李懷珍

銀行持續(xù)監(jiān)管包含著豐富的內容，它應該是銀行監(jiān)管當局以科學的機制設計和有效運行系統(tǒng)不斷推進監(jiān)管能力和監(jiān)管效率持續(xù)提升并以此促進銀行業(yè)持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)過程。從外在形式上看，持續(xù)監(jiān)管主要表現(xiàn)為監(jiān)管行為和效果在時間上的連續(xù)；從內在本質上看，持續(xù)監(jiān)管應包括理念先導、目標定向、核心定位、機制定軌、技術支撐、約束糾偏等六大內涵。

理念先導

監(jiān)管理念引領監(jiān)管行為，實施有效、持續(xù)的監(jiān)管首先要有先進、科學的監(jiān)管理念作為各項監(jiān)管政策、目標、機制、技術、制度和行為的先導?？v觀國際銀行業(yè)監(jiān)管模式的演進，可以清楚地歸納出合規(guī)性監(jiān)管——資本為本監(jiān)管——風險為本監(jiān)管——承諾式監(jiān)管的監(jiān)管理念發(fā)展軌跡。合規(guī)性監(jiān)管重在監(jiān)督銀行是否執(zhí)行有關金融規(guī)定。資本為本監(jiān)管強調銀行須持有足夠的資本抵御風險。風險為本的監(jiān)管滲透和充斥著更多的數(shù)據(jù)收集以及分析與預測，標志著銀行監(jiān)管邁上了更高層次。承諾式監(jiān)管則是監(jiān)管的最新發(fā)展動向，強調激勵相容監(jiān)管，即參照銀行機構的經(jīng)營目標，將銀行機構內部管理和市場約束納入監(jiān)管的范疇，引導這兩種力量來支持監(jiān)管目標的實現(xiàn)。

銀監(jiān)會成立后，適時順應了國際銀行業(yè)監(jiān)管實踐的變遷，提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監(jiān)管新理念，并通過貫徹落實新的監(jiān)管理念，確立了風險為本監(jiān)管的基本框架，促進銀行業(yè)監(jiān)管方式和機制發(fā)生了“五個轉變”，即：由合規(guī)監(jiān)管為主向以風險監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管相結合轉變；由“分割式”監(jiān)管向注重對法人機構總體風險的把握、防范和化解轉變；由“一次性”監(jiān)管向持續(xù)監(jiān)管轉變；由側重具體業(yè)務準入向注重監(jiān)管公司治理和風險內控轉變；由定性監(jiān)管向定性監(jiān)管和定量監(jiān)管相結合、加強風險評價和預警轉變。三年來的實踐效果表明，監(jiān)管理念的提升和監(jiān)管方式、機制的轉變，極大地推進了中國銀行業(yè)經(jīng)營理念、方式、機制的轉型和跨越，中國銀行業(yè)正在發(fā)生歷史性的變革。作為目睹和參與這場變革的監(jiān)管工作者，這幾年收獲和感受多多，其中感受最深的是兩點：一是理念的啟導性；二是實踐的差異化。理念的啟導性是指在持續(xù)監(jiān)管的循環(huán)過程中，須以理念為先導，而且一以貫之；實踐的差異化，是指我國銀行機構種類繁多且正處于體制轉換、改革和發(fā)展階段，各類銀行的經(jīng)營管理水平存在較大的差距，在實施持續(xù)監(jiān)管過程中必須在監(jiān)管方式和理念上考慮這些差別，正確把握合規(guī)監(jiān)管、風險監(jiān)管、資本監(jiān)管、承諾監(jiān)管等不同監(jiān)管方式之間的關系，并有針對性地加以靈活運用?，F(xiàn)階段，應區(qū)別不同類型的銀行業(yè)機構，根據(jù)ROCA和CAMEL評級結果，采用不同的監(jiān)管方式和理念，對有問題的銀行要側重于合規(guī)性監(jiān)管，對良好銀行則側重于風險監(jiān)管和承諾監(jiān)管；對法人機構重點做好資本監(jiān)管，對非法人機構則重點做好風險監(jiān)管。

目標定向

我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在總則部分就開宗明義地明確了銀行監(jiān)管的目標是：“促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,維護公眾對銀行業(yè)的信心。銀行業(yè)監(jiān)督管理應當保護銀行業(yè)公平競爭,提高銀行業(yè)競爭能力”。監(jiān)管目標旨在確保銀行業(yè)穩(wěn)健的前提下提高銀行業(yè)的競爭力，協(xié)調兼顧了穩(wěn)健與效率兩大價值取向，為銀行監(jiān)管工作指明了方向。銀監(jiān)會依照法律的定義，從行為監(jiān)管的角度提出了微觀的監(jiān)管目標由于區(qū)域的不同，側重點也有所區(qū)別，各區(qū)域監(jiān)管機構根據(jù)所監(jiān)管轄區(qū)經(jīng)濟金融運行的實際情況，針對薄弱環(huán)節(jié)，制定不同的監(jiān)管目標，力求讓弱勢銀行變強勢銀行、讓強勢銀行變標桿銀行,努力向宏觀目標靠攏。

明確的監(jiān)管目標從時間上劃分可分為長期目標、中期目標和短期目標。銀行監(jiān)管的長期目標從傳統(tǒng)意義上說可概括為：安全性、穩(wěn)定性、結構。安全性主要是考慮保護存款人和存款保險基金；穩(wěn)定性是保護經(jīng)濟免受金融體系動蕩的影響；結構則集中在促進競爭和提高效率。由于結構（競爭）目標與安全性和穩(wěn)定性的目標存在沖突，因此監(jiān)管者與立法者還必須在它們之間權衡輕重。中期目標，即根據(jù)銀行監(jiān)管的總體目標和當前經(jīng)濟金融運行的實際情況，確定某一段時期的監(jiān)管目標，解決階段性面臨的突出問題。例如湖北銀監(jiān)局根據(jù)湖北經(jīng)濟金融運行特點以及監(jiān)管資源和能力配置情況在2006年初制定了未來兩三年之內的四個主要監(jiān)管目標。

第一，改變全省銀行業(yè)金融機構不良資產(chǎn)水平長期高于全國平均水平6個百分點左右的狀況，盡快達到或略好于全國平均水平。

第二，城商行、農(nóng)信社、信托公司等法人機構，改變目前大都處于四五級或較低水平的尷尬局面，整體監(jiān)管指標達到全國平均水平以上。

第三，銀行業(yè)的創(chuàng)新能力增強，對經(jīng)濟的滲透力增強，銀行業(yè)對經(jīng)濟的貢獻度、武漢銀行業(yè)對周邊的輻射力和吸納力明顯增強。股份制商業(yè)銀行綜合排名保持領先水平；國有商業(yè)銀行綜合排名達到和超越全國平均水平。

第四，監(jiān)管能力和監(jiān)管水平明顯提高，牢固確立監(jiān)管新理念，成型監(jiān)管運行新機制，能夠掌握和運用新知識、新經(jīng)驗、新技術、新方法，及時甄別、發(fā)現(xiàn)和處置銀行業(yè)風險苗頭，以持續(xù)監(jiān)管推動和規(guī)范銀行業(yè)持續(xù)發(fā)展。

長期目標和中期目標的實現(xiàn)，必須以各項具體化的短期目標的完成為基礎，必須根據(jù)總體目標、中期目標和當期情況，研究確定短期監(jiān)管工作目標。2006年初，湖北銀監(jiān)局與機關各處室、各銀監(jiān)分局、各直轄監(jiān)管辦簽訂了年度目標責任書，在明確省局和各銀監(jiān)分局以及直轄監(jiān)管辦監(jiān)管職責的基礎上，根據(jù)湖北省銀行業(yè)風險特點，對各項監(jiān)管職責和年度任務進行規(guī)范，明確了全年監(jiān)管工作的總體目標及各類機構的監(jiān)管重點。同時，還對總體目標進行縱向和橫向分解，在全省銀監(jiān)系統(tǒng)形成相互銜接、協(xié)調一致的目標體系。

核心定位

銀行業(yè)監(jiān)管的核心內容就是防范或化解銀行業(yè)風險。《巴塞爾銀行監(jiān)管委員會有效銀行監(jiān)管核心原則》的第l6至20原則更是對“持續(xù)性銀行監(jiān)管”作出了明確規(guī)定，認為銀行機構的業(yè)務經(jīng)營活動是一個連續(xù)不斷過程，風險持續(xù)存在于銀行業(yè)務經(jīng)營的全過程，防范、識別、監(jiān)督、化解各類風險也必然是一個連續(xù)的過程。由此可見，持續(xù)監(jiān)管的核心定位就是風險為本監(jiān)管。

風險為本監(jiān)管是通過對銀行經(jīng)營的大量數(shù)據(jù)指標全面深入分析以確定和衡量銀行營運時所面對的各種風險，進而敦促銀行采取有效的管理措施防范和化解風險。這種監(jiān)管模式抓住銀行業(yè)經(jīng)營的實質問題，也體現(xiàn)了外部監(jiān)管的本質要求，標志著銀行監(jiān)管邁上了更高層次。

持續(xù)監(jiān)管的核心定位重在把握風險監(jiān)管的特征和要求。風險為本監(jiān)管是一個持續(xù)監(jiān)管的循環(huán)過程，不僅可以全面系統(tǒng)掌握被監(jiān)管對象的經(jīng)營風險，而且可以靈活采取有針對性的措施控制風險，較之以往的監(jiān)管更多地滲透和充斥著數(shù)據(jù)收集以及分析與預測，其基本特征和要求是：必須建立在對銀行風險的識別與計量之上；將風險劃分為潛在風險數(shù)量和風險管控質量兩部分，分別進行分析評價；風險評估須通過標準化的方式進行，風險分類及評估方法應符合國際慣例和最新要求；根據(jù)風險評估結果，盡可能地將監(jiān)管資源集中在銀行機構所面對的最大風險環(huán)節(jié)。

明確持續(xù)監(jiān)管的核心定位，有利于我們正確處理現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管的關系，進一步轉變監(jiān)管方式，堅持以銀行風險評估為切入點，從銀行機構市場準入、業(yè)務營運和信息披露等方面建立完善的風險管理框架，探索運用較為先進和科學的風險評級系統(tǒng)，定期對銀行風險狀況進行前瞻式評估；有利于我們正確處理風險監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管的關系，突出監(jiān)管重點，合理調配監(jiān)管資源，不斷提高監(jiān)管人員素質，從而確保有效掌控銀行業(yè)金融機構最大風險環(huán)節(jié)，采取有針對性的監(jiān)管措施，防范任何已經(jīng)存在的或正在逐步形成的風險對銀行體系造成的威脅；有利于我們正確處理外部監(jiān)管與商業(yè)銀行內控管理的關系，更加注重監(jiān)管有機連接與協(xié)調，通過不斷推進法人治理監(jiān)管、資本充足率監(jiān)管、內控評價監(jiān)管，引導建立內部風險評級體系，發(fā)揮商業(yè)銀行管控風險的自覺性和能動性，以此促進銀行監(jiān)管有效性的提高。

機制定軌

在銀行業(yè)監(jiān)管組織體系當中，監(jiān)管運行機制是指保證監(jiān)管工作有序運行并實現(xiàn)有效監(jiān)管目標的銀行業(yè)監(jiān)管工作制度、規(guī)范、辦法及組織形式之間相互作用的過程和方式。國際銀行業(yè)監(jiān)管發(fā)展歷程啟示我們，監(jiān)管組織形式必然由機構監(jiān)管向機制監(jiān)管轉變，以通過監(jiān)管機制的有效運行，實現(xiàn)對監(jiān)管方式和方向的定軌運行。

一方面，通過良好監(jiān)管機制的有效運行，促進市場準入監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查三個監(jiān)管板塊之間協(xié)調聯(lián)動，并具有針對性和互補性。以發(fā)現(xiàn)問題為主線開展非現(xiàn)場監(jiān)管，重在整體風險分析和判斷，在發(fā)揮監(jiān)管基礎作用的同時為現(xiàn)場監(jiān)管提供線索；以核實問題、解決問題為主線開展現(xiàn)場檢查，重在核實和處理，對非現(xiàn)場監(jiān)管提供支持和補充；以合規(guī)性、審慎性為要求開展市場準入監(jiān)管，重在利用將非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管成果，實施扶優(yōu)限劣、正向激勵的差別監(jiān)管政策。

另一方面，通過監(jiān)管機制的運行，自動實現(xiàn)監(jiān)管機構上下級之間明確分工并實現(xiàn)整體聯(lián)動。上下級監(jiān)管機構通過建立明確的“委托—代理”關系和分級負責制，堅持上級機構抓督導、屬地監(jiān)管抓落實，實現(xiàn)全系統(tǒng)協(xié)調聯(lián)動，增強整體監(jiān)管合力。如，銀監(jiān)會通過明確授權，基本建立了分級監(jiān)管與屬地監(jiān)管相結合的持續(xù)聯(lián)動機制，并針對總行不在北京的部分股份制商業(yè)銀行專門制訂實施了《對部分股份制商業(yè)銀行聯(lián)動監(jiān)管與職責分工的指導意見》，可以說是對加強法人監(jiān)管和聯(lián)動監(jiān)管進行的有效探索。

在監(jiān)管機制定軌工作過程中，湖北銀監(jiān)局從監(jiān)管目標、板塊協(xié)調、監(jiān)管治理、監(jiān)管保障等五個方面制定《監(jiān)管運行機制框架意見》，并建立了與之配套的制度體系，促進了市場準入、現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管三個板塊以及上下級監(jiān)管機構之間的有機銜接和互動，以機制定軌為有效手段確保了監(jiān)管工作的有序開展和各項監(jiān)管目標的順利實現(xiàn)。

技術支撐

科學技術是“第一生產(chǎn)力”，銀行監(jiān)管效率和質量的提高也必須有適應銀行風險管理要求的技術作支撐，體現(xiàn)為監(jiān)管部門運用科學的監(jiān)管理念、知識和國際先進經(jīng)驗組織開展監(jiān)管活動，使監(jiān)管活動在最短時間內用最小的監(jiān)管成本獲取最佳監(jiān)管效果。隨著金融創(chuàng)新和網(wǎng)絡銀行業(yè)務的迅速發(fā)展，新的金融衍生產(chǎn)品層出不窮，銀行風險計量技術性程度加深，使銀行監(jiān)管技術面臨前所未有的挑戰(zhàn)。由此可見，提高監(jiān)管技術含量是實現(xiàn)持續(xù)監(jiān)管的基礎和保障所在。

銀監(jiān)會根據(jù)我國銀行業(yè)監(jiān)管與改革實踐和國際銀行業(yè)發(fā)展趨勢，制訂一系列監(jiān)管制度，不斷探索和創(chuàng)新監(jiān)管方式，有效提高了監(jiān)管技術水平。特別是及時啟動監(jiān)管信息系統(tǒng)建設工程（1104工程），并以此全面推進監(jiān)管技術的現(xiàn)代化。首先，運用了先進信息技術，利用計算機網(wǎng)絡和程序實現(xiàn)監(jiān)管信息采集網(wǎng)絡化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)核對、匯總、監(jiān)管報表生成的自動化，建立以電子化、網(wǎng)絡化為基礎的監(jiān)管信息系統(tǒng)，提高了監(jiān)管信息采集、加工的效率和水平。其次，運用了先進的風險計量技術，制訂實施《商業(yè)銀行風險預警操作指引》,發(fā)布《商業(yè)銀行風險監(jiān)管核心指標》，完善現(xiàn)有的非現(xiàn)場監(jiān)測指標和報表體系，積極構建持續(xù)有效的非現(xiàn)場監(jiān)管體系和風險預警體系，實現(xiàn)了對商業(yè)銀行有關風險指標及經(jīng)營管理活動和綜合風險趨勢的動態(tài)監(jiān)測,提高了風險計量的準確性。再次，運用了先進的風險分析技術，對不同類型的銀行機構分別采取CAMELS和ROCA風險評價辦法，探索建立科學的非現(xiàn)場監(jiān)管分析評價方法體系，不斷增強了銀行風險監(jiān)測分析功能。

從銀行監(jiān)管發(fā)展的一般規(guī)律看，用新的思路和新的辦法解決銀行風險管理面臨的問題，往往為監(jiān)管機構改進監(jiān)管技術提供了方向。作為基層銀行業(yè)監(jiān)管機構應主動應對各種新問題、新情況，適時調整監(jiān)管方式，不斷探索運用表格化、定期化、標準化的監(jiān)管和監(jiān)測技術，支持和促進整體監(jiān)管技術水平的提高。湖北銀監(jiān)局針對農(nóng)村信用社和城市商業(yè)銀行資本（股本）分紅監(jiān)管中標準模糊、不便操作問題，大膽運用風險計量和數(shù)據(jù)分析技術方法，建立了法人銀行業(yè)金融機構股東現(xiàn)金分紅約束模型。該現(xiàn)金分紅約束模型根據(jù)法人銀行機構的有關監(jiān)管政策要求，以資本充足、撥備覆蓋、可分配利潤控制等限制要求作為約束條件，對銀行的盈利水平、再融資需求、投資機會、風險狀況、可動用現(xiàn)金能力、代理成本等六個方面進行全面分析和測評，確定銀行現(xiàn)金分紅的適度區(qū)間，從而實現(xiàn)對銀行機構股東現(xiàn)金分紅的“量化監(jiān)管”，初步形成了定量計量與科學判斷相結合的贏利分紅監(jiān)管決策機制。

約束糾偏

優(yōu)良的制度約束是持續(xù)監(jiān)管有效實施的制度保證。從新制度經(jīng)濟學角度看，監(jiān)管制度就是對監(jiān)管者與被監(jiān)管者都產(chǎn)生強制約束力的游戲規(guī)則。優(yōu)良監(jiān)管制度的核心就體現(xiàn)在三大約束糾偏上，即信息糾偏、負外部性糾偏和非理性糾偏。

持續(xù)監(jiān)管作為一項先進的監(jiān)管制度安排必須首先解決監(jiān)管過程中因信息不對稱問題而引起的嚴重后果，即信息糾偏。銀行監(jiān)管領域的信息不對稱矛盾表現(xiàn)為監(jiān)管者擁有的被監(jiān)管者信息資源明顯少于被監(jiān)管者自身擁有的信息資源。這種信息不對稱往往會產(chǎn)生三個方面的問題：一是監(jiān)管者不知道被監(jiān)管者風險控制能力有多強；二是監(jiān)管者不知道被監(jiān)管者能在多大程度上愿意遵守監(jiān)管制度；三是監(jiān)管者不知道被監(jiān)管者的剩余風險到底有多大。解決信息不對稱問題最關鍵是建立“數(shù)入一門、數(shù)出一門”的監(jiān)管統(tǒng)計制度，即將所有數(shù)據(jù)資料、信息資源的采集、整理、處理、發(fā)布等全過程歸口統(tǒng)計信息部門的監(jiān)管制度。具體來說統(tǒng)計信息部門負責與被監(jiān)管對象建立穩(wěn)定保密、口徑一致、系統(tǒng)兼容、快捷匯總的數(shù)據(jù)傳輸渠道，規(guī)范數(shù)據(jù)匯集、處理、使用、對外發(fā)布范圍和程序，及時、準確地向監(jiān)管部門及業(yè)務綜合部門提供各類數(shù)據(jù)，建立監(jiān)管信息共享平臺。這一制度優(yōu)勢在于整合監(jiān)管信息資源，強調由統(tǒng)計信息一個部門集中向被監(jiān)管者收集信息，由統(tǒng)計信息一個部門集中對外發(fā)布，在信息的收集、處理等過程實現(xiàn)信息糾偏目的，用最快捷的方式最大程度地解決監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息不對稱問題。

持續(xù)監(jiān)管作為一項制度安排要盡可能減少銀行業(yè)的負外部性問題,進行負外部性糾偏，以保持銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營，這也是持續(xù)監(jiān)管的最終目標。銀行業(yè)是一個負外部性極強的行業(yè)，當有問題銀行出現(xiàn)擠兌并傳染給健康銀行，導致健康銀行出現(xiàn)損失時，受害的健康銀行不能通過市場交易向有問題銀行討回損失，這就是銀行體系的負外部性。負外部性實際上是金融市場失靈的表現(xiàn)，要解決這個問題就必須建立具有糾偏功能的監(jiān)管制度，其最核心的內容就是差別監(jiān)管制度，也就是對好銀行與壞銀行（問題銀行）實行差別監(jiān)管。一方面通過制訂實施“良好銀行評選辦法”，將發(fā)展穩(wěn)健、管理規(guī)范、內控完善、效益良好、合規(guī)守法的銀行評為良好銀行，對其實施鼓勵性監(jiān)管，即減少現(xiàn)場檢查監(jiān)管次數(shù)和頻率，正面激勵銀行業(yè)金融機構穩(wěn)健經(jīng)營。另一方面，對于有問題銀行制訂實施“有問題銀行特別監(jiān)管辦法”，即實行不批準開辦新的銀行業(yè)務、不審批機構高管人員提升上一級職務的任職資格、增加對機構的現(xiàn)場檢查頻率等懲罰性監(jiān)管，對有問題銀行實行強制性糾偏行動。

持續(xù)監(jiān)管作為一項制度安排除對被監(jiān)管者具有強制糾偏外，對于監(jiān)管者的非理性行為也進行約束糾偏。監(jiān)管者的非理性行為主要表現(xiàn)為監(jiān)管寬容、監(jiān)管過度、道德風險（監(jiān)管不作為）、法律風險（監(jiān)管亂作為）等。對此可以做出四項具體制度安排加以糾偏：一是管檢交叉制度，將日常監(jiān)管與現(xiàn)場檢查職能適時適度分開、人力資源統(tǒng)一調配使用，既節(jié)約監(jiān)管者的人力成本，又規(guī)避監(jiān)管者的監(jiān)管寬容、道德風險（成為監(jiān)管俘虜）。二是查處分離制度，即依照銀監(jiān)會制訂的《行政處罰辦法》，在對銀行業(yè)機構的違法違規(guī)行為進行查處過程中，現(xiàn)場檢查監(jiān)管部門提出處罰建議或意見，政策法規(guī)部門負責審核把關，經(jīng)集體研究做出處罰決定。查處分離制度是一項確保行政處罰公平、公正的制度安排。三是跟蹤問責制度，對監(jiān)管實施再監(jiān)督的跟蹤問責制度是依據(jù)監(jiān)管責任制及監(jiān)管工作盡職要求，對監(jiān)管過程及結果進行跟蹤監(jiān)督并對其中存在的問題實施責任追究的制度安排。四是績效考核制度，依據(jù)監(jiān)管工作職責和目標任務，按市場準入、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查三個基本板塊，對各執(zhí)行部門的監(jiān)管工作及責任目標完成情況按季分別進行定性定量考核，并將考核結果與季度績效工資分配、監(jiān)管人員提職晉升等掛鉤的制度安排。

（作者系湖北銀監(jiān)局局長）

責任編輯：柯 丹