[摘要]現行的幼兒教育投入結構中，政府投入其實很少，但公眾經常會對其公平性產生質疑。于是。許多地方政府都和深圳市政府一樣有改革的沖動。幼兒教育投入體制的改革雖然所涉數額并不大，但因為事關社會福利體系重構這樣的大問題，政府在試圖解決公平性之前，首先要界定好政府的責任，否則無從談論公平，也無從評論改革的“對”或“錯”。在渡過了最初的經驗式改革后，財政投入領域的改革需要系統(tǒng)化制度設計，財政投入改革要建立在基本制度的約束之上。深圳市幼兒教育財政投入體制改革的案例揭示了改革沖動與依法治國之間的矛盾，為“大膽闖式”改革亟需轉變?yōu)橄到y(tǒng)化制度設計提供了現實的注解。

[關鍵詞]幼兒教育；財政投入；經驗式改革；系統(tǒng)化設計

一、引言

2004年，在廣東省人民代表大會上，一位身為企業(yè)CFO(首席財務官)的人大代表在審核政府財政支出報告時，質疑省政府幼兒園的預算怎么也列入省政府預算系列來了?由此引發(fā)了立法機構對幼兒教育投入體制的思考。其實，早在2003年。中央電視臺就曾報道過江蘇宿遷市2001年以來對除了小學以外的公辦初中、高中、職業(yè)高中以及幼兒園大刀闊斧“改制”的事件。當時該市有5所省示范性幼兒園、111所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園被私人收購。遺憾的是，當年宿遷市的改制由于具有太多的感情色彩，沒能引發(fā)出關于財政投入體制改革的思考。

2006年暑期，在立法機構對幼兒教育投入體制沒有作出制度安排的情況下，深圳市政府對公立幼兒園進行改制。將幼兒教育財政投入體制改革的問題擺在政府和公眾面前。

2004年廣東省人大代表的質疑實際上提出了財政體制改革的核心問題，即如何建設公共財政制度，如何規(guī)范公共財政支出。2003年江蘇宿遷市幼兒園整體轉制尚未促使人們思考公共財政體制改革的問題，改革的整個過程充滿了感性色彩，但是它暴露了我國政治體制改革的一個核心問題：改革者如何在改革過程中平衡權力、勇氣與法治的關系?2006年深圳市政府對公立幼兒園的改制一方面以改革財政支出的不公平為改革目標；另一方面，改制事件本身仍然為“大膽地闖”與依法治國的關系提供了極好的案例。我們該如何認識深圳市的幼兒教育財政投入體制改革的意義?在調整幼兒教育財政投入體制的過程中，會引發(fā)出什么樣的社會結構重構?為此，我們要超越對深圳市本次改革“對”或“錯”的簡單判斷，認真思考如何將我國的制度建設推向系統(tǒng)化設計，從而超越經驗性改革的路徑，走向法治化。

二、如何理解公立幼兒園改制的實質

深圳市幼兒園改制事件引發(fā)了我們兩方面的思考，一個是為什么要改?另一個是如何改?前一個問題是改革的實質，后一個問題是改革的路徑選擇。要理解公立幼兒園改制的實質，需要從現有幼兒教育財政投入格局的成因以及財政支出改革的基本理念人手。

1．現有幼兒教育財政投入格局的成因

新中國成立后，我國在城市建立了以“單位制”為主、以居住地區(qū)“街居制”為輔的社會管理體制。與這個社會管理體制相適應，政府以四種不同的方式分配幼兒教育的支出。一是對于政府和事業(yè)單位所屬的幼兒園，按照政府規(guī)定的人員編制和供給標準給予辦園經費，列支在政府和事業(yè)單位的經費中。要說明的是，這是帶有非常強烈的戰(zhàn)爭年代老根據地色彩的財政投入體制。二是對于企業(yè)所屬的幼兒園，用給企業(yè)“合理留利”的方式，即給企業(yè)留下等于某一社會平均利潤率的計劃利潤用于辦園等其他福利經費支出。三是對于街道所屬的幼兒園，通常通過民政渠道加以投入。四是對于農村幼兒園。則采取集體興辦方式，政府未將其納入國家投資體系。

這樣的幼兒教育投入格局，帶有明顯的制度缺陷。(1)幼兒教育財政支出理念不清晰。政府投入缺乏公平設計，政府在幼兒教育中應該擔負什么責任，哪類幼兒教育應該獲得政府財政支持上的優(yōu)先權?政府怎樣分配幼兒教育經費?因為在這樣一些財政支出基本問題上都不清楚，所以造成了政府幼兒教育財政支出上固有的制度缺陷。(2)企業(yè)辦園缺乏制度設計，資金安排非常隨意。企業(yè)的“留利”過程從兩個方面反映了當時的計劃經濟色彩：留利多少取決于中央政府的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并不體現稅賦公平原則；辦園成本作為營業(yè)外成本加入企業(yè)成本核算過程，無法反映真實的生產成本。事實上，留利多就意味著職工福利多。因此，計劃經濟體制下的企業(yè)有興辦幼兒園的強烈動機：從該上繳的利潤中爭取留下更多的利潤用于職工福利。等到經濟體制一改革，幼兒園要花費企業(yè)自己的錢的時候，企業(yè)對幼兒園的態(tài)度馬上發(fā)生變化了。(3)街道和農村集體辦幼兒園原本體現街道和農村集體的職能，但社會體制改革使街道和農村集體作為傳統(tǒng)的社會管理基層組織的功能逐漸減弱，而新的社會體制下社區(qū)服務的職能和新農村建設的制度安排尚未形成，于是，街道辦園和農村幼兒園基本上就處于自生自滅的狀態(tài)了。

隨著中國經濟和社會體制改革的不斷深入，幼兒教育原有的體制不斷受到沖擊。首先是國有和集體企業(yè)的改革。為適應經濟體制改革的要求，企業(yè)剝離了原有的社會服務職能，于是企業(yè)辦幼兒園首當其沖喪失了原有的投入渠道，要么與后勤部門一起成為為企業(yè)服務的經濟實體，要么被個人承包或租賃。

企業(yè)辦園財政機制還沒有理清。事業(yè)單位改革和政府公共財政支出改革又將事業(yè)單位和政府辦幼兒園推到改革的洪流中。事業(yè)單位辦幼兒園改革也是事業(yè)單位改革的組成部分。但遺憾的是，改革過程中，沒有為事業(yè)單位辦幼兒園作出合理的制度安排。政府辦幼兒園改革的壓力來自對財政支出合理性的質疑，正在進行的政府財政支出改革將政府辦園的投入問題與政府財政支出改革問題聯系在了一起。事實上，深圳市政府對公立幼兒園的改制，反映的就是公眾對現有幼兒教育財政投入體制格局的不滿。

雖然幼兒園的改革規(guī)模不大，但牽扯到社會福利體系重構這樣的“大”問題。因此，一次次經濟和社會體制改革將幼兒園推到改革的風口浪尖上，都回避了對幼兒教育財政投入體制的重新設計。公立幼兒園體制改革因缺失系統(tǒng)的制度設計而產生了重重矛盾，是到了對替代性體制進行系統(tǒng)探討和設計的時候了。

2．幼兒教育中的政府責任調整

著名經濟學家熊彼特曾經說過，“政府的所有功能都需要財政支撐；同時，政府的所有行為都會反映到財政上?！迸f的體制撤退，必須由新的體制替代，否則便會引發(fā)社會緊張狀態(tài)。幼兒教育從單位提供轉向社會供給，是一種新的社會秩序。在建立新的社會秩序的過程中，政府、個人、社會組織的責任和義務要發(fā)生變化。過去單位承擔的要轉移出來，過去政府沒有承擔的要承擔起來，過去政府承擔過多的要讓出來，個人要享有超出一般水平的服務需付費……在重新界定責任時，必須理解社會秩序背后的原因。孟德斯鳩在《羅馬盛衰原因論》一文中指出，社會結構中一個因素的改變，會引起整個結構的改變。政府在建立新的社會秩序時，應該也必須理解社會秩序背后的原因，這正是孟德斯鳩在《論法的精神》中所倡導的思想。

深圳市公立幼兒園改制的理由之一就是現有的幼兒教育財政投入體制不公平?？梢哉f，深圳市政府提出的改革動因在某種程度上是符合中央政府財政支出改革的方向的，也正因為如此，深圳市公立幼兒園改制得到了許多支持政府財政支出改革人士的支持。但是，由于我國的財政支出改革在1999年才提出，它涉及的制度安排非常復雜，至今在理論上不成熟，因此，以投入體制不公平作為公立幼兒園改制的理由有簡單化和斷章取義的嫌疑。

按照OECD為轉型國家提供的財政支出管理框架，財政支出管理應該服從公共財政支出管理的三個基本目標，它們是：符合總體性財政規(guī)則，分配資源時與政府優(yōu)先權保持一致(分配效率)，提高交付服務的效率(技術效率)。幼兒教育的財政投入是否公平是分配效率問題，在解決這個問題之前。首先要考慮的問題是政府在幼兒教育中的責任定位，這是判斷政府行為是否公平的前提。由于歷次經濟和社會體制改革都沒有充分討論政府在幼兒教育中的責任問題，所以深圳市政府對公立幼兒園的改制缺乏理論上的完整性。

幼兒教育中的政府責任應體現政府在公共服務體系中干預性、補償性、參與性責任。美國的“提前開端(Head Start)”和英國的“確保開端(SureStart)”計劃就體現了這一點，OECD所做的系列研究“start strong ⅠⅡ”也充分闡釋了這一點?；镜挠變航逃?，是外部性很強的社會服務，它提供的是社會福利，是社會對弱勢群體的補償，是兒童平等參與發(fā)展的機會；超出基本的幼兒教育服務，屬于個人選擇的私人產品。但由于信息不對稱的廣泛存在，政府需要加強監(jiān)管。

三、幼兒教育投入體制改革的前提

如前所述，在沒有明了政府在幼兒教育中的責任的情況下，深圳市政府對公立幼兒園的改制，即使有調整政府財政支出結構的良好初衷，也會因為缺乏基本的前提條件，而使得這場改革帶有一些先天的不足，具有明顯的盲目性、經驗性。而它帶來的對社會的沖擊，會放大改革的成本，并可能再次引發(fā)情緒化爭吵，而不是系統(tǒng)化制度設計所必需的對制度基礎建設的細心探索。

1．明確政府財政支出的定位

自從1998年12月前財政部長項懷城提出關于財政體制改革要由收入導向轉向支出導向后，如何有效地管理政府的財政開支問題就一直擺在中央政府面前。到目前為止，財政體制改革仍然停留在財政支出結構、支出理念、支出預算、支出審查和支出決定的程序性制度建設等一般性理論問題的討論階段，對財政支出結構中各個行業(yè)或部門的支出結構、支出決定的因素和機制的研究還非常缺乏。但是，人們已經在過去的研究中明確了這樣一個基本理念，即財政體制改革和政府轉型是聯系在一起的，公共財政制度建設要求政府從經濟建設為主逐漸轉向關心民生，關心社會發(fā)展上來。因此，幼兒教育的體制改革必須放在這樣一個社會背景下來加以考察。

我國的地區(qū)發(fā)展差異非常大，有許多地方政府財政資源相對匱乏，也有許多地方政府財政資源豐富，但是缺乏對政府轉型、構建和諧社會的積極探索。當政府變得越來越有錢時，如何引導政府把錢花在社會發(fā)展上，改變只看GDP的政績觀已成為財政體制改革的關鍵問題之一。近些年來，深圳市的“民工荒”、勞動環(huán)境保護、工人工傷保護等方面的諸多負面新聞，使人們產生了深圳市“經濟發(fā)達，但社會發(fā)展相對落后”的不良印象。政府沒有在民眾心目中樹立起關心社會發(fā)展的形象。在這種情況下推行公立幼兒園企業(yè)化改革，難免讓人產生深圳市政府在擺脫自己的責任，而不是在進行幼兒教育投入體制改革的看法。即使深圳市政府反復說明不減少對幼兒教育的投入，但是，由于深圳市的經濟和社會發(fā)展長期存在不平衡狀況，輿論無法將人們對該事件的關注引到對財政投入體制改革的問題上來。如果該事件發(fā)生在人類發(fā)展指數(HDI)較高的江蘇、浙江等省的經濟發(fā)達城市，對公立幼兒園改制的努力也許會更多地引發(fā)公眾對財政投入體制改革的理性思考。

2．奠定幼兒教育供給體系轉型的制度基礎和基本約束

奠定基本制度基礎，提供社會游戲規(guī)則。是政府存在的合法性理由。中國社會現在處在轉型過程中，計劃經濟體系下的游戲規(guī)則變更為市場經濟體系下的游戲規(guī)則，這時，政府要及時更新制度基礎，以保證轉型過程有序進行(對轉型過程中政府的作用，許多經濟學家都有專門論述)。

以香港中文大學郎咸平教授對國有資產流失的質疑為契機，國務院國有資產監(jiān)督管理委員會在2004年末開始回應近年來的“產權改革大爭論”，確定了在地方國有資產監(jiān)督管理委員會未組建之前，任何地方不能進行“管理層收購”(MBO)這樣的產權改革，由此開始了以國資委為國有資產代表與資產購買方進行討價還價，實行產權有序流轉的道路。在企事業(yè)單位剝離幼兒園的過程中，各級政府既要認識到剝離社會服務職能對提高企業(yè)競爭力的重要意義，也要組織有關部門協(xié)調資產和人員轉制的程序，尊重在流轉過程中各方的利益表達，以減少社會矛盾。而對政府幼兒教育投入體制的改革，更需要在政府財政支出改革基本準則的框架下，設計好幼兒教育供給體系轉型的制度基礎。

目前，由于缺乏幼兒教育體制改革的理論準備，地方政府的改革沖動缺乏基本制度約束，因此改革往往引發(fā)論戰(zhàn)。但是，這種論戰(zhàn)完全不能對接。在政府對幼兒教育的責任不明確的情況下，幼兒教育投入的公平訴求缺乏參照標準；而一味強調政府責任，實際上又脫離了幼兒教育需求多樣化的實際，缺乏對公共投入與民間資本關系的整體考慮。因此，中央政府迫切需要站在重構我國幼兒教育供給體系，探索新的社會福利體系的高度，協(xié)調相關部門，制定地方政府有關幼兒教育公共支出的基本約束。既為地方政府的公共支出改革提供政策依據。又為地方政府的財政體制改革深入到其他行業(yè)領域提供政策參考。

我國的幼兒教育體制改革是在經濟體制改革的大背景下進行的，經濟體制要轉型，社會體系也要相應地作出調整。作為社會公共服務體系重要組成部分的幼兒教育，必然要使用行政和市場兩種手段配置相關資源。也必然要由公共服務和私人服務兩個體系來支撐幼兒教育?？梢哉f，市場經濟體制的指導思想和基本原則，應該成為幼兒教育體制改革的出發(fā)點。兩軌辦學體制的協(xié)調問題在深圳市表現得特別突出，這客觀上促使政府作出了對公立幼兒園的改制決定。但是，如果深圳市政府在作出這個決定的同時，在財政上明確政府對低收入人群、流動人口子女早期教育的責任，確定政府支出的邊界；在制度上明確管理覆蓋全行業(yè)，對所有類型的幼兒園教師的任職資格和工資待遇作出規(guī)定，以切實改變深圳市民辦幼兒園教師工資過低、晉級無保障、流動過于頻繁的現狀，那么，深圳市的改革就會有與我們今天看到的不同的意義。

3．堅持走漸進式改革的道路

堅持走漸進式改革的道路是我國政治和經濟體制改革的基本方略。但是近年來，人們認識到漸進式改革有缺點，漸進式改革過程中基本制度調整遲緩，對經濟和社會的進一步發(fā)展產生了阻礙。但是，我們不得不看到它在幼兒教育供給體系的重構中具有獨特的作用。

幼兒教育供給體系的重構實際上涉及國家基本社會管理制度建設問題。(1)幼兒教育是教育問題還是社會福利體系建設問題?(2)政府應對幼兒教育承擔什么責任，優(yōu)先順序是什么?(3)政府供給和市場供給如何協(xié)調?我認為，在這些問題沒有得到明確答案的情況下，現階段比較可行的方案是不改變政府、事業(yè)單位和教育部門辦幼兒園的體制，增量部分投入到政府責任應該到達的地方。從長期看，構建體現政府公共服務責任的新的幼兒教育供給體系，必然要將財政投入與政府事權相結合，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。

深圳市對公立幼兒園企業(yè)化改制的探索，雖然不像江蘇宿遷市的改革那樣，暴露出改革者的權力、勇氣與法治化的矛盾，但是，它同樣為揭示改革沖動與依法治國之間的矛盾提供了一個案例，為“大膽闖式”改革亟需轉變?yōu)橄到y(tǒng)化制度設計提供了現實的注解。

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