行政程序法一旦制定實(shí)施，將使中國法治政府建設(shè)上升一個很大的臺階，同時，還將具有憲政發(fā)展的意義。

新聞背景：據(jù)報道，制定行政程序法已列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，全國人大常委會法制工作委員會已經(jīng)開始征求意見，進(jìn)行立法調(diào)研。曾有學(xué)者指出，統(tǒng)一的行政程序法典的制定與實(shí)施，是中國行政法制現(xiàn)代化的必然要求和必然結(jié)果。國務(wù)院在2004年3月印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中也明確指出要“理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為”。

行政法體系：雖初具規(guī)模，但建設(shè)較晚尚不完善

□我國行政法體系的現(xiàn)狀如何？對我國的依法行政有什么影響？

■毛壽龍：市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要有良好的法制基礎(chǔ)，其中之一就是法治政府。在實(shí)體上，法治政府必須有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；在程序上，它在實(shí)施行政行為的時候必須遵循公開、公正、公平的正當(dāng)法律程序。

我國行政法制建設(shè)可以說已經(jīng)初具規(guī)模，大的有憲法和組織法，就行政機(jī)關(guān)具體運(yùn)作來說，目前已經(jīng)制定了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法，還有行政強(qiáng)制法等。目前正在修訂行政訴訟法、國家賠償法，行政程序法已經(jīng)開始進(jìn)入立法規(guī)劃。現(xiàn)有的行政法體系已經(jīng)在相當(dāng)程度上規(guī)范了我國政府的行政行為。

□什么是行政程序？什么是行政程序法？為什么要在這個時候制定行政程序法？是否與我國目前行政法體系不完善有關(guān)？

■楊海坤：對普通百姓而言，行政程序或許還是個比較陌生的術(shù)語，但近些年來不斷見諸媒體的各類“聽證會”，已經(jīng)使人感受到行政程序的“魅力”。由于受傳統(tǒng)的重實(shí)體、輕程序觀念的影響，我國對于程序方面的立法往往不如對于實(shí)體方面立法來得重視，尤其是有關(guān)對行政機(jī)關(guān)行政行為方面程序的要求歷來是一個盲區(qū)。政府行為要不要依法，尤其是需不需要依照法定程序辦事，過去在許多人頭腦中的答案是否定的，至少是模糊的。

然而，這些年來情況已經(jīng)有所改觀。特別是我國行政訴訟法的頒布和實(shí)施，使人們開始意識到行政機(jī)關(guān)必須依法辦事，其中包括必須依法定程序辦事，由于行政機(jī)關(guān)違反法定程序而被公民告上法庭遭至敗訴的報道也不斷見諸報端。當(dāng)然，情況也不容過于樂觀，雖然我國近10多年來相繼制定了行政處罰法、行政許可法、治安管理處罰法等重要行政法律。但從整體上看，我國行政法律、法規(guī)中程序法不發(fā)達(dá)、不清晰的情況依然存在，許多程序性規(guī)范往往混雜甚至淹沒在實(shí)體法中，對程序的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，尤其缺乏統(tǒng)一性和可操作性，而且還有許多重要的行政行為仍然處于“無法可依”的無序狀態(tài)。

■毛壽龍：我國的依法行政、法治政府建設(shè)時間還比較短，行政法體系還有很多不完善的地方。比如，行政訴訟法存在訴訟范圍限制比較狹窄等問題，公民起訴政府依然面臨成本大、訴訟難等很多問題。國家賠償法存在賠償程序缺陷，而且賠償額也偏低，結(jié)果執(zhí)行10多年，國家賠償案例偏少，所以不足以控制相關(guān)國家權(quán)力的侵權(quán)問題。行政處罰法和行政許可法在很大程度上改變了政府的行政處罰和行政許可無法可依的問題，但也面臨處罰權(quán)和許可權(quán)集中和分散之爭。為了解決當(dāng)前的問題，法律規(guī)定了過于集中的行政處罰權(quán)和許可權(quán)，但實(shí)踐表明反而不利于行政處罰和許可行為依法行政。

這些單行行政法，都在各自的領(lǐng)域規(guī)定了相關(guān)的行政程序，改變了我國行政行為重實(shí)體輕程序的傾向。但到目前為止還沒有一個行政程序法。這使得我國的行政法制建設(shè)長期處于缺乏正當(dāng)程序的狀態(tài)。不僅行政效率很難提高，而且公民權(quán)利也很難得到正當(dāng)程序的保護(hù)。

行政程序法的制定和出臺，不僅具有法治政府的意義，還具有憲政發(fā)展的意義

□行政程序法列入了人大的立法規(guī)劃，一旦制定實(shí)施將產(chǎn)生什么影響？

■毛壽龍：行政程序法列入立法規(guī)劃，是一個大喜事，一旦制定實(shí)施，將彌補(bǔ)我國行政法的重要空白，讓中國法治政府的建設(shè)上升一個很大的臺階。所以，很多人都評論說，“令人鼓舞”。如果在本屆人大或者下屆人大通過，將實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)中國法治政府的進(jìn)程。

另外，由于中國是一個行政主導(dǎo)的國家，立法和司法都比較弱。立法和司法的活動目前都有相應(yīng)的程序性法律可依，立法機(jī)關(guān)有了立法法，司法機(jī)關(guān)有各種各樣的訴訟法，但行政卻缺乏程序性法律約束。這已經(jīng)阻礙了我國憲政發(fā)展的進(jìn)程。在這個意義上，行政程序法的制定和出臺，不僅具有法治政府的意義，還具有憲政發(fā)展的意義。

□我們應(yīng)該以一種怎樣的態(tài)度看待行政程序法列入立法規(guī)劃？期望值該不該太高？

■毛壽龍：一個國家是否能夠?qū)崿F(xiàn)法治政府，往往取決于多方面的條件和努力。中國的歷史上缺乏法治的傳統(tǒng)，尤其是缺乏憲政和法治政府的傳統(tǒng)；中國的民情也習(xí)慣于在人治政府條件下生活，公民往往缺乏基本權(quán)利制度的保護(hù)。在這種情況下，依靠一個行政程序法來實(shí)現(xiàn)法治政府和憲政，其負(fù)擔(dān)會顯得很重。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的改變、民情的變化，很難通過一兩部法律的推出得以實(shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)和民情不利于憲政和法治政府建設(shè)的情況下，通過立法來推進(jìn)憲政和法治政府的必要性會更強(qiáng)，但難度也會大得多。

不過，期望不應(yīng)該太高，并不意味著我們不能有夢想，只是我們在實(shí)際行動中應(yīng)該更加努力，并且要做好準(zhǔn)備。要實(shí)現(xiàn)憲政和法治政府，任重道遠(yuǎn)。

程序法內(nèi)容：需要行政效率與公民權(quán)利保護(hù)并重

□行政程序法在立法過程中，需要突出強(qiáng)調(diào)哪些方面的內(nèi)容？

■毛壽龍：行政程序法在立法過程中，在價值層次，需要關(guān)注行政效率和公民權(quán)利保護(hù)并重。中國政府的行政管理現(xiàn)代化水平應(yīng)該說是比較低的，所以，行政成本高，行政效率比較低下。行政程序法如果不重視降低行政成本，提高行政效率，就很容易阻礙我國行政管理水平的現(xiàn)代化。在中國行政管理的傳統(tǒng)中，一般都很少重視保護(hù)公民的基本權(quán)利和利益，也忽視公民對行政管理的參與，忽視立法和司法對行政行為的監(jiān)督，也忽視媒體對行政行為的輿論監(jiān)督。行政程序法，應(yīng)該著重考慮如何保護(hù)公民的基本權(quán)利，在程序上引入公民參與，引入立法和司法以及媒體對行政行為的監(jiān)督。

□那么，制定行政程序法時，究竟應(yīng)該如何考慮保護(hù)公民的基本權(quán)利呢？

■楊海坤：信息公開制度、聽取意見制度、說明理由制度、管轄制度、告知制度、回避制度、證據(jù)制度、救濟(jì)制度等制度必須建立，而且要有明確而細(xì)致的程序規(guī)定。這些基本的制度和程序如果不能確立，行政程序法就會淪為空談。

同時，必須確定違反行政程序的法律責(zé)任。這是行政程序法必須解決的問題。大家知道，沒有法律責(zé)任的法至多只能引起空氣的顫動，而且最終會使人民失望。

然而，違反行政程序的法律責(zé)任一直是相當(dāng)困惑的難題。一般而言，行政程序可以分為法定程序和非法定程序，有的國家稱之為強(qiáng)制性程序和任意性程序。對于非法定程序，行政機(jī)關(guān)有采用或不采用、這樣運(yùn)用或那樣運(yùn)用的選擇的權(quán)力，但對于法定程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格遵守，特別是法律明確規(guī)定的帶有強(qiáng)制約束力的行政程序，行政機(jī)關(guān)不能陽奉陰違。

違反法定程序的行政行為屬于違法行為，行為人必然要受到法律的追究。這里又要區(qū)分為兩種情況，一種是很輕微的瑕疵，對于行政相對人不造成損失，那么可以采取補(bǔ)正等方法；如果違法情況比較嚴(yán)重，構(gòu)成較明顯的瑕疵，那么會由有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)予以撤消，造成公民損失的應(yīng)予以賠償；還有一種更嚴(yán)重的情況，即構(gòu)成違反行政程序法的嚴(yán)重瑕疵，那就可能宣告行政行為無效，也不允許行政機(jī)關(guān)再作出此種行為。

□國外的行政程序法都具有哪些特點(diǎn)？能給我們立法帶來哪些啟示？

■毛壽龍：不同的國家，行政程序法有不同的特點(diǎn)。不過，一般來說，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，其憲政和法治的傳統(tǒng)比較深厚，民情也比較適合于法治政府。所以，他們即使法律上存在一些問題，比如英國沒有成文憲法，很多國家都沒有專門的行政許可法，等等，但他們的憲政和法治，卻依然在傳統(tǒng)和民情的支持下很有生命力。從法律來說，大陸法系國家的行政程序法比較注重效率，而英美法系國家的行政程序法比較注重公民權(quán)利的保護(hù)。這也是與不同國家的法治發(fā)展道路有關(guān)系的。就中國的情況來說，行政效率的提高和公民權(quán)利的保護(hù)，同樣存在著強(qiáng)烈的需求。在這種情況下，我們就需要不僅重視提高行政效率，而且也要加強(qiáng)保護(hù)公民的權(quán)利。

當(dāng)然，就一些立法技術(shù)來說，發(fā)達(dá)國家的很多經(jīng)驗(yàn)都是值得我們借鑒的。但在借鑒經(jīng)驗(yàn)的時候，也要立足于我們國家傳統(tǒng)、民情，以及當(dāng)前所面臨的具體的問題。比如，我們國家行政權(quán)力缺乏邊界，政府和政黨、政府和公民社會組織（如社團(tuán)）、政府和企業(yè)（國有企業(yè)）、政府和事業(yè)單位等，關(guān)系不很清楚；政黨組織、一些社團(tuán)、一些壟斷性的國有企業(yè)、國家的事業(yè)單位，很多都擁有行政權(quán)力，起著準(zhǔn)行政組織的作用，行政程序法就應(yīng)該體現(xiàn)這一特色，系統(tǒng)地規(guī)范政府與不同組織之間的關(guān)系。

（毛壽龍，浙江奉化人，北京大學(xué)政治學(xué)博士。中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任、行政管理學(xué)研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師，制度分析與公共政策研究中心主任。楊海坤，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、重點(diǎn)學(xué)科和211工程子項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，兼任蘇州大學(xué)東吳比較法研究所所長、《東吳法學(xué)》主編。）