從上世紀80年代以來，世亞行貸款項目開始投入到各地區(qū)，這些資金的投入對彌補地方經(jīng)濟建設(shè)資金的不足，推動地方經(jīng)濟和事業(yè)發(fā)展起到了一定的作用。但是由于世亞行貸款在使用、管理等方面的固有特點和存在的諸多問題，使引進的世亞行貸款項目不但未能起到預(yù)期的目標，反而由于貸款還貸高峰的到來，出現(xiàn)了還貸極為困難的局面，進而形成巨額的外債，使政府背上了沉重的外債包袱。

一、盲目舉債

從有些地方以往借外債工作的實際情況來看，上面一有外債項目就提出申請，不考慮項目貸款條件，不考慮項目實施的內(nèi)容是否符合當(dāng)?shù)貙嵡?。盲目地舉借外債，固然有建設(shè)資金短缺的原因，也存在著其他一些動機：一是前人用款后人還錢，先用再說，還貸是十年或更長時間是以后的事；二是利益驅(qū)使，水從橋下過，還怕渴死人，于是出現(xiàn)了挪用、截留、擠占，單位福利可以好點了，辦公用品包括小車可以更新一下了；三是盲目追求政績，以為這就是辦實事，辦大事，辦好事。

二、被動應(yīng)付還貸

過去的較長時期，雖然有些地方在還貸工作中采取了一些措施，但效果一直不理想，致使到期拖欠款嚴重，特別是上級加大扣繳力度后，嚴重影響地方財政資金周轉(zhuǎn)，如個別縣被扣繳的資金占當(dāng)年財政收入的三分之一。之所以被動應(yīng)付源于：（1）對還貸工作重要性認識不足，還貸觀念淡薄，把外債等同于內(nèi)債；（2）消極對待，坐等觀望，你還我也還，你不還我也不還。有的認為拖欠這么多工作抓得再好也沒有用，有的認為上面將肯定會給予減免或豁免；（3）未能建立貸款還貸準備金；（4）收繳措施不硬，沒有動真格。

三、外債管理處于薄弱環(huán)節(jié)

強化外債的管理是財政管理重要環(huán)節(jié)，然而實際情況仍處于薄弱環(huán)節(jié)，管理沒有到位。具體反映在借、用、還三個環(huán)節(jié)上，在“借”的環(huán)節(jié)上，表現(xiàn)為：一是借款項目缺乏科學(xué)的規(guī)劃和合理的布局；二是對外債項目的論證不充分，對項目的可行性如何，效益到底如何研究得不夠，甚至不切實際；三是作為政府行政債權(quán)債務(wù)代表的財政對項目前期各項準備工作參與力度不夠，甚至根本就沒有參與；四是債務(wù)管理不規(guī)范，有的只按人民幣落實債務(wù)，外匯債務(wù)沒有得到很好的落實，有的沒有將債務(wù)落實到具體的債務(wù)人等。在“用”的環(huán)節(jié)上，表現(xiàn)為：一是資金使用上不合理、非生產(chǎn)性項目支出過大；二是資金撥付上審核不夠，把關(guān)不嚴，把一些不屬于項目支出范圍，不能予以報賬的開支也給予了撥付；三是缺乏有效的事前、事中和事后監(jiān)督。在“還”的環(huán)節(jié)上，突出一點是外債項目實施部門只管用錢，不管還貸，以為還貸是政府的事，財政的事，而一些項目區(qū)財政也不積極地想辦法去籌措還貸資金，上面扣了錢再來想辦法彌補。

四、對外債貸款項目固有特點重視不夠，增加了債務(wù)風(fēng)險

一是世界銀行政策的調(diào)整，決定著舉借外債的成本增大。上世紀末以來，世行

調(diào)整了貸款方向，逐漸由以前軟貸款為主改為硬貸款為主。軟貸款利率基本上在0.75%左右，而硬貸款利率則按單一美元貸款利率浮動計算，每半年一次浮動，近十年來，浮動利率一般在4％至8％之間，大大高于軟貸款利率；二是外債貸款項目大量的實行“以物抵債”，增大了外債資金的管理難度；三是外債貸款以外匯落實債務(wù)的特點加重了還貸的困難。項目用款時，按當(dāng)時匯率折算人民幣下?lián)埽€款時，按現(xiàn)行匯率將人民幣折合成債務(wù)計算幣種還貸，由于外債項目借款期長，匯率變化難于預(yù)計，加重了還貸負擔(dān)。如某地受匯率的影響而多還貸資金預(yù)計高達7 000萬元左右。

為進一步強化外債管理，更加合理地利用外資，以提高運用外資的安全性、可靠性及效益性，筆者認為：

（一）科學(xué)地建立外債舉借風(fēng)險預(yù)警機制

科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警機制的建立將有效地解決政府舉借外債的盲目性、隨意性。本人認為，風(fēng)險預(yù)警機制不外乎為一個綜合性的指標體系，結(jié)合當(dāng)前外債的現(xiàn)狀，這個綜合的指標體系應(yīng)為：（1）外債總量占地方財政收入的比重，比重越大，風(fēng)險越高；（2）外債近三年應(yīng)還款額占地方可用財力的比重，比重越大，還貸能力越弱，風(fēng)險越高；（3）近三年外債還貸（不包括上級扣繳還款數(shù)）拖欠率，拖欠率高，還貸能力差，風(fēng)險越高；（4）近三年來財政收入和地方經(jīng)濟總量增長率，增長率越大，還貸能力就越高，風(fēng)險就越??；（5）所建立的還貸準備金占近三年外債應(yīng)還貸資金的比重，比重越小，還貸能力越差；（6）外債項目的結(jié)構(gòu)（社會公益性項目債務(wù)占整個外債的比重），比重大，結(jié)構(gòu)則差，風(fēng)險就越高；（7）近三年來，上級財政扣繳額占全部還貸額的比重，比重越大，還款能力就越差，風(fēng)險越高；（8）地方財政預(yù)算內(nèi)務(wù)類別資金綜合撥付到位率，到位率越小，說明資金調(diào)度困難，外債還款能力則弱，風(fēng)險越高；（9）外債總量占GTP的比重，比重越大，風(fēng)險越高等。綜合以上九個指標體系進行分析、考核，或細化為具體分數(shù)的辦法，不同的分數(shù)線內(nèi)，判定為“好、中、差”三不不同的層次，好的可以繼續(xù)舉借外債，中的可適當(dāng)考慮，差的則堅決不能再借。

（二）多層次、多渠道地建立外債還貸準備金

所謂“多層次”就是市、縣、鄉(xiāng)三級分別建立還貸準備金；所謂不同項目主要是區(qū)分生產(chǎn)經(jīng)營性項目和社會公益性項目，前者具有一定的經(jīng)濟效益，項目本身有一定的還款能力，后者則不具有經(jīng)濟效益，只有社會效益，項目本身也不具備還貸能力。對于生產(chǎn)性的項目，如紅壤一、二期，林業(yè)一、二、三期等項目，還貸準備金的籌集：（1）由地方各級財政在年初支農(nóng)預(yù)算中適當(dāng)安排一塊；（2）通過綜合預(yù)算在部門預(yù)算外收入中切出一塊；（3）項目本身到期收回的貸款本息；（4）清繳的以前年度拖欠款；（5）項目主管部門每年拿出一些資金，作為項目實施風(fēng)險金，項目風(fēng)險金的資金產(chǎn)權(quán)歸原單位，將來如果項目實施得好，資金歸還原單位，目前可作還貸周轉(zhuǎn)金用；（6）上級財政返還或退回的滯納金、外匯匯率風(fēng)險金；（7）外債借款企業(yè)轉(zhuǎn)制、出讓收入等；對于社會公益性如教育、衛(wèi)生等項目，還貸準備金的籌集：主要是每年在教育和衛(wèi)生項目經(jīng)費中安排一定的資金用于建立還貸準備金。

還貸準備金由市、縣、鄉(xiāng)本級財政統(tǒng)一設(shè)立還貸專戶統(tǒng)一管理，分戶設(shè)賬，資金除用于向上級財政還貸外，資金只進不出，而向項目本身或項目主管部門籌集的資金，每季度或每半年統(tǒng)一上繳財政還貸專戶，財政定期（每年或每半年）向各項目主管部門通報資金繳納、籌集和使用情況，定期同項目主管部門核對賬目，定期接受審計等職能部門的檢查、監(jiān)督。

（三）強化政府外債的管理

1、加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認識。外債是政府債務(wù)的重要組成部分，是一種不可拖欠非還不可的債務(wù)。因此，各級政府要把外債管理納入政府重要議事日程來抓，多關(guān)心、多過問外債管理工作，切實地負起責(zé)任。財政部門作為政府外債的最終承擔(dān)人，對外債的管理負有責(zé)無旁貸的義務(wù)和責(zé)任，要以債務(wù)管理為主線，以項目的還貸為突破口，在外債項目的“供、用、還”等各個環(huán)節(jié)上，全方位地參與和加強管理工作，切實地履行好債權(quán)債務(wù)人的職責(zé)，做到既不越位，也不缺位。

2、進一步理順政府外債管理體制。外債管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到政府及其內(nèi)部的多個職能部門。進一步理順政府外債管理體制，將可以調(diào)動各方面工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)政府統(tǒng)一管理下的有效管理。理順政府外債管理體制，就是要在舉借外債的“積極、合理、有效”的原則上，并在完善和落實外債管理各項規(guī)章制度的前提下，建立和健全“責(zé)、權(quán)、利”相互統(tǒng)一的借用還管理機制，使各有關(guān)管理部門、各有關(guān)單位和各項目實施人做到“各司其職、各負其責(zé)、分工協(xié)作、共同配合”。

3、認真履行職責(zé)，把外債管理各項工作抓牢抓實。財政部門要認真組織和把好項目貸款資金提款報賬關(guān)，積極主動地參與外債貸款項目的全過程管理，加強對項目資金跟蹤問效。項目實施部門要認真地實施好貸款項目，積極做好債務(wù)的落實工作，嚴格實行資金使用情況反饋制度，對大宗物資采購要嚴格把好關(guān)。審計部門要發(fā)揮政府監(jiān)督的職能作用，切實地加強對項目貸款資金的審計，以防止和杜絕各種資金使用上的違紀、違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者單位：撫州市審計局）