自上世紀(jì)80年代中期以來，我國在扶貧工作中一直堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，歷史已經(jīng)證明當(dāng)時(shí)制定這一方針是正確的。十多年來，通過開發(fā)式扶貧，解決了中國1億多貧困群眾的溫飽問題，這個(gè)了不起的歷史性成就，得到了國際國內(nèi)社會(huì)各界的公認(rèn)。

傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧出現(xiàn)了不適應(yīng)性

進(jìn)入新世紀(jì)，我國扶貧開發(fā)面臨的形勢和任務(wù)都發(fā)生了深刻變化：短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代已全面結(jié)束；市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立；黨的十六大確定了全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)；農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出新的分布特征和表現(xiàn)形式；扶貧開發(fā)的主要任務(wù)由解決基本溫飽的單一層次轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q基本溫飽、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、為達(dá)到小康創(chuàng)造條件三個(gè)層次。形勢和任務(wù)的變化，決定了扶貧開發(fā)必須要有新思路、新方法。而近幾年的實(shí)踐表明：傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧已出現(xiàn)不適應(yīng)性，潛力十分有限。

1、未解決溫飽的貧困人口由于自身?xiàng)l件和環(huán)境因素限制，很難再通過傳統(tǒng)開發(fā)式扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。通過多年的開發(fā)式扶貧，那些居住地資源狀況較好，有開發(fā)能力的貧困人口已基本解決溫飽問題。未解決溫飽的貧困人口主要屬于兩種情況：第一種是身有殘疾或重病在身。在扶貧重點(diǎn)村中，這類貧困人口約占10％，許多村未解決溫飽的人口恰恰就是這個(gè)群體。第二種是地處偏遠(yuǎn)、環(huán)境惡劣、資源極度貧乏，貧困表現(xiàn)為自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)發(fā)育程度低等多重因素約束，任何單方面的突破都不能完全解決貧困問題。

2、傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧對解決溫飽是一劑良藥，但對進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)致富、奔小康目標(biāo)影響十分有限。過去的扶貧開發(fā)以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、扶持發(fā)展種養(yǎng)業(yè)為重點(diǎn)，工作范圍很少超出農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，許多地方還以人平建設(shè)0．5畝穩(wěn)產(chǎn)田、人平開發(fā)1畝果園或經(jīng)濟(jì)作物、戶平年出欄一頭大牲畜、每戶培養(yǎng)一個(gè)明白人、人平收入1000元為工作目標(biāo)，實(shí)際上搞的是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。發(fā)展小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對解決基本溫飽這種低層次的目標(biāo)來說，無疑是直接而有效的，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)終究是一種過時(shí)的落后的經(jīng)濟(jì)模式，隨著扶貧工作目標(biāo)的提升，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性也將越來越凸顯出來。特別是在扶持種養(yǎng)開發(fā)過程中，由于在項(xiàng)目選擇上強(qiáng)調(diào)短平快，在資金分配上注重追求受益面的廣泛性，使種養(yǎng)開發(fā)呈現(xiàn)出內(nèi)容雜、分布散、層次低、主業(yè)泛的格局。許多地方往往是一村搞開發(fā)，戶戶都沾邊，開發(fā)一大片，一戶一點(diǎn)點(diǎn)。由于規(guī)模小、預(yù)期收益不高，許多農(nóng)戶因此疏于管理，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)開發(fā)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期效果。許多貧困村通過開發(fā)式扶貧較快地解決了溫飽問題，但普遍存在后續(xù)增收乏力現(xiàn)象，這些事實(shí)表明，過去這種“就地開發(fā)就地脫貧、就農(nóng)業(yè)扶農(nóng)民”的開發(fā)式扶貧在扶貧開發(fā)取得階段性勝利后，其影響效果越來越弱。

3、傳統(tǒng)開發(fā)式扶貧對群眾最關(guān)切的上學(xué)就醫(yī)困難缺乏有效的扶持機(jī)制，不利于從源頭上消除貧困，抑制返貧。傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧側(cè)重于扶持生產(chǎn)開發(fā)，對教育和醫(yī)療衛(wèi)生的扶持主要在設(shè)施、設(shè)備上，對由農(nóng)戶家庭承擔(dān)的費(fèi)用開支一直沒有列入常規(guī)的扶持內(nèi)容。當(dāng)前教育和醫(yī)療開支已成為貧困地區(qū)農(nóng)戶最大的負(fù)擔(dān)，也是導(dǎo)致返貧的最主要原因。對貧困家庭來說，“孩子不上學(xué)永遠(yuǎn)受窮，一上學(xué)馬上就窮”，金榜題名也不再完全是一件喜事。農(nóng)村醫(yī)療一直沒有建立社會(huì)保障機(jī)制，也很少得到政府補(bǔ)貼，藥價(jià)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)居高不下，貧困家庭連幾次感冒的費(fèi)用也支付不起，許多農(nóng)民只能小病硬撐著，大病就只能等死。在返貧者中，因病和就學(xué)返貧的達(dá)60％以上。

適時(shí)調(diào)整扶貧方式是扶貧開發(fā)適應(yīng)新形勢的必然選擇

新階段的扶貧開發(fā)難度更大，但目標(biāo)要求更高，必須要有新思路、新方法。雖然貧困地區(qū)各村各戶的情況千差萬別，但制約發(fā)展的因素主要有三條，即區(qū)位條件差、人均資源少、人口素質(zhì)低，能否解決好這三個(gè)問題是扶貧開發(fā)能否取得最后勝利的關(guān)鍵。貧困地區(qū)發(fā)展的希望在于減少農(nóng)業(yè)、減少農(nóng)民，新階段的扶貧開發(fā)必須突破農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的思想局限，在制定扶貧方式的過程中既要考慮貧困地區(qū)生活水平還比較低，少數(shù)人還沒有解決溫飽的實(shí)際情況，又要考慮全面建設(shè)小康社會(huì)貧困地區(qū)也不能缺席這個(gè)大局，既要考慮貧困人口長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，又要考慮他們眼前的實(shí)際困難，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和救濟(jì)式扶貧相結(jié)合，自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)相結(jié)合，就地脫貧和異地創(chuàng)業(yè)相結(jié)合，特別是要堅(jiān)持以人為本，全面提高人口素質(zhì)，把工作重點(diǎn)逐步從注重解決眼前生存條件轉(zhuǎn)移到注重提高人的素質(zhì)上來，從重視追求就地開發(fā)就地脫貧轉(zhuǎn)移到重視推進(jìn)異地發(fā)展異地脫貧上來。

1、積極整合產(chǎn)業(yè)基地，推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)業(yè)開發(fā)效益。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，也是農(nóng)村貧困人口脫貧致富的主要途徑。通過多年的扶貧開發(fā)，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)已初具規(guī)模，但普遍效益不明顯，其主要原因一是缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)，二是單元經(jīng)營規(guī)模小。市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)，貧困地區(qū)并發(fā)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)要想在市場競爭中站住腳，就必須開發(fā)有龍頭企業(yè)帶動(dòng)的、以大戶為支撐的產(chǎn)業(yè)。當(dāng)務(wù)之急不是要擴(kuò)量，而是要提質(zhì)。一是積極整合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基地，推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營。應(yīng)通過政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)開發(fā)戶通過入股、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式，逐步改變產(chǎn)業(yè)開發(fā)戶戶參與、戶戶經(jīng)營的格局，促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的集中，一方面把部分農(nóng)民從土地上解脫出來，放開手腳開展其它經(jīng)營，另一方面通過開展規(guī)模經(jīng)營，鞏固發(fā)展產(chǎn)業(yè)開發(fā)成果，保障和提高產(chǎn)業(yè)開發(fā)效益；二是不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展。在整合基地的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加大力度培育龍頭企業(yè)，配套完善市場體系，搞活農(nóng)產(chǎn)品商品流通，加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)和科技創(chuàng)新體系建設(shè)，保障和提升產(chǎn)品質(zhì)量。

2、建立針對貧困家庭的教育和醫(yī)療扶貧機(jī)制，切實(shí)解決貧困群眾最關(guān)切的問題。建立針對貧困家庭的教育扶貧機(jī)制，是貧困人口自我發(fā)展的需要。扶貧工作具有長期性。貧困問題是長年積累下來的，自然也不是一朝一夕就能消除的，扶貧開發(fā)進(jìn)入新階段后，情況和任務(wù)的變化要求必須提高人口素質(zhì)，才能保證脫貧穩(wěn)定并不斷發(fā)展。當(dāng)前，我國雖有一些扶持貧困地區(qū)教育的政策和資金，但一直保持小而散的格局，且在投向上沒有象扶貧資金那樣具有嚴(yán)格的地域限制，最終落實(shí)到貧困村貧困家庭的較少。扶貧部門應(yīng)及時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)，把扶持教育作為治窮的根本措施來抓。要制定直接惠及貧困家庭的教育補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策，讓貧困家庭子弟盡可能獲得平等的受教育機(jī)會(huì)。

進(jìn)一步改善貧困地區(qū)醫(yī)療條件，積極引導(dǎo)、扶持發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療組織，切實(shí)解決邊遠(yuǎn)地區(qū)群眾就醫(yī)難問題。扶貧部門應(yīng)把扶持貧困地區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療組織建設(shè)與扶持集體經(jīng)濟(jì)放在同等重要的位置，注入基本金，讓群眾獲得更多實(shí)惠。對遭受重大疾病的家庭，要專門安排資金幫助發(fā)展生產(chǎn)。

要做好這些工作，還必須堅(jiān)持做到以下幾點(diǎn)：第一，必須建立長效機(jī)制。開展對貧困家庭的教育和醫(yī)療扶貧，不能停留在幫困活動(dòng)上，也不能僅停留在項(xiàng)目層面上，而應(yīng)作為政府的一項(xiàng)政策長期堅(jiān)持下去，至少要延續(xù)惠及1—2代人，才能從根本上改善人口素質(zhì)狀況；第二，要制定切合實(shí)際的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)太低，難達(dá)到預(yù)期效果；第三，政策執(zhí)行必須做到公開公平。補(bǔ)助誰獎(jiǎng)勵(lì)誰，都必須和群眾見面，接受群眾監(jiān)督。

3、進(jìn)一步深化改革，鼓勵(lì)離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。貧困村發(fā)展的希望在于疏散人口。人均農(nóng)業(yè)資源少是貧困地區(qū)的通病，也是是制約其發(fā)展的主要因素之一。只有部分人口成功地疏散出去了，留下的才能獲得更多的資源來支持其發(fā)展的需要。第一，要積極推進(jìn)戶籍、就業(yè)、升學(xué)等制度的改革，逐步消除社會(huì)流動(dòng)中的壁壘，使貧困地區(qū)群眾盡可能獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)；第二，要進(jìn)一步加強(qiáng)勞務(wù)輸出技能培訓(xùn)，把發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)作為新時(shí)期扶貧開發(fā)的重點(diǎn)工程；第三，要鼓勵(lì)離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。對外出經(jīng)商、辦廠、務(wù)工人員繼續(xù)給予信貸扶持。對外出定居，退出承包土地等生產(chǎn)資料的人員實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)。