(華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074)

摘要：選民依法擁有對(duì)自己所選代表的罷免權(quán)，是我國人大制度區(qū)別于西方代議制度的重要方面，也是我國-憲政制度的重要優(yōu)勢。但相關(guān)法律、法規(guī)不夠健全，影響和制約了這一制度的運(yùn)作功效。為此，應(yīng)通過明確罷免理由和標(biāo)準(zhǔn)、完善罷免程序、建立配套法規(guī)等方面完善這一制度，進(jìn)而促進(jìn)選民這一權(quán)利的良好運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：選民；罷免權(quán)；功效；制度完善

中圖分類號(hào)：D921．2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004 0544(2006)02-0104-03 根據(jù)憲法和選舉法、人大組織法等法律、法規(guī)，我國選民依法享有罷免自己所選代表的權(quán)利。但在我國的憲政實(shí)踐中，選民罷免制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，以至于有的學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行的選民罷免制度“不具有制度的實(shí)踐能力”，“已經(jīng)陷入既不宜將就現(xiàn)狀，又無法有效改善的兩難境地”。那么，我國這一有自己憲政特點(diǎn)的制度有無繼續(xù)存在的必要性，影響罷免運(yùn)作功效的主要因素有哪些，如何增強(qiáng)這一制度的運(yùn)作功效，本文試圖就這些對(duì)罷免制度有著重要影響的理論與實(shí)踐問題作一初步探討。

一、選民罷免權(quán)是我國憲政制度的重要優(yōu)勢

人民代表大會(huì)制度是在一種較高民主理想觀念的指導(dǎo)下構(gòu)建起來的，人民對(duì)代表依法享有罷免權(quán)，是社會(huì)主義人民代表制與資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的重要區(qū)別，也是我國憲政制度的重要優(yōu)勢。

1．選民罷免權(quán)體現(xiàn)了真正、完整的人民主權(quán)。人民主權(quán)就是國家中的絕大多數(shù)人擁有國家的最高權(quán)力。近代啟蒙思想家盧梭基于社會(huì)契約論，首次系統(tǒng)論述了人民主權(quán)思想，否定君主主權(quán)觀，這是國家學(xué)說的重大飛躍，并為近代立憲主義所推崇。從美國《獨(dú)立宣言》、法國《人權(quán)宣言》到后來資產(chǎn)階級(jí)的憲法無一不確認(rèn)人民主權(quán)思想。馬克思主義對(duì)資產(chǎn)階級(jí)人民主權(quán)思想給予了批判與吸收，提出了新的人民主權(quán)觀，并在社會(huì)主義憲法中得以體現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)真正的人民主權(quán)，社會(huì)主義國家在立憲及憲政建設(shè)都強(qiáng)調(diào)，人民不僅可以要求其選出的代表按照人民委托的意志行事，而且必須接受人民的監(jiān)督，必要時(shí)得對(duì)其進(jìn)行罷免?！爸挥谐姓J(rèn)并實(shí)行選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正的民主和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)?！币来死碚摚覈鴳椃ǖ?5條、77條、102-104條均規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)及常委會(huì)有漢罷免其選出的代表，直接參加選舉的選民可以罷免其選出的代表。既然政府權(quán)力源自人民的委托和授予，那么最高權(quán)力的擁有者人民當(dāng)然有權(quán)收回。罷免權(quán)行使的實(shí)質(zhì)就是使違憲的、不稱職的人民代表承擔(dān)被罷免的責(zé)任，也就是人民收回權(quán)力的過程。社會(huì)主義國家憲法中的罷免責(zé)任，是人民主權(quán)原則真正、完整的體現(xiàn)。

2．選民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)了以權(quán)利制約權(quán)力，體現(xiàn)了憲政的基本精神?！白怨乓詠淼慕?jīng)驗(yàn)表明，一切被授予權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！睂?duì)權(quán)力的制約，不同的憲政國家采取了不同的方式。在西方憲政國家，主要采取以權(quán)力制約權(quán)力的三權(quán)分立方法來防止權(quán)力濫用；在社會(huì)主義國家，由于人民利益和國家意志的高度一致性，主要通過人大來監(jiān)督制約權(quán)力。但是，不論在資本主義國家還是在社會(huì)主義國家，權(quán)力濫用和政府官員腐敗的現(xiàn)象從未斷絕。西方憲政國家通過權(quán)力之間的外部關(guān)系制約權(quán)力，卻常常忽略公民權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約力量。我國的憲政建設(shè)，不僅強(qiáng)調(diào)“議行合一”的權(quán)力制約關(guān)系，而且強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利對(duì)國家權(quán)力的制約作用。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)指出：“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的。這些委員是負(fù)責(zé)任的。隨時(shí)可以罷免?！倍鞲袼挂仓赋觯骸肮缫婚_始想必就認(rèn)識(shí)到……應(yīng)當(dāng)保證本身能夠防范自己的代表和官吏，即宣布他們毫無例外地可以隨時(shí)撤換?！庇砂屠韫缡讋?chuàng)、經(jīng)馬克思主義經(jīng)典作家闡述與強(qiáng)調(diào)的監(jiān)督原則，在社會(huì)主義國家的憲政建設(shè)中的具體體現(xiàn)就是選民罷免制度的建立。可以說，我國選民罷免權(quán)的行使，作為權(quán)力的他律手段，作為人民自下而上監(jiān)督國家權(quán)力運(yùn)行的方式，體現(xiàn)了憲政中權(quán)利制約權(quán)力的基本精神。

3．罷免責(zé)任是完善我國民主制度的重要環(huán)節(jié)。歷史上最早的民主選舉出現(xiàn)在古希臘，那時(shí)各城邦都有自己的“憲法”，城邦全體公民直接參加民眾大會(huì)，討論和決定城邦的一切重大問題，這種最初的奴隸制民主政治，對(duì)現(xiàn)代西方國家憲政建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國的民主是人民民主．一方面，人民按照法律規(guī)定的程序選出自己信賴的代表組成國家機(jī)構(gòu)，執(zhí)行國家權(quán)力；另一方面，人民有權(quán)利通過各種有效途徑監(jiān)督自己的代表和國家機(jī)關(guān)的工作人員，當(dāng)他們不稱職或損害人民利益的時(shí)候，得依法罷免他們，以維護(hù)人民利益，保障國家永遠(yuǎn)屬于人民，受人民的控制和支配。我國憲法第3條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民的監(jiān)督?！睉椃ǖ?4條更是明確規(guī)定人民享有廣泛的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是，即便是人民選舉，也可能選錯(cuò)人，代表在工作中也會(huì)變質(zhì)。為防止“社會(huì)公仆”變?yōu)椤叭嗣裰魅恕?，罷免成為彌補(bǔ)選舉缺陷的一種重要手段，成為完善民主制度的重要環(huán)節(jié)。通過人民投票罷免代表，體現(xiàn)出更徹底的民主主義精神?！霸谶x舉制度中，選舉權(quán)和監(jiān)督罷免權(quán)應(yīng)該是不可分割的整體，可以說，監(jiān)督罷免權(quán)是選舉權(quán)的延伸，是對(duì)選舉權(quán)的一種保護(hù)?！?/p>

4．罷免責(zé)任是提高代表素質(zhì)的重要手段。在西方，“議員的素質(zhì)與代表性乃體現(xiàn)議員狀況的兩大側(cè)面，其中，真正有效地決定議會(huì)代表工作的好與差的是議員的素質(zhì)?！笨谠谖覈膽椪ㄔO(shè)過程中，由于把人民代表看成是一種榮譽(yù)，把人大看作是統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)的象征，結(jié)果是過分重視了代表的廣泛性和代表性，而忽視了代表的素質(zhì)和人大工作職能的發(fā)揮。其實(shí)，人大代表作為政治精英，作為人民權(quán)力的受托人，其知識(shí)水平、參政議政的能力和社會(huì)活動(dòng)能力，決定著人民意志的實(shí)現(xiàn)和人民代表大會(huì)職能的發(fā)揮。在我國當(dāng)前的選舉制度下，當(dāng)選的人大代表往往是被動(dòng)地接受培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不能有效地提高代表素質(zhì)和發(fā)揮人大的作用。選民通過行使罷免權(quán)來監(jiān)督代表，就猶如在代表的頭上置一把達(dá)摩克里斯利劍，使代表時(shí)刻都有危機(jī)感和責(zé)任感，從而促使他們通過自覺學(xué)習(xí)，經(jīng)歷實(shí)踐鍛煉，不斷提高政治素質(zhì)，真正做到反映人民意志，維護(hù)人民利益。

二、影響罷免運(yùn)作功效的主要因素分析

我國選民罷免權(quán)的運(yùn)作程序是，先由選民或選舉單位的代表提出罷免案，然后由人大進(jìn)行審議，最后舉行表決。在實(shí)踐運(yùn)作上，罷免存在的問題是：一方面，人民的罷免意愿不能及時(shí)反映到人大；另一方面，人民代表的罷免要求不能及時(shí)落實(shí)，使產(chǎn)生于權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)在要求的選民罷免權(quán)實(shí)質(zhì)上處于“虛置”狀態(tài)。日分析影響罷免運(yùn)作功效的因素，主要有：

1．罷免理由和標(biāo)準(zhǔn)不明確、存在模糊性。罷免作為監(jiān)督人大代表的重要手段，是代表喪失資格的一種最嚴(yán)厲的懲罰方式。我國憲法、選舉法、地方組織法中關(guān)于罷免代表的表述是“罷免要求應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由”。法律沒有對(duì)罷免理由和罷免標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步規(guī)定，在實(shí)踐中造成很多混亂和困難：一是混淆了罷免代表職務(wù)與其他代表資格喪失的不同法律性質(zhì)。我國《選舉法》第五章規(guī)定了停止執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止的各種情形，而罷免只是其中代表資格終止的法定情形之一。依據(jù)法理，罷免是政治行為，是代表承擔(dān)政治責(zé)任的方式。即使最早在古希臘出現(xiàn)的罷免——“陶片放逐法”，雅典人也并不把貝殼放逐看作是一種刑罰，而看作是一種政治措施。在我國，人大常常是等到代表嚴(yán)重違法犯罪，特別是發(fā)生貪污腐敗被司法部門拘留逮捕時(shí)，才提出罷免議案，參加的選民或代表也只是例行公事地完成表決。這種事后的罷免，大多與代表的政治責(zé)任無關(guān)，不僅起不到罷免應(yīng)有的作用，而且混淆罷免和依法終止代表資格的不同法律性質(zhì)，造成人們對(duì)罷免的誤解。二是不能有效避免政治傾軋。選民可能會(huì)基于各自利益的考慮，使罷免成為利益集團(tuán)和黨派斗爭的工具，從而干擾代表行使職務(wù)和影響人大發(fā)揮作用。國家為了防止權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的干預(yù)，設(shè)置嚴(yán)格的罷免條件，使選民的罷免權(quán)無法運(yùn)作。三是引發(fā)罷免程序啟動(dòng)的困難。選民罷免權(quán)的行使，是一場對(duì)當(dāng)?shù)赜绊懼卮蟮恼问录?，如果沒有統(tǒng)一、明確、具有操作性的罷免理由，罷免程序很難有效地啟動(dòng)和有序地進(jìn)行。

2．罷免程序不完善，存在漏洞。我國法律雖然規(guī)定了相對(duì)比較完善的罷免程序，但實(shí)際的運(yùn)作狀況與制度設(shè)置的原意偏差較大，主要表現(xiàn)：一是啟動(dòng)罷免程序的條件過于苛刻。選舉法對(duì)罷免的啟動(dòng)規(guī)定兩個(gè)要件：形式要件是人數(shù)符合法定要求，實(shí)質(zhì)要件是具備明確的罷免理由。如新修訂的《選舉法》對(duì)提起罷免代表的人數(shù)，規(guī)定縣級(jí)人大不少于50人，鄉(xiāng)級(jí)人大不少于30人。而選舉代表則只需選民或者代表10人以上聯(lián)名即可推薦代表候選人。代表選舉和罷免選舉設(shè)置不同的門檻，再加上法律不允許進(jìn)行相應(yīng)的宣傳，罷免提案很難獲得不知情選民的支持。這些規(guī)定，看似簡單實(shí)則苛刻，基本上堵塞了罷免程序的啟動(dòng)，實(shí)踐中也極少有選民或代表提出的罷免案。二是未明確規(guī)定接受和處理罷免案的專職負(fù)責(zé)部門，帶來罷免組織實(shí)施的困難。法律規(guī)定罷免案交由人大常委會(huì)審核和處理，一方面罷免案的提出不一定在人大會(huì)議期間；另一方面沒有專門負(fù)責(zé)罷免的職能部門，罷免選舉的進(jìn)行是不可能的；另外，如果選民對(duì)人大常委會(huì)主任或者整個(gè)常委會(huì)組成人員提出罷免，由自己組織對(duì)自己的罷免顯然不妥。三是具體進(jìn)行罷免選舉沒有明確的程序依據(jù)。當(dāng)罷免提案通過后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織罷免選舉，其是否適用選舉程序法律沒有規(guī)定，參加罷免選舉的合法人數(shù)的多少，有效通過罷免案的人數(shù)多少，法律也沒有規(guī)定。四是罷免案通過后，沒有規(guī)定補(bǔ)選代表，不利于代表的及時(shí)補(bǔ)充。

3．缺乏與罷免權(quán)運(yùn)作的相關(guān)配套制度保障。不論是代表選舉還是罷免選舉，不僅需要選民的政治覺悟和參與熱情，而且需要制度保障。我國法律規(guī)定了選民進(jìn)行選舉的各項(xiàng)保障措施，而缺乏確保罷免選舉進(jìn)行的規(guī)定，主要表現(xiàn)：一是罷免信息不通暢，選民與代表存在隔閡。這包括兩個(gè)方面：其一是選民對(duì)代表本人履職盡責(zé)的情況不了解，其二是選民對(duì)罷免代表的程序不了解，使選民對(duì)代表的政治能力及政治行為很難做出適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)和判斷。我國法律沒有規(guī)定代表向原選舉單位報(bào)告工作的責(zé)任制度，選民也沒有其他渠道能夠及時(shí)、全面、真實(shí)地了解代表履行職責(zé)的情況，使選民和代表相互不能充分溝通，缺乏信任和了解。二是代表兼職情形依然比較普遍。在西方，“議員之所以不能兼任其他公務(wù)，則因兼任足使議員不能專心于議會(huì)的職務(wù)；或且因監(jiān)督者與被監(jiān)督者往往并非為一體之故，使議會(huì)對(duì)于行政或司法機(jī)關(guān)，實(shí)際上減少其監(jiān)督的職能?！痹谖覈?，不僅代表兼職比較普遍，而且代表人數(shù)也較多，既不符合社會(huì)分工的要求，也不利于人大職能的發(fā)揮。三是法律既沒有賦予選民行使罷免權(quán)時(shí)自我宣傳和組織的權(quán)利，也沒有限制其行使的規(guī)定。罷免前能否由選民對(duì)不滿意的代表進(jìn)行宣傳，征集支持罷免的選民名單及簽名，以及行使罷免的時(shí)間、次數(shù)等都沒有法律規(guī)定，也影響著罷免制的運(yùn)作功效。

三、增強(qiáng)我國罷免權(quán)運(yùn)作功效的憲政路徑

選民罷免制度的建設(shè)是我國憲政發(fā)展中的一個(gè)突破性思路。針對(duì)影響罷免運(yùn)作功效發(fā)揮的主要因素，結(jié)合我國民主建設(shè)的實(shí)踐，借鑒西方代議制的成熟經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)我國罷免權(quán)運(yùn)作功效的憲政路徑有：

1．明確規(guī)定罷免理由和標(biāo)準(zhǔn)。罷免理由是啟動(dòng)罷免程序的前提，也是選民行使罷免權(quán)的重要依據(jù)。首先，法律應(yīng)明確規(guī)定罷免是代表承擔(dān)政治責(zé)任的一種方式。我國可以借鑒國外的開除代表制度，將罷免制和開除制分開?！傲T免主要解決選民和選舉單位同議會(huì)的關(guān)系；開除制則主要解決那些明顯違法犯罪，已由有關(guān)部門作出處理或違反人大會(huì)議紀(jì)律的行為?！逼浯?，明確人大資格審查委員會(huì)具有代表資格審查和紀(jì)律制裁的權(quán)力。人大資格審查委員會(huì)對(duì)于需要承擔(dān)憲政責(zé)任的代表而提出的罷免案，有權(quán)依法進(jìn)行審查受理。對(duì)于符合法定喪失代表資格情形的代表，人大資格審查委員會(huì)有權(quán)向人大常委會(huì)報(bào)告并經(jīng)其討論通過后，依法宣告其代表資格的喪失，但應(yīng)保留代表申訴的權(quán)利。這樣，只要有《選舉法》第41條規(guī)定的六種代表資格終止的法定情形出現(xiàn)，人大常委會(huì)即可依法行使職權(quán)，認(rèn)定其代表資格的喪失。如，當(dāng)人大代表調(diào)離本行政區(qū)去其他地方任職或工作，該人大常委會(huì)即可依法宣布其代表資格的終止而不必等到下次開人大會(huì)時(shí)再行使罷免。再次，明確規(guī)定對(duì)代表罷免的理由應(yīng)僅限于對(duì)代表的政治素質(zhì)不合格的情況下才能提起。罷免是選民對(duì)代表的政治不信任，是代表不能代表人民的利益，不能維護(hù)人民利益時(shí)，選民取消其資格的政治行為，從而與代表違法犯罪承擔(dān)法律責(zé)任和不遵守人大工作制度承擔(dān)紀(jì)律處分相區(qū)分。最后，明確規(guī)定罷免的結(jié)果只能通過選民選舉投票決定。罷免代表不是一個(gè)人說了算，而是選民通過選舉表達(dá)意志，行使人民主權(quán)的結(jié)果。同時(shí)，罷免選舉后，不論結(jié)果是什么，通過罷免也好，未通過也罷，選民、被提出罷免的代表和人大都必須接受。

2．完善罷免程序，使之更具有可操作性。具體、可行的程序是保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必要條件，罷免程序的完善，可以從以下幾個(gè)方面考慮：首先，降低啟動(dòng)罷免程序的條件，將提起罷免的人數(shù)要求與推薦候選人數(shù)規(guī)定一致，但需要對(duì)提起的罷免案進(jìn)行嚴(yán)格的審核，以確認(rèn)其是選民真實(shí)意愿的表示。其次，成立專門負(fù)責(zé)接受和處理罷免提案的部門，但是通過進(jìn)行罷免選舉的權(quán)力在人大常委會(huì)，并可以考慮由上級(jí)人大派員進(jìn)行罷免選舉的監(jiān)督。對(duì)人大常委會(huì)主任或者整個(gè)常委會(huì)組成人員提出罷免案的，被提出罷免的代表應(yīng)當(dāng)自動(dòng)回避，必要時(shí)得由上級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)受理。再次，明確規(guī)定罷免選舉的召開程序和時(shí)間要求，如在罷免提案經(jīng)過審核后，三個(gè)月內(nèi)組織選舉。最后，規(guī)定罷免案通過后進(jìn)行代表補(bǔ)選。借鑒西方議會(huì)制度，如“英國的議員補(bǔ)選有兩種方法：一是臨時(shí)補(bǔ)選，即議員在任期中因死亡、辭職而選成缺額時(shí)舉行補(bǔ)選；二是預(yù)選候補(bǔ)人，即在每次選舉新議會(huì)時(shí)，由選區(qū)選出若干候補(bǔ)人，遇有缺額時(shí)以之補(bǔ)充?！毕鄳?yīng)地，可以考慮在罷免案通過后一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)選，或者建立預(yù)選候補(bǔ)人制度，以補(bǔ)代表空缺。

3．建立健全與罷免運(yùn)行相關(guān)的保障制度。為保證罷免權(quán)的順利行使，需要做到的配套措施有：首先，完善代表信息公開制度，實(shí)行代表對(duì)選民的負(fù)責(zé)制度。人民選舉的代表在任期內(nèi)和行使職權(quán)過程中應(yīng)始終與選民保持聯(lián)系，定期向社會(huì)公開工作情況，一方面便于選民對(duì)代表了解、評(píng)價(jià)、監(jiān)督，另一方面要敢于接受批評(píng)建議?？梢钥紤]在我國現(xiàn)行的人大代表密切與群眾的聯(lián)系制度上，明確規(guī)定人民代表受選區(qū)選民的監(jiān)督，并向該區(qū)選民負(fù)責(zé)。其次，加大人大代表職業(yè)化的推進(jìn)力度，特別是要減少政府部門人員在人大中的兼職。這是社會(huì)分工的必然要求，也是人大代表作為政治精英的表現(xiàn)。再次，建立代表保險(xiǎn)制度。吸收西方議會(huì)中議員工作制度的經(jīng)驗(yàn)，不僅代表參加人大會(huì)議的各項(xiàng)費(fèi)用由國家負(fù)責(zé)，而且要給予代表相應(yīng)的人身財(cái)產(chǎn)保障。最后，允許選民對(duì)不滿意的代表進(jìn)行罷免案的宣傳，可以在相關(guān)部門的監(jiān)督下自行收集支持罷免的選民名單及簽名。另外，還可以在法律上規(guī)定行使罷免權(quán)的限制條件，如，在人大代表產(chǎn)生后六個(gè)月內(nèi)不得提起罷免，對(duì)同一代表在任期內(nèi)不得提出兩次以上的罷免等，以防止出現(xiàn)罷免權(quán)的不適當(dāng)運(yùn)用現(xiàn)象。

責(zé)任編輯 王友海

注：“本文中所涉及的注解、表格、公式等請(qǐng)以PDF格式閱讀原文?！?/p>