2006年５月19日，寧夏回族自治區(qū)平羅縣啟動了農(nóng)村土地信用社試點(diǎn)工作。當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶按照自愿的原則，在保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地像銀行存款一樣存入農(nóng)村土地信用社，土地信用社根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級差性的“存地租金”，定期向農(nóng)民發(fā)放。由“儲蓄”而集中起來的土地經(jīng)過土地信用社的整理和公開招標(biāo)競爭，出租給種田大戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，用于辦企業(yè)、建市場、搞規(guī)?；N植和養(yǎng)殖等，這些用地大戶要按照所貸土地的地質(zhì)地力差異和期限的長短繳納貸地租金。貸地租金高于土地信用社向存地農(nóng)民支付的“存地租金”。土地存貸租金的差額歸村鎮(zhèn)集體支配，一部分用于土地信用社的日常運(yùn)營開支，一部分作為集體的公共基金用于村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他的公益項(xiàng)目開支。

目前，平羅縣的農(nóng)村土地信用社試點(diǎn)已進(jìn)行了半年，已掛牌成立了平羅縣姚伏鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地信用合作社和10個村級土地信用合作社。10個土地信用合作社涉及農(nóng)戶5399戶，貸出土地17筆，貸出耕地1725.2畝，貸出荒地5786.1畝，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入332.58萬元。實(shí)踐證明，這種嘗試是成功的。土地信用社的運(yùn)行解決了農(nóng)民進(jìn)城打工致使大量土地荒蕪的問題，促進(jìn)了土地的合理利用，同時也實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，提高了生產(chǎn)效率?，F(xiàn)在，寧夏全自治區(qū)正在積極進(jìn)行土地信用社的推廣工作。

從性質(zhì)上講，農(nóng)村土地信用社是一種中介組織。作為中介組織，它主要負(fù)責(zé)承辦農(nóng)村土地的依法轉(zhuǎn)讓、托管、轉(zhuǎn)包、互換、出租、承租，承辦農(nóng)民集體所有的非耕地依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于入股聯(lián)營及出租。需要說明的是，土地信用社依法進(jìn)行的是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而不是土地所有權(quán)或承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。即是在不觸動農(nóng)地所有權(quán)安排的前提下，擁有土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營和有序流動。

從根源上講，農(nóng)村土地信用社的出現(xiàn)是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)矛盾發(fā)展的產(chǎn)物。

我國從1979年實(shí)行農(nóng)村土地承包制，20多年間經(jīng)濟(jì)形勢的變化使兩對矛盾變得異常突出:農(nóng)村人口數(shù)量不斷增加與耕地數(shù)量不斷減少的矛盾;土地分散經(jīng)營與轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、集約生產(chǎn)之間的矛盾。為了解決以上矛盾，國家采取了延長土地承包期、鼓勵土地流轉(zhuǎn)、取消農(nóng)業(yè)稅等措施，但效果都不理想。

農(nóng)村土地信用社于是應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)該說，土地信用社的出現(xiàn)是市場供求規(guī)律自發(fā)作用的結(jié)果。一方面，城鄉(xiāng)差距的拉大和農(nóng)村隱性失業(yè)普遍存在的現(xiàn)實(shí)使大量剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工，使土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不僅變得必要而且成為了可能;另一方面，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，一部分有技術(shù)、會經(jīng)營的個體農(nóng)民和有一定規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對集中使用土地產(chǎn)生了新的需求，由此，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的需求方和供給方牽起了手。

農(nóng)村土地信用社這一新的模式從一出現(xiàn)就引起了很多爭議，其優(yōu)勢與引起的擔(dān)憂并存。

降低了交易成本。農(nóng)村土地信用社可以很好地解決信息不對稱和交易不經(jīng)濟(jì)的問題，可以避免交易中的逆向選擇和道德風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)低成本交易，有利于土地資源的有效利用與合理配置。具體來看，我國農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一大弊病就是導(dǎo)致了土地過于分散，農(nóng)村自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)多是以掌握少量土地的農(nóng)戶為單位進(jìn)行，在信息傳播渠道不暢通的情況下，必然導(dǎo)致交易雙方的搜尋成本和談判成本過高，市場交易實(shí)踐客觀上對建立土地流轉(zhuǎn)的中介組織產(chǎn)生了需求。中介組織能夠代表分散的農(nóng)戶進(jìn)行談判，提高農(nóng)民的談判能力，減少交易費(fèi)用，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，而且可以更好地規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的良性運(yùn)作。

有利于堅(jiān)持真正的土地集體所有制。對農(nóng)民而言，承包了土地不等于擁有了土地私有權(quán)，只是獲得了創(chuàng)造財富的自然條件和生產(chǎn)要素，而不是擁有了坐收地租的經(jīng)濟(jì)手段。在大量農(nóng)民離開土地進(jìn)城務(wù)工后，土地的使用權(quán)就應(yīng)該合法轉(zhuǎn)讓。土地信用社一方面通過土地“存儲金”的方式使農(nóng)民獲得了部分補(bǔ)償，另一方面也為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了途徑，實(shí)現(xiàn)了土地的經(jīng)濟(jì)使用和規(guī)模使用，同時也阻斷了農(nóng)村土地集體所有制向土地個人私有制變性的可能，堅(jiān)持了土地政策的穩(wěn)定性。在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，土地信用社的存在為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了更好的條件。土地的存貸利息之差可以作為公共基金用于村莊的公共設(shè)施建設(shè)及公益項(xiàng)目開支。另外，土地貸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用之后，也可以解決一部分本村居民的就業(yè)。

土地信用社的出現(xiàn)打破了我們思維上的禁錮，說明土地私有并非土地信用社和土地銀行運(yùn)營的必要條件，穩(wěn)定的土地使用權(quán)本身就可以成為“存、貸”的基礎(chǔ)。

對農(nóng)民回收土地的擔(dān)憂。在寧夏土地信用社的試行過程中，有一個問題值得關(guān)注，即出讓期滿后，農(nóng)民是否可以合法地“取回”土地。土地信用社相關(guān)的運(yùn)行規(guī)則規(guī)定:如果協(xié)議期未滿農(nóng)民就想取回土地，可以協(xié)商解決;在協(xié)議期滿之后，農(nóng)民不愿意續(xù)存土地，可以依法收回?，F(xiàn)在人們擔(dān)心的是，即使農(nóng)民到時收回了土地，但因?yàn)樵诒蛔庥闷陂g，土地已改做種植以外的用途，有的業(yè)主成片租賃土地后，已經(jīng)在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，土地基本的灌溉系統(tǒng)、地力地質(zhì)都將受到影響，甚至無法再恢復(fù)用于種植業(yè)生產(chǎn)，如果這樣，農(nóng)民有地也無法利用，有地也等于失地，其后期的生計如何解決？

失去土地的農(nóng)民的保障問題。對于我國廣大的農(nóng)民而言，土地的保障職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的生產(chǎn)職能，土地是農(nóng)民最后的退路和歸宿。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)即意味著放棄了傳統(tǒng)的土地保障，新的可替代的社會保障必須跟得上才行，這就要求城鎮(zhèn)的社會保障制度體系向農(nóng)民開放，讓農(nóng)民根據(jù)自身實(shí)際在土地保障和社會保障之間進(jìn)行理性選擇。如果選擇加入城鎮(zhèn)社會保障體系就應(yīng)該放棄其在農(nóng)村的土地承包權(quán)。當(dāng)然，在制度設(shè)計上可以給一個緩沖期。在緩沖期內(nèi)，通過土地信用社的形式，農(nóng)民在保有土地承包權(quán)但轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的前提下，收取一定的“存儲金”用于基本的生活保障。同時，也可以考慮讓農(nóng)民將一定比例的“存儲金”用于繳納保險費(fèi)，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供制度保障。

土地信用社的法律保障問題。土地信用社雖已在寧夏試點(diǎn)，但目前不僅缺乏相應(yīng)的法律支持，而且其做法明顯與現(xiàn)有的法令相悖?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“農(nóng)民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓”。 2004年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對原有土地政策雖有松動，但缺乏可操作性，其規(guī)定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，但這份文件并沒有給出具體的操作辦法，幾年來也未有全國性改革措施和法規(guī)出臺。無法律法規(guī)基礎(chǔ)給土地信用社的進(jìn)一步推廣與發(fā)展設(shè)置了障礙。

雖然土地信用社在我國才剛剛開始試點(diǎn)，但它并不算新鮮事物，已經(jīng)被很多國家和地區(qū)作為土地開發(fā)利用的一種有效工具而存在。如美國、瑞典、中國臺灣地區(qū)，均把土地信用社(土地銀行)作為推行土地儲備制度的有效工具，通過對城市和農(nóng)村土地進(jìn)行競爭性收購和市場投資而以此牟利。這些地方的土地銀行在推行土地政策、融通地產(chǎn)資金、辦理不動產(chǎn)信用及開發(fā)房地產(chǎn)方面均發(fā)揮了重要的作用。我們應(yīng)該認(rèn)真研究其發(fā)展思路，借鑒經(jīng)驗(yàn)，接受教訓(xùn)，使我國的農(nóng)村土地信用社能夠得到合理、規(guī)范地發(fā)展。

（作者單位:中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）