以形成集約化生產(chǎn)和專業(yè)化分工，農(nóng)產(chǎn)品加工鏈較短，阻礙了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

(四) 影響農(nóng)村土地市場的繁榮

首先，由于農(nóng)民沒有土地的所有權(quán)，不能對其進(jìn)行買賣，影響了土地的買賣市場。其次，我國現(xiàn)行的土地承包法第48條規(guī)定，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位或者個人承包的，應(yīng)當(dāng)對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同。”這樣高的交易成本，無疑會影響土地租賃市場的發(fā)育。

（五）影響城市化進(jìn)程

其一，在農(nóng)民沒有土地所有權(quán)的今天，由于不能對土地自由買賣，也就不能得到進(jìn)入城市的啟動資金，導(dǎo)致很多向往城市生活的人不能如愿以償。其二，由于土地租賃市場不完善，很多已經(jīng)進(jìn)城的人不得不經(jīng)營農(nóng)村土地，經(jīng)常在城市和農(nóng)村之間來回流動，不能使其成為永久城市居民。其三，2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。這也會阻礙城市化進(jìn)程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)而寧可放棄在大中城市定居的機(jī)會。

二、解決問題的對策：實行土地私有化

農(nóng)村土地私有化可解決現(xiàn)行土地制度的弊端。在土地私有制條件下，所有權(quán)和使用權(quán)比較明確，具有排他性，農(nóng)民不必?fù)?dān)心新增人口會無償平分其土地，而且還可以把土地作為抵押獲得貸款，加大對土地的投資，提高土地質(zhì)量，使土地資源得到有效利用。實行土地私有后，農(nóng)民也可以自由買賣土地，把賣地所得的資金帶進(jìn)城市，為城市化的推進(jìn)貢獻(xiàn)一份力量。但土地是農(nóng)民最主要的生產(chǎn)資料，對其進(jìn)行改革涉及到九億農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)乃至整個中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能一蹴而就，應(yīng)該循序漸進(jìn)。不妨先選幾個城市郊區(qū)、農(nóng)民生活水平較低、土地資源豐富的農(nóng)村地區(qū)作為試點，根據(jù)村中現(xiàn)有的人口數(shù)量將土地平分，實行無償私有化。在試點地區(qū)取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步向全國推廣。當(dāng)然，在推廣的過程中，不同地區(qū)根據(jù)不同的土地要素、不同的生活水平等情況，可以采取有償私有化，但要力爭做到公平。

為了把土地制度改革的成本降到最小，在實行土地私有化之前應(yīng)做好以下幾方面工作：

（一）修訂相關(guān)法律、制訂相應(yīng)的法規(guī)，以保證在土地私有化過程中有法可依

首先，在現(xiàn)行的《憲法》中寫進(jìn)“國家依法保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)”“國家允許土地自由買賣”等內(nèi)容，修改土地集體所有制的法律、法規(guī)。其次，制訂土地自由買賣的法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)民或其他單位購買土地的上限（每隔幾年可適當(dāng)放寬）。再次，規(guī)定用以購買土地的貸款上限（每隔幾年可適當(dāng)放寬）。最后，制訂農(nóng)地使用性質(zhì)和保護(hù)耕地的法規(guī)。

（二）制定相關(guān)政策，為進(jìn)城的農(nóng)民提供出路

其一，加快戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度，掃除由二元戶口管理結(jié)構(gòu)帶來的工作崗位、工資待遇等各種限制，真正做到就業(yè)面前人人平等。其二，加大教育投資力度，提高農(nóng)民的科學(xué)文化水平和技術(shù)水平。這一方面要切實落實好農(nóng)村的九年義務(wù)教育，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育；另一方面要對成年農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。其三，政府要盡可能多的發(fā)布城市用工信息，減少農(nóng)民因信息不對稱造成的損失，在必要的情況下政府還應(yīng)為最貧困的進(jìn)城農(nóng)民安排工作崗位。

（三）完善社會保障制度

其一，要保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益，對于拖欠農(nóng)民工工資、不執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)、工作中安全沒有保障、任意加班加點等現(xiàn)象嚴(yán)厲打擊，對于農(nóng)民工起訴的案件及時處理，并加強(qiáng)宣傳力度，多設(shè)網(wǎng)點、舉報電話，以維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，保證其國民待遇。其二，建立進(jìn)城打工農(nóng)民的醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度和工傷保險制度，對困難的進(jìn)城打工子女可采取教育費用適當(dāng)減免、發(fā)放救濟(jì)金等相關(guān)救助措施。

三、對實行土地私有化各種質(zhì)疑的回答

理論界許多人對實行土地私有化有疑慮，甚至持反對態(tài)度，概括起來主要有以下幾種：

（一）實行土地私有化，允許土地自由買賣，必然出現(xiàn)土地兼并，導(dǎo)致一部分農(nóng)民擁有大量土地，而另一部分農(nóng)民卻沒有了土地，連溫飽問題都不能解決的兩極分化局面

土地私有制是一個有效率的制度形式，可以實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。農(nóng)民可以把土地作抵押獲得貸款，投資于土地，提高生產(chǎn)效率。農(nóng)民有極大的積極性去努力工作以便償還貸款。在連續(xù)幾年投入大于產(chǎn)出的情況下，農(nóng)民就會賣掉土地，使土地向經(jīng)營能手集中，這樣，經(jīng)營能手就會擁有大量的土地，可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，得到規(guī)模收益。而賣掉土地的農(nóng)民之所以會失去土地是因為其耕種沒有效率，說明其不適合留在農(nóng)村種田，可以向城市轉(zhuǎn)移，從事第二或第三產(chǎn)業(yè)，不僅不會出現(xiàn)生存問題，而且還會使稀缺的土地資源得到有效利用。

（二）農(nóng)村土地私有化會導(dǎo)致大量賣掉土地的農(nóng)民進(jìn)入城市，增加城市就業(yè)壓力，甚至?xí)斐缮鐣环€(wěn)定

在城市居住的一般都是雙職工家庭，平時工作較忙而無暇照顧老人和小孩、從事家務(wù)勞動等工作，急需服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。賣掉土地的農(nóng)民正好可以為服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供勞動力來源。由于目前農(nóng)民的科學(xué)文化水平不高，技能有限，能勝任“復(fù)雜勞動”的很少，大部分只能在服務(wù)性行業(yè)就業(yè)，一般不會對其它行業(yè)的在職人員造成競爭壓力。農(nóng)民出身的大學(xué)生畢業(yè)后若在城市謀求發(fā)展，可能會對一些崗位的城市職工構(gòu)成“威脅”，增加勞動力市場的競爭，但這有利于激勵人們努力工作，增強(qiáng)責(zé)任心，提高工作效率。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，越來越細(xì)的社會分工為增添新的就業(yè)崗位、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會提供了條件。過大的就業(yè)壓力可能會造成社會不穩(wěn)定，但在我國除了市場這只“看不見的手”外，國家的宏觀調(diào)控也在發(fā)揮作用，能有效抑制社會動蕩的出現(xiàn)。沒有就業(yè)的“壓力”就不會有努力工作的“動力”。

（三）農(nóng)村土地私有化會導(dǎo)致國家對土地的調(diào)控能力喪失，影響公益性建設(shè)

所有的權(quán)利都是相對的、受限制的，對土地私有的權(quán)利也不例外。國家有在必要的條件下（如公益性建設(shè)）可對某些土地的所有權(quán)加以限制的權(quán)利。由于公益性建設(shè)，如建橋、筑路等需要占用某些土地的，國家可以市價與農(nóng)民協(xié)商，實行有償征用，在必要的條件下還可以安排這些失地農(nóng)民的就業(yè)，既切實保障了農(nóng)民的利益，又不影響公益性建設(shè)。但是在土地集體所有制下，某些地方官員以國家的名義任意征用土地，以市價或稍低的價格賣給開發(fā)商，僅給農(nóng)民極低的補(bǔ)償費，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，又?jǐn)牧藝业穆曌u(yù)。

（四）農(nóng)村土地私有化會使賣掉土地的農(nóng)民在城市站不住腳，沒有最后的社會保障

農(nóng)民也是有理性的，會在賣掉土地、把土地承包給別人自己進(jìn)城打工還是在城市打工同時也耕種農(nóng)地之間權(quán)衡利弊，做出正確選擇的。當(dāng)認(rèn)為在農(nóng)村留有土地所有權(quán)的效用小于沒有此所有權(quán)的效用，其就會選擇賣掉土地，在城市全心工作，每月積累一部分資金用于養(yǎng)老、子女上學(xué)等；反之，如果發(fā)現(xiàn)在城市站不住腳，生活質(zhì)量不及在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，其就會返回農(nóng)村，重新購買土地，從事農(nóng)業(yè)勞動，不會出現(xiàn)沒有最后社會保障這一狀況。