金融監(jiān)管是各國(guó)政府、中央銀行或有關(guān)貨幣當(dāng)局的共同重要職責(zé)。第二次世界大戰(zhàn)后的日本逐漸形成一套以大藏省為主體， 由大藏省和日本銀行共同管理金融事業(yè)的監(jiān)管體制， 對(duì)于促進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)發(fā)揮了極為重要的作用。然而， 隨著世界金融一體化、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)多樣化方向的發(fā)展， 以及日本自身經(jīng)濟(jì)、金融實(shí)力的迅速?gòu)?qiáng)大， 日本的監(jiān)管體制持續(xù)性地暴露出病態(tài)特征， 嚴(yán)重危及金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。為此，日本在20世紀(jì)末進(jìn)行了金融監(jiān)管體制的變革，形成了以金融廳為主導(dǎo)的金融監(jiān)管體系，并逐步走向了金融監(jiān)管的良性循環(huán)。

傳統(tǒng)的以大藏省為主導(dǎo)的金融監(jiān)管體制

內(nèi)涵和特點(diǎn)

傳統(tǒng)的日本金融監(jiān)管體制屬于“一線多頭”的監(jiān)管模式。“一線”即相對(duì)于美國(guó)等國(guó)的“雙線”而言(在美國(guó)聯(lián)邦和各州都有權(quán)對(duì)銀行發(fā)照注冊(cè)、監(jiān)督管理) ， 日本對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)高度集中于中央政府一級(jí)， 在中央這一級(jí)又是由大藏省和日本銀行共同行使監(jiān)管權(quán)， 而又以大藏省為主體?！岸囝^”對(duì)日本而言， 系指由大藏省的銀行局、證券局、國(guó)際金融局與日銀緊密協(xié)商共同完成任務(wù)。傳統(tǒng)的日本金融監(jiān)管具有以下特點(diǎn)：

監(jiān)管權(quán)力高度集中。大藏省有三項(xiàng)重要職能:編制財(cái)政預(yù)算、征稅和金融監(jiān)督。擁有編制財(cái)政預(yù)算權(quán)是大藏省能夠凌駕于其他省廳的重要原因。大藏省的顯赫地位明顯體現(xiàn)在它與日本銀行的關(guān)系上。日本銀行是大藏省的下屬機(jī)構(gòu)。大藏省不僅將許可權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、命令權(quán)集于一身， 還擁有金融決策權(quán)。這使金融業(yè)從日常經(jīng)營(yíng)到未來(lái)走向都被置于大藏省的嚴(yán)格控制之下。

富有行及特點(diǎn)的金融管制對(duì)預(yù)防性措施的側(cè)重。日本為達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的， 長(zhǎng)期在監(jiān)管上采用限制金融業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，以保證金融機(jī)構(gòu)秩序穩(wěn)定的預(yù)防措施。

日本采用的限制銀行間競(jìng)爭(zhēng)的方式有： (1) 通過(guò)嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制使金融機(jī)構(gòu)總數(shù)基本穩(wěn)定。例如，證券業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制采取許可制，它限制了不合格業(yè)者進(jìn)入市場(chǎng)，使得以價(jià)格劇烈波動(dòng)為特征的證券市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定。從1970年到1996年，日本的證券公司基本穩(wěn)定在270家至289家之間。這項(xiàng)監(jiān)管舉措極大地促進(jìn)了日本證券市場(chǎng)的發(fā)展，為日本整個(gè)金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，使之成為全球主要的融資中心；(2)限制普通銀行營(yíng)業(yè)場(chǎng)所數(shù)量；(3) 實(shí)施利率管制。存款利率被壓低，貸款利率被抬高，從而保證即使是經(jīng)營(yíng)最差的銀行也能獲利；(4)長(zhǎng)短期金融領(lǐng)域限制、中小企業(yè)金融專業(yè)化管制、證券業(yè)務(wù)管制；(5) 對(duì)內(nèi)外市場(chǎng)進(jìn)行分割， 以防止金融機(jī)構(gòu)逃避?chē)?guó)內(nèi)管制及資金外流。

上述方式維護(hù)了各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)原有的市場(chǎng)份額，使銀行獲得穩(wěn)定的收益。日本的預(yù)防性措施力圖將金融機(jī)構(gòu)的個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)降至最低， 以確保每一家金融機(jī)構(gòu)不面臨破產(chǎn)危險(xiǎn)。這種監(jiān)管被形象比喻為“護(hù)航艦隊(duì)”， 即努力維護(hù)效率最差的銀行的正常經(jīng)營(yíng)。在強(qiáng)有力的預(yù)防措施下， 日本的銀行倒閉問(wèn)題在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)僅是個(gè)別問(wèn)題， 通過(guò)業(yè)內(nèi)兼并即可解決。對(duì)兼并者來(lái)說(shuō)， 兼并問(wèn)題銀行可使其繞過(guò)競(jìng)爭(zhēng)限制， 擴(kuò)大存款規(guī)模和增加營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)；而社會(huì)、政府無(wú)須支付成本。因此， 相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)事后處置措施較為貧乏， 缺乏規(guī)范的市場(chǎng)退出制度；沒(méi)有信息披露制度；存款保險(xiǎn)制度雖自1971 年建立， 但直到1992 年前，一直處于休眠狀態(tài)。

弊端和困境

以“住專”問(wèn)題為代表的日本金融業(yè)巨額不良債權(quán)的出現(xiàn)。不良債權(quán)系金融機(jī)構(gòu)呆賬、死賬貸款的總稱， 進(jìn)入20世紀(jì)90 年代后， 該問(wèn)題成為困擾日本金融界的難題。根據(jù)《東洋經(jīng)濟(jì)周刊》1995 年4 月8 日的資料， 如果加上非銀行金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)， 則總額將達(dá)到100 萬(wàn)億日元， 相當(dāng)于GDP 的21. 5% ， 全部銀行資產(chǎn)的15%。如此驚人的數(shù)字不能不驅(qū)使我們尋找巨額不良債權(quán)的成因。內(nèi)核原因是以大藏省為主體的“一線多頭”監(jiān)管體制所致。由于“住?！辈荒芪沾婵睿?其運(yùn)營(yíng)資金的90% 要依賴從其他銀行貸款。20世紀(jì)80 年代末， 在房地產(chǎn)業(yè)高額利潤(rùn)的誘惑、刺激下， 一些大銀行和資金較為充裕的中小金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)林系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)千方百計(jì)地向“住?！弊⑷刖揞~資金， 再由“住?！蓖顿Y于房地產(chǎn)公司。而20世紀(jì)90 年代初， 日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰， 房地產(chǎn)價(jià)格暴跌， 大批房地產(chǎn)公司因之宣告破產(chǎn)， 致使“住專”陷入巨額不良債權(quán)之中。據(jù)官方報(bào)告， 7 家“住?！笨傎J款余額為10. 72 萬(wàn)億日元， 其中8. 74 萬(wàn)億日元貸給了不動(dòng)產(chǎn)公司， 估計(jì)呆賬損失為6. 27 萬(wàn)億日元。“住?！眴?wèn)題上大藏省為主體的金融監(jiān)管體制負(fù)有重大責(zé)任。 以“住?！眴?wèn)題為代表的日本不良債權(quán)的形成歸因于日本金融監(jiān)管當(dāng)局(主要指大藏省) 對(duì)銀行的過(guò)度干預(yù)。這種干預(yù)造成資金供求價(jià)格的扭曲， 引發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格暴漲， 從而導(dǎo)致資金的錯(cuò)誤配置， 最終造成巨額壞賬的惡果。

大和銀行和野村證券的經(jīng)營(yíng)丑聞。大和銀行是日本著名的商業(yè)銀行， 也是全球頗富影響力的第19 家大銀行， 在美國(guó)設(shè)有17 家分行， 除向日資企業(yè)及地方公共團(tuán)體貸款外， 還進(jìn)行外匯和債券交易。1995 年9 月紐約分行的井口俊英因違規(guī)買(mǎi)賣(mài)美國(guó)國(guó)債長(zhǎng)達(dá)11 年之久，且造成1100 億日元巨額虧損之事被曝光， 在日本乃至全球金融市場(chǎng)掀起軒然大波， 成為繼“巴林銀行事件”以來(lái)又一大型銀行因內(nèi)部監(jiān)管不嚴(yán)而招致慘重?fù)p失的典型案例。同年12月，日本野村國(guó)際證券公司因違反股票交易規(guī)定（未按規(guī)定維持足夠的資金和現(xiàn)金準(zhǔn)備，并提供不實(shí)財(cái)務(wù)資料），被紐約證券交易所處以100萬(wàn)美元的罰款。大和銀行和野村證券的經(jīng)營(yíng)丑聞反映出銀行內(nèi)部管理的失序， 對(duì)國(guó)際先進(jìn)金融交易的不適應(yīng)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)海外業(yè)務(wù)的疏漏等， 但最根本的則反映出日本金融體系的閉鎖性， 突出表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏足夠的透明度和公開(kāi)性。對(duì)這種透明度低、公開(kāi)性差的金融體系的形成， 大藏省為主的監(jiān)管體制是主要締造者。

山一證券的崩潰。山一證券是日本歷史最悠久的證券行，也曾是全日本最大的證券行。但在1997年11月，山一證券因非法交易安排導(dǎo)致巨額隱藏負(fù)債而倒閉。被發(fā)現(xiàn)的客戶非法交易安排是一種“旋轉(zhuǎn)木馬”式交易，這在80年代的日本證券界極為普遍。山一證券主要是為協(xié)助其主要客戶，在年結(jié)前無(wú)須把證券投資的短期虧損入賬，通過(guò)在開(kāi)曼群島的幾家空殼公司，以高于市值的價(jià)格購(gòu)入個(gè)別客戶的證券投資，待年結(jié)日過(guò)后售回于客戶，賺取當(dāng)中保證的差價(jià)。但從90年代開(kāi)始，日本股市持續(xù)低迷，證券行無(wú)法確?？蛻艨梢杂靡源_定的更高價(jià)格購(gòu)入他們高價(jià)賣(mài)給證券行的股票，在無(wú)法律保障下，便要承擔(dān)當(dāng)中的差價(jià)損失，并產(chǎn)生雪球效應(yīng)。山一證券的百年基業(yè)就是被這種交易摧毀的。

上述事件發(fā)生的深刻原因是二戰(zhàn)后日本政府極力推行對(duì)銀行業(yè)乃至整個(gè)金融體系的保護(hù)扶植政策， 政策實(shí)施的結(jié)果， 可能在某一時(shí)期有助于銀行業(yè)實(shí)力增強(qiáng)。但同時(shí)也助長(zhǎng)了銀行的依賴心理， 使其競(jìng)爭(zhēng)力下降，極易引發(fā)大型金融事故。

改革后以金融廳為主導(dǎo)的金融監(jiān)管體制

由于亞洲金融危機(jī)影響到日本，至使銀行壞賬達(dá)100兆日元，證券公司和銀行紛紛倒閉，日本金融系統(tǒng)出現(xiàn)激烈的動(dòng)蕩，金融秩序和安全受到極大威脅。這時(shí)日本金融業(yè)已到了有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)以控制金融風(fēng)險(xiǎn)的地步。從1997年開(kāi)始，日本對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了一系列改革， 2000年7月將金融行政的計(jì)劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來(lái)，更名為金融廳。日本金融監(jiān)管體制經(jīng)過(guò)了較大的改革和調(diào)整之后，金融廳現(xiàn)已成為日本金融行政監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作。財(cái)務(wù)?。ǖ胤截?cái)務(wù)局）等作為金融監(jiān)管的協(xié)作機(jī)構(gòu)，根據(jù)金融廳授權(quán)或相關(guān)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。日本銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)對(duì)與其有交易行為的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查，其權(quán)力來(lái)源于雙方最初簽訂的交易合同，這與商業(yè)銀行有權(quán)對(duì)貸款對(duì)象企業(yè)進(jìn)行查賬的性質(zhì)基本相同；但與金融廳的監(jiān)管權(quán)力來(lái)源有著本質(zhì)上的不同。

日本金融廳負(fù)責(zé)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等各金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管一體化；與財(cái)務(wù)省一起共同對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置和危機(jī)管理進(jìn)行立案等。

日本金融廳的監(jiān)管模式是以職能監(jiān)管為主，及各職能部門(mén)按照監(jiān)管的性質(zhì)進(jìn)行設(shè)置和分工。在職能分工的基礎(chǔ)上，再按照行業(yè)細(xì)分設(shè)置科室，對(duì)不同性質(zhì)類(lèi)別的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。同時(shí)各局下設(shè)的總務(wù)課專門(mén)對(duì)檢查與監(jiān)督的協(xié)調(diào)工作與信息溝通等負(fù)責(zé)。由此可見(jiàn)改革后的日本金融監(jiān)管體制比較注重監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

由于日本金融廳在地方?jīng)]有設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，其直接監(jiān)管對(duì)象主要是大型金融機(jī)構(gòu)，并且以監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)總部（一級(jí)法人）為主，很少對(duì)其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接檢查。對(duì)于地方性的中小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則委托財(cái)務(wù)省下設(shè)的地方財(cái)務(wù)局代為實(shí)施。

日本金融廳對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容 ：1、對(duì)金融集團(tuán)和金融控股公司的監(jiān)管 。金融集團(tuán)總公司、子公司和國(guó)外分支機(jī)構(gòu)都是檢查的對(duì)象。通過(guò)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債并表等手段來(lái)掌握集團(tuán)的整體資產(chǎn)狀況和內(nèi)部交易情況?？毓晒緦?duì)子公司的內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)管理也是檢查的重點(diǎn)。對(duì)其國(guó)外分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要通過(guò)與外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作進(jìn)行。2、對(duì)銀行的監(jiān)管內(nèi)容。大型銀行由金融廳直接負(fù)責(zé)監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管的內(nèi)容是上一次檢查中所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的改進(jìn)情況和目前的金融風(fēng)險(xiǎn)狀況。另外除按照行業(yè)劃分進(jìn)行檢查外，還成立機(jī)動(dòng)靈活的專業(yè)檢查組，針對(duì)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)和體制風(fēng)險(xiǎn)等專業(yè)難度較大的領(lǐng)域進(jìn)行深入的檢查。地方銀行由金融廳和財(cái)務(wù)局共同負(fù)責(zé)檢查，檢查的重點(diǎn)是地方銀行遵守法律的情況、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況等。3、對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管內(nèi)容。 保險(xiǎn)公司由金融廳直接負(fù)責(zé)檢查。在責(zé)任自負(fù)原則的前提下，主要檢查其資產(chǎn)內(nèi)容健全、法律法規(guī)遵守情況和風(fēng)險(xiǎn)管理狀況。4、對(duì)證券公司等的監(jiān)管內(nèi)容 。對(duì)證券公司和信托公司等的檢查，金融廳主要負(fù)責(zé)較大的證券公司，中小規(guī)模的證券公司委托地方財(cái)務(wù)局代管。監(jiān)管重點(diǎn)集中在自有資本是否達(dá)到規(guī)定比例、對(duì)客戶資產(chǎn)的分別管理狀況以及風(fēng)險(xiǎn)管理狀況等。必要時(shí)為了檢查其交易的公正性還需要與證券交易監(jiān)督委員會(huì)一起進(jìn)行聯(lián)合檢查。

總之，日本金融廳自成立以來(lái)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織調(diào)整。（至2001年，把若干金融機(jī)構(gòu)重組為四大銀行集團(tuán)，包括三井住友、三菱東京、UFJ、MIZIHO<瑞穗>在內(nèi)、減少互相持股等措施。）但后來(lái)又出現(xiàn)的金融倒閉案，使日本金融廳認(rèn)識(shí)到強(qiáng)化金融監(jiān)管，隨時(shí)掌握銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)市場(chǎng)紀(jì)律，建立有效的內(nèi)部程序，才能保證銀行以及整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性。

為此，日本金融廳出臺(tái)了金融監(jiān)管的新措施。

加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析，及時(shí)掌握銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。2000年3月，金融廳決定每季度對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)等財(cái)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行一次分析，改變過(guò)去每一二年才進(jìn)行一次的銀行現(xiàn)場(chǎng)檢查。財(cái)務(wù)分析的內(nèi)容主要是指對(duì)銀行利率或股價(jià)的變化、資金周轉(zhuǎn)、信用等各種風(fēng)險(xiǎn)等方面的分析。

實(shí)行同步檢查，加大金融集團(tuán)監(jiān)管力度。2000年5月，金融廳提出將對(duì)國(guó)內(nèi)大銀行及證券公司等金融集團(tuán)采取同步現(xiàn)場(chǎng)檢查的方法，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的稽核力度，即除對(duì)金融機(jī)構(gòu)主體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查外，還將對(duì)其關(guān)聯(lián)公司和海外網(wǎng)點(diǎn)等同時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。

嚴(yán)格規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督。隨著金融改革的不斷深化，一些并非從事金融業(yè)務(wù)的企業(yè)集團(tuán)正逐步向銀行和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域滲透，成立金融子公司或以參與收買(mǎi)金融機(jī)構(gòu)的方法經(jīng)營(yíng)銀行和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。為此，日本金融廳又提出了”防止金融機(jī)構(gòu)企業(yè)化\"的措施，并決定從2001年4月份正式實(shí)行。所謂“金融機(jī)構(gòu)企業(yè)化\"是指已經(jīng)陷入經(jīng)營(yíng)危機(jī)的企業(yè)集團(tuán)，將自己屬下的銀行和保險(xiǎn)公司作為籌資機(jī)構(gòu)，進(jìn)行超量融資。

積極采取措施，加速解決銀行不良債權(quán)問(wèn)題。為從根本上解決銀行不良債權(quán)問(wèn)題，日本金融廳目前正著手制定新的金融行政體制，促使銀行能采用新的直接方式從根本上對(duì)不良債權(quán)問(wèn)題加以處理，直接處理，就是把將來(lái)有可能出現(xiàn)損失的債權(quán)從銀行的不良債權(quán)中剝離出來(lái)。采用分開(kāi)管理的辦法將企業(yè)分成優(yōu)良和不良兩部分，對(duì)優(yōu)良企業(yè)繼續(xù)給予融資，而對(duì)后者則采取核銷(xiāo)或依據(jù)法律來(lái)進(jìn)行變賣(mài)處理。

（作者單位：湘潭大學(xué)商學(xué)院）