為促進新型公平高效的住房保障制度順利實施，必須借助財政、稅收、信用體系支持，并且要加大金融創(chuàng)新力度，建立廉租房金融體系，以切實解決中低收入階層住房問題。

自1998年實行房改以來，我國政府在住房保障制度方面做了許多積極探索和努力，取得了一定的成績。但面對我國地少、人多、財政資金有限的現(xiàn)實國情，廉租房制度推進過程中仍存在著諸多問題。

當前我國正調(diào)整住房保障體系，新體系將由廉租房、租賃型經(jīng)濟適用房、出售型經(jīng)濟適用房和限價商品房共同構(gòu)筑。它將中低收入人群再次進行細分，并針對不同的細分對象提供不同層次的住房保障產(chǎn)品：廉租房定向出租給處于居民最低生活保障線以下的家庭，并由政府財政給予相應(yīng)補貼，其所占比例不大;租賃型經(jīng)濟適用房面向低保線之上但又無力購買銷售型經(jīng)濟適用房的家庭，當其家庭收入達到一定水平后，政府有權(quán)收回住房;而出售型經(jīng)濟適用房則專門針對高于上述兩類群體的收入中等偏下的家庭。這個住房保障體系不僅比較細化，而且有一定的可操作性。

為促進新型公平高效的住房保障制度順利實施，必須借助財政、稅收、信用體系支持，并且要加大金融創(chuàng)新力度，建立廉租房金融體系，以切實解決中低收入階層住房問題。其中，構(gòu)建廉租房金融體系是重要且必不可少的一環(huán)。對支付能力較弱、僅能租房為生的低收入家庭，應(yīng)采取以財政補貼為主的措施，因此在構(gòu)建廉租房金融體系時，應(yīng)以提高中低收入家庭購房能力，擴大購房家庭數(shù)量為主。同時，為確保廉租房金融政策順利實施，還需做好相關(guān)配套措施。

提高中低收入者購房能力的原則為：國家財政扶持、金融機構(gòu)實施、配套措施支撐。

建立住房保障金融政策，引導(dǎo)社會資金，提供并增加面向中低收入家庭的金融服務(wù)。

專門的法規(guī)。如美國就規(guī)定銀行必須每年從凈收入中拿出一部分資金用于安居融資項目，幫助低收入家庭。這些項目貸款審核標準降低，首付比例降低。這類項目大多只面向收入等于或低于當?shù)刂械仁杖胨降?0%的家庭。有些項目不要求購買私營抵押貸款保險，另一些項目則沒有貸款額限制。

鼓勵成立專門的提供擔保和保險的機構(gòu)，公營、私營均可，為借貸機構(gòu)提供信用擔保和保險。如美國的聯(lián)邦住宅管理局、退伍軍人事務(wù)部、抵押貸款擔保保險公司等，不僅可提升中低收入階層獲貸能力，還可提高建廉租房開發(fā)企業(yè)的融資能力，以幫助特定的困難群體解決居住問題。另外，這類擔保和保險機構(gòu)的成立，也是構(gòu)建完善的政府調(diào)節(jié)和支持房地產(chǎn)金融體系的必要環(huán)節(jié)之一。同時，這種“押上加?！睓C制不僅增強了金融機構(gòu)的抵押貸款信心，也通過貸款的標準化為以后二級市場的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

制定專門的廉租房信貸政策。對于購房者，一是放寬中低收入居民貸款條件，降低貸款門檻。有研究表明，中低收入人群的信用程度較高，給其一定的時日定會償還貸款。二是降低首付貸款比例，美國等發(fā)達國家此類貸款首付比例不超過5%，有些甚至實行零首付。三是對中低收入居民個人購、建房，提供長期、優(yōu)惠利率貸款。對于開發(fā)公司，降低貸款利率及進入門檻標準。

鼓勵金融機構(gòu)推出專為中低收入居民服務(wù)的貸款工具。目前美國市場有10多個專為各個特定潛在購房群體特殊需求而設(shè)計的借款品種。如1998年推出的安居房貸款品種——Flex97，其最低首付款比例為3%，并且允許貸款人利用饋贈資金、家庭成員提供的貸款、工作單位的現(xiàn)金資助或其他資金來源支付首付款。這一點不同于其他低首付普通貸款品種，后者要求借款人用自己的資金支付首付款。同時，F(xiàn)lex97允許賣房者拿出最高為相當于抵押貸款總額3%的資金來支付買房者的貸款交割手續(xù)費。

制定嚴格的廉租房貸款制度和擔保政策，防范并減少金融風險。在這方面，美國對中低收入者購買“社會住宅”采取政策性貸款和商業(yè)性貸款相結(jié)合的辦法，以所購住房為抵押，一旦貸款人無力償還銀行貸款，政府可安排其住廉租房，并將原住房收回重新出售以歸還銀行貸款，避免銀行的信貸風險。

對中低收入居民購、建房給予稅收優(yōu)惠?？蓽p免中低收入階層購房所交的稅費(可實施階梯式遞減方式)以及開發(fā)商建筑廉租房的所得稅。美國政府制定了對住宅投資和住宅抵押貸款的利息給予免稅的規(guī)定。英國規(guī)定凡申請抵押貸款3萬英鎊以下的可免交利息稅，首次貸款購房者也可獲得相應(yīng)的貸款和免稅的優(yōu)惠，住房津貼作為家庭收入不交所得稅。

增加住房金融機構(gòu)，構(gòu)建具有競爭力、功能完善的廉租房金融組織體系。

成立專門的政策性住宅金融機構(gòu)，提供國家住宅信用，貫徹執(zhí)行并推進廉租房制度發(fā)展。增加廉租房或經(jīng)濟適用房供給，向低收入家庭和老、弱、殘、無家可歸者提供住宅;以貼息或提供擔保等方式，通過市場化手段，借助杠桿效應(yīng)，撬動中低收入中有購房潛力的家庭擁有房屋，及調(diào)動市場力量增加廉租房供給;對于困難戶給予租房補貼;通過直接投融資行為體現(xiàn)政府的廉租房政策意圖，執(zhí)行國家廉租房發(fā)展政策和住房金融政策，并在經(jīng)濟上支持其他金融機構(gòu)發(fā)展住宅業(yè)務(wù)。

鼓勵城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等中小金融機構(gòu)介入，引入競爭機制。社區(qū)性中小金融機構(gòu)有著大銀行所不具有的信息優(yōu)勢，對于本地區(qū)借款人的信用情況了解較多，可有效降低服務(wù)成本和交易成本，再借助財政補貼，可獲取一定收益。需要說明的是，在獲得財政補貼方面應(yīng)實行競爭機制，可通過拍賣、招投標等方式，為大中小金融機構(gòu)提供公平的競爭平臺。這方面可借鑒國家助學(xué)貸款發(fā)放經(jīng)驗。

加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，提供多種可選擇貸款工具，擴大中低收入者貸款面。

針對當前信用較好的中低收入及個體經(jīng)營人群的住房抵押貸款市場存在空白的現(xiàn)狀，若能提供有利的專項貸款條件，或降低專項貸款門檻，部分低收入群體就能進入住房抵押市場，購買廉租房甚至參與正規(guī)住房市場。針對中低收入者收入低、不穩(wěn)定，難以應(yīng)對高利率、高通脹，長期支付能力欠缺，以及儲蓄不足，支付首付款面臨困難等現(xiàn)狀，可以降低首付比例、降低貸款利率、延長還款期限、提供多種貸款方式，促進信用較好的中低收入者和個體經(jīng)營人群獲貸，從而買得起房。

降低首付比例。為切實降低貸款門檻，可將針對中低收入階層的房貸首付比例下限設(shè)定為5%。當然首付比例的降低將提高借貸比，從而付息增加，成本上升，因此可設(shè)計靈活的首付比例，如在5%～20%之間由貸款者自行選擇。

同時，為首付款擬訂儲蓄計劃，并將貸款賬戶與儲蓄賬戶合并。貸款機構(gòu)應(yīng)幫助具有潛在購房能力的中低收入者制定儲蓄計劃，為將來首付款做準備，同時將貸款賬戶與儲蓄賬戶合并減少操作手續(xù)，方便貸款。

利率優(yōu)惠。由財政作補貼，降低中低收入者房貸利率是國際通行作法，也是主要手段之一。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，中低收入者房貸利率均低于正常房貸利率1～2個百分點。我國公積金貸款就是如此。今后推出的中低收入者房貸工具的利率也應(yīng)低于市場利率1～2個百分點。

擴大中低收入者獲貸人群就必須延長還貸期限。在總額一定的情況下，期限拉長勢必會減少單位還款金額，進而減輕中低收入者的每次還款負擔。因此，延長中低收入者住房貸款期限也是國際慣例之一。

增加產(chǎn)品。當前我國現(xiàn)有的房貸品種，無論是浮動利率，還是固定利率;無論是月供，還是雙周供，都是等額還款，這與中低收入者收入低、支付具有不規(guī)律性等固有性質(zhì)不匹配，制約了中低收入者獲取房貸?？梢哉f，當前在我國住房金融體系中，沒有專門針對中低收入者的房貸品種。因此，一定要加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，推出專為滿足各個特定的、潛在的中低收入購房群體貸款需求的貸款品種。

遞增式。即先少后多，隨著中低收入者教育等負擔的逐漸減少，或收入的逐步增加，不斷提高還款額。

彈性式。針對中低收入者，尤其是個體戶等無固定收入者收入不穩(wěn)定，時多時少，還款不規(guī)律的特點，由其自行決定每期還款金額。

打捆式?？山梃b小額信貸發(fā)放中的信用村（鎮(zhèn)）建設(shè)經(jīng)驗，對于工廠、社區(qū)等集體性較強群體發(fā)放此類貸款。它不僅能通過“聯(lián)?！痹黾淤J款人信用，而且在其出現(xiàn)“惡意違約”時，借助社團協(xié)議力量來降低中低收入者違約概率。

“氣球”式。鎖定一段時間后，一次性全額付清。隨著時間的推進，中低收入者會進入中產(chǎn)階層，甚至是高收入階層，其還款能力會隨之增強，此貸款方式適合這類中低收入者。

優(yōu)惠政策需要嚴格的配套措施。

制定嚴格的法律法規(guī)，減少道德風險，確保廉租房政策真正落到實處。從我國實踐及國外廉租房政策實施較好的國家來看，一個有效的法律體系是確保廉租房制度順利實施的有力保障。如在這方面做得較好的新加坡，為防止有人利用組屋進行投機活動，制定了細致而周全的法律法規(guī)，對居民購買組屋等行為進行嚴格監(jiān)控。例如，建屋發(fā)展局規(guī)定居民購買組屋要以自住為主，并對居民購買組屋次數(shù)做出嚴格限定。購買組屋后5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營，否則將受到法律嚴懲。同時還規(guī)定，一個家庭同時只能擁有一套組屋，如果要買新組屋，舊組屋就必須退出來。另外，根據(jù)新加坡政府的規(guī)定，任何人在買賣組屋時都必須提供準確、翔實的資料，一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假，當事人將面臨5000新元罰款或6個月監(jiān)禁，或者同時面臨兩項處罰。

加大司法支持，減少金融機構(gòu)風險?？陀^地說，對中低收入者發(fā)放貸款其風險要較一般人群的高，要提高金融機構(gòu)放貸積極性，就必須給予相應(yīng)的司法支持以降低風險度;提高抵押品贖回權(quán)強制性，減少風險;開發(fā)一個特別的留置權(quán)系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)貸款違約，銀行對房產(chǎn)有更大的留置權(quán);設(shè)立特別法庭，提高司法效率，減少無謂的時間耗費。

通過財政政策、稅收優(yōu)惠，提高金融機構(gòu)放貸積極性。低收入者的收入及風險度阻礙了其進入正規(guī)的住房及金融市場，因此對低收入者實施補貼是許多國家住房保障制度中的重要內(nèi)容。它涉及到中低收入者、金融機構(gòu)和住房金融體制建設(shè)三個層面。在支持金融機構(gòu)放貸能力方面，進行流動性支持、補貼資金成本和交易成本等，擴大中低收入者獲貸范圍。另外，從提高透明度、引進競爭機制、增加激勵機制等方面，改善住房金融體制。

借鑒國際經(jīng)驗在進行住房補貼時，應(yīng)遵循以下基本原則：效率原則，即根據(jù)現(xiàn)有資源和預(yù)期結(jié)果，設(shè)計成本最低的補貼;平等原則，它要求做到避免因為獲得補貼導(dǎo)致收入超過了未獲得補貼的其他人;透明性原則，由于隱含性補貼會造成非常大的經(jīng)濟損失，要做到補貼的透明，進而確保公平。

加強信用體系建設(shè)和房地產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)，減少信息不對稱。信息不對稱是房貸不良率高的一個重要原因，加之中低收入者信用是個不確定性因素，這些制約了金融機構(gòu)對中低收入者房貸風險的判斷。一旦信息可有效獲得，市場透明度高，就有利于金融機構(gòu)分析、測算風險，并采取相應(yīng)的風險管理措施，在擴大對中低收入者放貸的同時，也能夠有效地防范風險。

加強對中低收入者的培訓(xùn)，減少違約風險。當前我國一部分中低收入者信用知識匱乏，對房貸程序、抵押貸款運作程序不了解，這些不僅降低了其獲貸幾率，而且也加大了違約風險。因此，必須加強這方面的培訓(xùn)和教育力度，對其進行消費教育，明確其權(quán)利和義務(wù)。國外政府一般都拿出專門的資金資助對貸款人的培訓(xùn)。

（作者單位：中國人民銀行金融研究所

上海黃金交易所研究部）