[摘要]深圳幼教體制改革不僅在社會上引起了廣泛的爭議，而且實際上改變了幼兒教育的權(quán)利關(guān)系和權(quán)力關(guān)系，沖擊了幼兒教育事業(yè)的公益性，也在一定程度上影響到學(xué)校教育制度的完整性。此項改革雖有積極意義，但消極影響不容忽視。應(yīng)該通過學(xué)前教育立法，切實保障幼兒教育事業(yè)的順利發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]教育法治；幼教體制改革；教育關(guān)系；公益性；學(xué)校教育制度

最近，深圳市委、市政府在事業(yè)單位改革過程中將市屬公辦幼兒園統(tǒng)一轉(zhuǎn)為企業(yè)的做法，在社會上引起了較強烈的反響，特別是一些幼教界人士對此表示極力反對。深圳市的這一改革舉措是否會損害幼兒的受教育權(quán)利，是否會降低幼兒園教師的福利待遇，是否會對幼兒教育事業(yè)造成沖擊等問題都成為人們關(guān)注的焦點。本文試從教育法治的角度來談?wù)剬ι钲谟捉腆w制改革的幾點思考和認(rèn)識。

一、公立幼兒園轉(zhuǎn)為企業(yè)。將改變幼兒教育關(guān)系結(jié)構(gòu)

所謂教育關(guān)系，是指圍繞著教育活動的運行而結(jié)成的以教育者和受教育者為主體的、具有廣泛社會參與性的一種社會關(guān)系。教育法治化首先是教育關(guān)系的法治化。即通過法律理順教育關(guān)系。這是一個教育關(guān)系主體權(quán)利得到保障，權(quán)力得到保證，整個教育工作按照既定目的有條不紊進行的過程。從法治的角度分析，教育關(guān)系可區(qū)分為教育權(quán)利關(guān)系和教育權(quán)力關(guān)系兩種類型。

按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，幼兒教育階段屬于非義務(wù)教育，6歲之前的幼兒接受教育主要是在享受權(quán)利，而不是履行義務(wù)。公辦幼兒園轉(zhuǎn)制的做法對教育權(quán)利關(guān)系的影響主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，對于幼兒來說，受教育作為一項基本權(quán)利，必然意味著相應(yīng)的基本義務(wù)，也即必須有相應(yīng)的教育機構(gòu)和設(shè)施來滿足幼兒的受教育愿望。公辦幼兒園轉(zhuǎn)制后，政府將舉辦幼兒教育機構(gòu)的責(zé)任推給社會，一旦社會不能提供足夠的、優(yōu)質(zhì)的幼兒教育資源，幼兒的受教育權(quán)利難免成為一紙空文。第二，對于幼兒教育工作者而言，他們享有我國《教師法》規(guī)定的相應(yīng)權(quán)利，其教育教學(xué)權(quán)利和福利待遇都有必要的保障措施。公辦幼兒園轉(zhuǎn)為企業(yè)，對于原先的公辦幼兒園教師的影響不言而喻。企業(yè)以效益為本，效益高的企業(yè)，其職工收入自然就高；但如果企業(yè)的經(jīng)營狀況不盡如人意，那么誰來保障這些從事幼兒教育工作的“企業(yè)職工”的權(quán)益呢?另外，我國自1993年《教師法》頒行以來，一直在推行教師聘任制。公辦幼兒園轉(zhuǎn)制以后，是繼續(xù)實行聘任制，還是轉(zhuǎn)為企業(yè)和員工之間的雇傭制，尚不得而知。

公辦幼兒園轉(zhuǎn)制對于教育權(quán)力關(guān)系的影響則顯而易見。在教育活動中不僅處處存在著權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，而且權(quán)力因素也是無處不在的。權(quán)力與職責(zé)相聯(lián)系。是權(quán)力主體順利履行職責(zé)的保證。權(quán)力又具有行政性，主要表現(xiàn)為上對下的隸屬關(guān)系。政府對于學(xué)校，學(xué)校對于教師，教師對于學(xué)生，這幾者之間構(gòu)成了教育權(quán)力關(guān)系的重心。第一，就政府與幼兒園的關(guān)系來說，雖然政府也對轉(zhuǎn)制后幼兒園的物力投入、國有資產(chǎn)管理、教育收費、規(guī)劃布局等方面行使一定的權(quán)力，但轉(zhuǎn)制后的幼兒園不再像過去那樣“比較嚴(yán)格地隸屬、附屬于教育行政部門，自主權(quán)受限制很多”，而是“成為真正意義上的獨立法人，在運行機制、招生、教職工聘任、報酬分配、資源配置和教育教學(xué)上享有較大的自主權(quán)”。轉(zhuǎn)制后的幼兒園可以比較充分地行使自己的權(quán)力，更為獨立地處理各項事務(wù)。第二，就幼兒園對于教師來說，轉(zhuǎn)制后的幼兒園在教職工的聘用、工資標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施等方面都相應(yīng)地擴大了管理權(quán)限。第三，就教師對于幼兒來說，通過轉(zhuǎn)制，傳統(tǒng)的教育權(quán)力關(guān)系最終將讓位于注重服務(wù)意識、提高服務(wù)質(zhì)量的新型“服務(wù)”關(guān)系，甚至走向片面追求“服務(wù)”的極端。

二、公辦幼兒園轉(zhuǎn)為企業(yè)，將沖擊幼兒教育事業(yè)的公益性

我國1995年頒布的《教育法》第二十五條第三款明確規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！边@是整個教育活動的一項基本法律原則。教育的目的不是為了營利，而是在于培養(yǎng)人?；谶@一基本認(rèn)識，各級各類學(xué)校(包括幼兒教育機構(gòu))各項工作的開展都應(yīng)該集中體現(xiàn)在“培養(yǎng)人”這一點上。

公辦幼兒園轉(zhuǎn)為企業(yè)，按照企業(yè)的原則和模式來興辦教育事業(yè)，必將妨礙教育的公益性，也將影響教育“培養(yǎng)人”這一最終目的的實現(xiàn)。因為企業(yè)和學(xué)校遵循的是不同的邏輯，學(xué)校以育人為本，企業(yè)則以營利為先。如果不能自負(fù)盈虧，投資不能收回成本，企業(yè)將難以存續(xù)。我國最近幾年曝光的一些民辦學(xué)校由于生源不足而難以為繼的現(xiàn)象就充分說明了這一問題。因而，個別民辦幼兒教育機構(gòu)在招生過程中首先想到的是招到學(xué)生、收取學(xué)費。

“教育的公益性決定了它不可能像商品一樣完全通過市場來提供，而必須通過市場以外的資源配置機制來提供，這就導(dǎo)致在現(xiàn)代國家中政府所提供的教育越來越具有舉足輕重的意義?！比绻芙^提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，在激烈的生存競爭環(huán)境中，大家都處于以學(xué)費謀生存的狀態(tài)，教育教學(xué)活動就不再是各幼兒園工作的根本所在，而只是用來吸引幼兒家長的目光，招徠生源的法寶。因此，完全通過市場機制來發(fā)展幼兒教育，最終受損害的必將是幼兒教育的公益性。

三、公辦幼兒園轉(zhuǎn)為企業(yè)。將影響學(xué)校教育制度的完整性

我國的學(xué)校教育制度包括學(xué)前教育、初等教育、中等教育和高等教育四個階段，其中，學(xué)前教育主要由幼兒園來實施。為了保障幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，國家先后出臺了許多教育政策文件，規(guī)定了專門的內(nèi)容。如2001年5月29日出臺的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，指出：“大力發(fā)展以社區(qū)為依托，公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的學(xué)前教育和兒童早期教育服務(wù)”，“學(xué)前教育以政府辦園為骨干，積極鼓勵社會力量舉辦幼兒園”。國務(wù)院辦公廳更是于2003年3月4日轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等有關(guān)部門制定的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指出：“幼兒教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，發(fā)展幼兒教育對于促進兒童身心全面健康發(fā)展，普及義務(wù)教育，提高國民整體素質(zhì)，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)具有重要意義?！薄暗胤礁骷壢嗣裾訌姽k幼兒園建設(shè)，保證幼兒教育經(jīng)費投入，全面提高保育、教育質(zhì)量。不得借轉(zhuǎn)制之名停止或減少對公辦幼兒園的投入，不得出售或變相出售公辦幼兒園和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園，已出售的要限期收回。公辦幼兒園轉(zhuǎn)制必須經(jīng)省級教育部門審核批準(zhǔn)。城鄉(xiāng)中小學(xué)布局調(diào)整后，空余校舍要優(yōu)先用于舉辦幼兒園。”這些文件的出臺，不僅有助于確保幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，而且也有助于學(xué)校教育的整體發(fā)展，促進教育水平的整體提高。

很明顯，公辦幼兒園轉(zhuǎn)為企業(yè)的做法同國家的有關(guān)教育政策規(guī)定不一致。尤其需要指出的是，深圳市只是將學(xué)前教育和成人教育視為“準(zhǔn)公益類事業(yè)”，認(rèn)為其“公共服務(wù)市場發(fā)育比較成熟或社會力量可以提供”，因而一并轉(zhuǎn)為企業(yè)，而同屬非義務(wù)教育的高中教育和大中專教育則仍被視為“公益類事業(yè)”予以保留。實際上，義務(wù)教育只包括初等教育和中等教育的初中階段。一般認(rèn)為，只有義務(wù)教育具有純公益性質(zhì)，其他階段教育都屬于“準(zhǔn)公益類事業(yè)”。在所有的教育形式中，只有學(xué)前教育和成人教育被轉(zhuǎn)為企業(yè)；在全部的學(xué)校教育中，只有學(xué)前教育被轉(zhuǎn)為企業(yè)。這樣做，不僅會引起幼兒教育工作者的強烈反對，而且確實在道理上難以服人。這種做法本身也在一定程度上破壞了學(xué)校教育制度的完整性。

如果拋開幼兒教育事業(yè)的特殊性，從整體上來看待此次深圳市事業(yè)單位改革，其積極意義不言而喻。這對于切實解決事業(yè)單位存在的功能定位模糊、政事不分、事企不分、資源配置不合理、監(jiān)管和約束機制不健全等問題，完善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，有著重要的促進作用。如果單從增強教育機構(gòu)的自主性，簡政放權(quán)，推動教育事業(yè)自主創(chuàng)新的角度看，這項改革舉措的積極意義也顯而易見。但是，幼兒教育事業(yè)畢竟不是孤立存在的，它是整個教育系統(tǒng)的奠基工程，是隨著社會的發(fā)展而逐步為人們所關(guān)注并不斷加強的一個重要教育階段。因而把公辦幼兒園轉(zhuǎn)為企業(yè)的做法就不僅僅是影響教育關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，沖擊教育的公益性原則的問題，更在一定程度上破壞了學(xué)校教育制度的完整性，導(dǎo)致各教育階段之間的不均衡發(fā)展。

通過對深圳市幼教體制改革的分析，我們也能夠認(rèn)識到：僅僅通過一些教育政策的引導(dǎo)和相關(guān)教育法律法規(guī)中零星條文的規(guī)范，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展還不能從根本上得到保障。因此，必須盡快制定出專門的《學(xué)前教育法》，對學(xué)前教育的性質(zhì)、任務(wù)、地位，政府在學(xué)前教育發(fā)展中的責(zé)任，學(xué)前教育的教師、課程和教學(xué)等問題作出明確的法律規(guī)定，這樣，學(xué)前教育事業(yè)才能真正走上健康、和諧發(fā)展的康莊大道。

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