(1．東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京210000；2．南京理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京210000)

摘要：本文分析了我國(guó)政府運(yùn)行成本過(guò)高將導(dǎo)致資源浪費(fèi)、政府腐敗、官僚主義擴(kuò)大化。為此，必須加強(qiáng)政府成本預(yù)算、成本核算，強(qiáng)化民眾對(duì)政府運(yùn)行成本的控制和監(jiān)督。要求政府成本開(kāi)支透明化、并按市場(chǎng)化運(yùn)作，努力尋求降低政府成本的途徑。這對(duì)我國(guó)改進(jìn)政府模式、提升政府功能，反腐倡廉都將具有現(xiàn)實(shí)的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：政府成本；成本預(yù)算；成本核算；成本監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2006)02-0046-03

一、政府成本概念及其認(rèn)識(shí)

所謂政府、政府成本及政府成本核算，是三個(gè)不同而又相互聯(lián)系的概念。政府泛指國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，如立法、司法、行政以及一切公共機(jī)關(guān)。政府成本則是指政府在運(yùn)行過(guò)程中的各項(xiàng)耗費(fèi)，即本級(jí)政府及所轄下級(jí)，直至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府中黨、政、公、法、群，所謂“五大”班子，在實(shí)施政府功能中，實(shí)際投入人力、物力和財(cái)力總和，也可以說(shuō)以政府財(cái)政方式支付政府人員的全部工資性費(fèi)用以及政府部門非工資性的各項(xiàng)耗費(fèi)總和(不包括基本建設(shè))。政府成本核算，是將上述費(fèi)用以政府各項(xiàng)目為對(duì)象進(jìn)行分類、界定、歸集、分配，最終確定政府成本的過(guò)程。政府成本與企業(yè)成本同樣都是綜合性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，用政府成本指標(biāo)不僅可以反映政府成本項(xiàng)目的構(gòu)成也可以用以定量和定性分析政府在施政過(guò)程中投入和產(chǎn)出效益。

從封建社會(huì)到今天的工業(yè)文明時(shí)代，民眾對(duì)政府體系或個(gè)人的評(píng)價(jià)，往往只是功能、績(jī)效的大小，而忽視政府在實(shí)施過(guò)程中的成本，其主要原因有三：

一是封建守舊的思想所帶來(lái)的“閉關(guān)自守”、“自滿自足”、兩耳不聞窗外事的傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)，牢固地束縛了世界幾千年的歷史。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為民眾“自利”是人的本性。追逐私利的蕓蕓眾生在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，所偏重的仍是自身的經(jīng)濟(jì)利益，因而對(duì)與自無(wú)關(guān)的“官府”事務(wù)注意甚少，即“民不問(wèn)政事”。只有到了20世紀(jì)中期，由于社會(huì)變革和文明程度的逐漸提高，政治民主化、科學(xué)化管理方法不斷推廣和完善、民眾參政議政的意識(shí)才逐漸萌生，開(kāi)始對(duì)一般社會(huì)事務(wù)的“問(wèn)津”并逐步擴(kuò)大到政府部門。

二是認(rèn)為政府是權(quán)的象征，權(quán)的表現(xiàn)形式是通過(guò)頒布行政法規(guī)，對(duì)國(guó)家內(nèi)政、外交、科學(xué)、文化、經(jīng)濟(jì)等方面的實(shí)施和管理，因而政府在民眾中逐漸產(chǎn)生了“官事民避”、“官尊民卑”且為“父母官”，既是“父母官”想必勤政廉潔，所以對(duì)政府行為也就百般信賴，就連民事都只有“官斷”才明。

三是政府開(kāi)支具有權(quán)威性、隱蔽性。長(zhǎng)期以來(lái)，政府開(kāi)支都由它自身確定或者由上級(jí)支、管，直至中央，無(wú)須民眾弄清問(wèn)白。20世紀(jì)初，雖然各國(guó)從地方到中央財(cái)政收支普遍通過(guò)預(yù)算的形式加以制約和監(jiān)督，但政府自身開(kāi)支仍具有隱蔽性、靈活性和隨意性，政府開(kāi)支依然不夠透明，這一在國(guó)家財(cái)政開(kāi)支中占有較大比重資金項(xiàng)目往往成為社會(huì)遺忘的角落，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2002年》的指標(biāo)計(jì)算，1978年及2002年我國(guó)財(cái)政收入分別為1132．26億和18903．64億，增長(zhǎng)15．7倍；財(cái)政支出分別為1122．09億和22053．15億，增長(zhǎng)18．65倍；政府支出成本分別為49．09億和2979．42億，則增長(zhǎng)了59．7倍，分別超過(guò)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度的44倍和財(cái)政支出的41．05倍；再?gòu)娜丝谠鲩L(zhǎng)速度來(lái)看，全國(guó)人口1978年末為9．63億，2002年末為12．86億，增長(zhǎng)33．5％，而政府行政管理人數(shù)從1978年417萬(wàn)增至2002年的1053萬(wàn)，則增長(zhǎng)1．53倍，超過(guò)總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)速度的1．19倍，可見(jiàn)政府成本和政府行政人員規(guī)模的增長(zhǎng)速度達(dá)到何等驚人的地步。政府成本不斷擴(kuò)張的原因是多方面的，其中一個(gè)重要的原因是社會(huì)民眾從來(lái)就沒(méi)有對(duì)政府成本產(chǎn)生核算和控制的概念。這種長(zhǎng)期無(wú)預(yù)算、無(wú)核算、無(wú)控制和無(wú)監(jiān)督的“四無(wú)”政府必然導(dǎo)致政府成本無(wú)限制的膨脹。為此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家從理論方面進(jìn)行了詳盡論證，認(rèn)為對(duì)政府成本核算和控制勢(shì)在必行，將政府支出規(guī)模與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理需要聯(lián)系起來(lái)，并與政府績(jī)效進(jìn)行配比以評(píng)價(jià)政府功能狀況，這是現(xiàn)代社會(huì)民眾普遍要求的創(chuàng)新理念。用新的理念改革政府管理模式、規(guī)范政府行為，被視為一場(chǎng)“新公共革命”，革命的結(jié)果必將會(huì)取得預(yù)想不到的碩果。隨著我國(guó)進(jìn)一步融入世界政治、科學(xué)文化、經(jīng)濟(jì)體系，現(xiàn)階段各級(jí)政府功能正面臨著前所未有的競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，民眾強(qiáng)烈要求政府進(jìn)行一系列改革、對(duì)政府成本開(kāi)支監(jiān)督也在日漸凸顯。政府成本源于社會(huì)各階層“共抬”，即與全民負(fù)擔(dān)程度聯(lián)系起來(lái)，因而，民眾有權(quán)利并且應(yīng)以主人翁姿態(tài)評(píng)價(jià)政府功能和成本支出預(yù)期效果。對(duì)此，本文認(rèn)為政府成本應(yīng)通過(guò)預(yù)算、核算、控制和監(jiān)督的形式加以管理。

二、政府成本預(yù)算的特點(diǎn)及方法

(一)政府成本預(yù)算的特點(diǎn)

一個(gè)功能齊全、高效力的政府，為了實(shí)現(xiàn)既定的各項(xiàng)政府目標(biāo)，保證政府決策在實(shí)施過(guò)程中得以順利貫徹，必然要有足夠的、一定數(shù)量經(jīng)費(fèi)作保證，但又必須將有限的社會(huì)(財(cái)政收入)資源科學(xué)、合理、平衡地分配到社會(huì)各經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化、衛(wèi)生教育包括政府自身這一特殊行業(yè)中。政府成本預(yù)算的內(nèi)容和方法，應(yīng)根據(jù)本級(jí)政府各部門在預(yù)算年度的人員編制和工作計(jì)劃，切實(shí)、科學(xué)的安排資金；同時(shí)還應(yīng)與上年度政府成本決算指標(biāo)進(jìn)行比較分析，政府成本預(yù)算還要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各部門間平衡和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有效地聯(lián)系起來(lái)。因此，政府成本開(kāi)支必須通過(guò)預(yù)算方式長(zhǎng)期固定下來(lái)，其基本特點(diǎn)是：

1．預(yù)測(cè)性。政府成本是對(duì)本級(jí)政府自身年度各項(xiàng)支出總量、結(jié)構(gòu)及以收量支情況的一種科學(xué)、精細(xì)的預(yù)測(cè)和安排。預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確與否，直接決定預(yù)算編制的質(zhì)量，影響預(yù)算的順利執(zhí)行，因此必須采取各種現(xiàn)代預(yù)測(cè)方法和工具，對(duì)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)計(jì)算，審核和論證。

2．法律性。政府成本預(yù)算同樣是一個(gè)國(guó)家預(yù)算范疇，是財(cái)政管理的一部分，與國(guó)家各級(jí)政府總預(yù)算一樣，具有法律效力。因而，從中央到地方應(yīng)通過(guò)立法形式固定下來(lái)。政府每年對(duì)自身成本支出項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理實(shí)施預(yù)算，預(yù)算方案確定后，遞交國(guó)家立法機(jī)關(guān)或本級(jí)人代會(huì)審議批準(zhǔn)后方可付諸實(shí)施。

3．平衡性和前瞻性。政府成本預(yù)算反映了本級(jí)財(cái)政分配的全過(guò)程，滲透到政府各部門各項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，集中反映了政府各部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍和方向，因此必須保持與政府成本支出以外各部門財(cái)政支出的實(shí)際可能及與上年決算情況進(jìn)行綜合平衡，同時(shí)還應(yīng)遵循收大于支，與全部政府財(cái)政預(yù)算一樣采取積極的前瞻性。

(二)政府成本核算的方法

政府成本核算是政府成本預(yù)算執(zhí)行情況的具體反映，只有將政府成本按實(shí)際支出項(xiàng)目真實(shí)詳細(xì)地反映出來(lái)，才能有效地表明該級(jí)政府在施政過(guò)程中的投入成本規(guī)模，也只有用投入與產(chǎn)出對(duì)比才能更好地評(píng)價(jià)政府績(jī)效。政府成本核算內(nèi)容是宏觀經(jīng)濟(jì)核算體系中較為復(fù)雜的操作過(guò)程。政府成本核算方法首先確定政府成本核算對(duì)象；其次是大量地搜集和調(diào)查政府成本項(xiàng)目；三是對(duì)調(diào)查資料進(jìn)行歸集、整理、分類；最后進(jìn)行核算成本。

三、政府成本控制和監(jiān)督

所謂政府成本監(jiān)督，是指按政府成本預(yù)算的要求，利用會(huì)汁年提供的政府開(kāi)支規(guī)模及各項(xiàng)目進(jìn)行有效的控制，使之達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。政府成本通過(guò)預(yù)算后，執(zhí)行的過(guò)程中必須進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督，這是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的經(jīng)常性工作。隨著逐年政府功能、規(guī)模的不斷擴(kuò)大，開(kāi)支規(guī)模也隨之?dāng)U大，項(xiàng)目也會(huì)越來(lái)越多越來(lái)越細(xì)，因而政府成本控制和監(jiān)督顯得更加必要。通過(guò)控制和監(jiān)督才能保證政府成本有效地運(yùn)行，才能使成本的“越軌”和膨脹行為得以糾正，甚至可以使極少數(shù)斂財(cái)自肥官員的行為得以自控自律。政府成本控制和監(jiān)督應(yīng)有以下環(huán)節(jié)。

(一)政府成本控制和監(jiān)督

控制和監(jiān)督政府成本運(yùn)行的主體應(yīng)建立在社會(huì)民眾參政議政的基礎(chǔ)上。只有讓民眾參與監(jiān)督才是真正的監(jiān)督，也只有民眾參予的監(jiān)督才是最有效的監(jiān)督。因而政府應(yīng)有讓監(jiān)督于民、還民主于民的無(wú)私無(wú)畏的寬廣胸懷，樂(lè)意地接受民眾的監(jiān)督。當(dāng)然社會(huì)民眾是一個(gè)龐大的群體，客觀上很難形成集中統(tǒng)一，對(duì)此可以由本級(jí)人民代表大會(huì)或由“人大”委托政府審計(jì)部門對(duì)各期政府成本預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。

(二)政府成本通過(guò)預(yù)算、核算和控制監(jiān)督后的執(zhí)行結(jié)果，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)形式發(fā)布

譬如通過(guò)本級(jí)媒體公開(kāi)報(bào)道，完全透明地讓民眾知情政府運(yùn)行過(guò)程的投入成本，從而對(duì)比和分析政府功能的發(fā)揮效果，客觀地評(píng)價(jià)政府績(jī)效。民眾通過(guò)評(píng)價(jià)必然會(huì)理解和支持政府工作，民眾有不滿意的方面，政府也應(yīng)該坦誠(chéng)地接受批評(píng)和建議，并在下期的成本預(yù)算中給予調(diào)整，這樣的政府才是一個(gè)真正的人民政府、一個(gè)廉潔的政府、一個(gè)與民攜手的政府。

四、政府成本管理的價(jià)值

(一)政府績(jī)效與政府成本管理，有利于降低成本，提高工作效率

所謂政府績(jī)效，簡(jiǎn)稱“政績(jī)”，一般指政府為社會(huì)在實(shí)施、組織、協(xié)調(diào)、指揮政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中的各項(xiàng)投入而獲得產(chǎn)出中期成果和最終成果。政府績(jī)效的產(chǎn)生，往往需要耗費(fèi)一定的成本后才能顯現(xiàn)。目前，龐大的財(cái)政支出，支撐著中央和地方政府功能運(yùn)作，功能發(fā)揮如何、效率的高低程度怎樣，民眾總是同時(shí)從兩個(gè)方面來(lái)評(píng)述，一方面看政府績(jī)效，小到政府為民眾修條路、挖口井，大到完成國(guó)民生產(chǎn)總值、國(guó)民收入、財(cái)政收入、城鄉(xiāng)居民收入、儲(chǔ)蓄規(guī)模；又如社會(huì)效益方面，使民眾受教育程度、社會(huì)治安、交通、環(huán)保、安全、衛(wèi)生等狀況。另一方面，還要看政府支出規(guī)模大小，如果政府設(shè)置部門林立、層次重疊、人員臃腫，必然增加人力、物力、財(cái)力的投入。合理的政府成本必然會(huì)引來(lái)高產(chǎn)出，這就如用價(jià)值工程式來(lái)評(píng)價(jià)事物有益程度的尺度一樣：用價(jià)值工程系數(shù)可以闡釋政府績(jī)效與政府成本問(wèn)的關(guān)系：

上式可以看出政府成本小則政府價(jià)值(系數(shù))率就高，或成本不變，績(jī)效高、價(jià)值高，反之則價(jià)值系數(shù)低，績(jī)效價(jià)值低。為此，價(jià)值工程能夠較充分地反映政府工作效率。

另外，政府成本核算有利于促進(jìn)政府科學(xué)管理、合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員編制。機(jī)構(gòu)、人員少而精，必然降低成本、提高工作效率。

(二)政府成本管理，有利于促進(jìn)政府

廉政政府代表著一個(gè)國(guó)家的形象、代表人民的意志，政府官員的行為和品格應(yīng)該為民眾所垂范和尊崇。如何提高政府形象，促進(jìn)公務(wù)員秉公廉潔、防范貪污，促進(jìn)政府履行民眾受托之責(zé)任呢?根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法律的相關(guān)規(guī)定，政府官員每年要向有關(guān)部門報(bào)告他們?cè)谏弦荒甑闹饕Y產(chǎn)總值、收入和債務(wù)……，其中也包括他們收到的各種禮物。這是很有效的方法，對(duì)每個(gè)政府官員都能得以有效的教育和制約。我國(guó)政府公務(wù)員是否也應(yīng)該用同樣或類似方法，增加政府官員財(cái)產(chǎn)的透明度，這樣做不僅透明了公務(wù)員資產(chǎn)規(guī)模、確定官員們的合法收入，電增強(qiáng)了他們自我約束力。但這并不是唯一有效的辦法，如，官員們瞞報(bào)或轉(zhuǎn)移他人將難以監(jiān)控。所以還應(yīng)該從宏觀上對(duì)政府官員經(jīng)濟(jì)行為加以管理。一個(gè)廉政的政府，一定會(huì)勇于興利除弊、精打細(xì)算把有限的經(jīng)費(fèi)用在民眾的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益上。通過(guò)政府成本與由政府功能所產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益相配比，民眾也一定會(huì)公正評(píng)價(jià)政府履行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)文化等多少受托任務(wù)。為此，通過(guò)對(duì)政府成本的管理，必然促進(jìn)政府興廉政勤儉之風(fēng)，掃墮落腐敗之氣。

(三)政府成本管理，有利于促進(jìn)政府體制改革和決策

目前，深圳等5個(gè)城市政府正在按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策，執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)，主要是研究解決政府自身管理體制改革的問(wèn)題。改革的目的是提高政府功能績(jī)效，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變舊的工作模式，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，建立以政府績(jī)效與政府成本核算新型模式。

政府成本管理有利于促進(jìn)政府改革和正確決策。政府作為一個(gè)特殊行政主體，運(yùn)作的全過(guò)程應(yīng)該既代表民眾利益，又體現(xiàn)國(guó)家意志，兩者是統(tǒng)一的。政府為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科技、文化水平的不斷提高，各個(gè)時(shí)期必然要制定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，這些決策的實(shí)施離不開(kāi)財(cái)政、信貸的投入，同時(shí)也離不開(kāi)對(duì)政府自身的投入。但長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門對(duì)決策的成本支出很少引起重視認(rèn)真核算，因而造成社會(huì)資源嚴(yán)重浪費(fèi)。據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，近年來(lái)我國(guó)每年政府預(yù)算支出平均要占財(cái)政收入的17．4％，而且有上升趨勢(shì)，不少地區(qū)達(dá)到32％以上，還有極少數(shù)地區(qū)竟達(dá)80％。所以，通過(guò)政府成本核算是加強(qiáng)政府成本定額管理的有效措施，也必然有利于政府機(jī)構(gòu)革舊鼎新，重塑一個(gè)有為、有效的政府，提升政府功能和決策研究水平。

(四)政府成本管理，是改善政府與民眾關(guān)系的有效方法

政府成本管理，也是改善政府與民眾關(guān)系的有效方法。民眾需要自己政府的置身于民眾之中，熟知民情民意，廉潔奉公并將政府工作責(zé)任寓民眾意識(shí)之中，轉(zhuǎn)變過(guò)去的法律意識(shí)為服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化政府全面質(zhì)量管理手段，尊重民眾有反映和監(jiān)督政府行為的權(quán)利，讓民眾了解和參與政府的各項(xiàng)管理，其基本價(jià)值在于有效地保障行政宗旨，防止濫用行政權(quán)力，防止“無(wú)限制吞噬改革開(kāi)放成果”，有效地遏制各級(jí)政府在行使公共權(quán)力時(shí)的腐敗行為。因此，政府行為應(yīng)以提高政府績(jī)效，強(qiáng)化自我成本管理，接受社會(huì)輿論和民眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，保障遵紀(jì)守法、廉潔奉公，以此來(lái)改善官民關(guān)系。．當(dāng)前仍有少數(shù)政府官員不顧民眾死活，不斷新建樓堂，更新小汽車，用公款出國(guó)旅游，巧列開(kāi)支名目以及毫無(wú)意義的招待和業(yè)務(wù)支出，貪婪無(wú)度大肆奢侈、浪費(fèi)等行為，這樣高的成本運(yùn)作，民眾是不會(huì)滿意的。反之，政府成本的相對(duì)降低或政府成本合理提高等于或低于政府績(jī)效增長(zhǎng)，這樣的政府一定會(huì)得到民眾的歡迎，政府與民眾必然相濡以沫。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代國(guó)家力圖依托現(xiàn)代科學(xué)理論和管理手段，為建立一個(gè)高功能、高效率的政府行為體制做出了不懈努力。政府能力是實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步不可削弱的資源，但是，也要看到對(duì)政府成本核算和監(jiān)督管理一樣也少不了。政府成本核算是一個(gè)嶄新的研究課題，新事物需要從思想敢于探索，當(dāng)然，政府成本單靠核算還不行，也需要政府官員自身道德品質(zhì)和文化修養(yǎng)的不斷提高。偉大的革命家孫中山在國(guó)民革命時(shí)期就提出“人民為一國(guó)之主，”“至於官吏則不過(guò)為國(guó)民公仆，”理應(yīng)“為民盡職，以答人民之供奉，”“公仆”理應(yīng)在民眾的監(jiān)督之下努力治國(guó)理政，以一個(gè)“萬(wàn)能政府”來(lái)服務(wù)于“全民政治?！比欢诂F(xiàn)實(shí)政府管理中，由于開(kāi)支透明度低，導(dǎo)致了少數(shù)政治權(quán)力腐敗、甚至平庸無(wú)能之輩、險(xiǎn)惡分子，欺下瞞上反而得到提拔重用，他們大肆侵吞和扭曲社會(huì)資源配置。這就需要大力強(qiáng)化政府政風(fēng)建設(shè)。政風(fēng)的腐敗，根子在權(quán)，權(quán)的源頭是“錢”，因而需要積極地開(kāi)展政府成本核算，強(qiáng)化成本管理，這是政治改革的嶄新理念，是經(jīng)濟(jì)生活中不可忽視的重要環(huán)節(jié)。另方面，也需要政府不斷增強(qiáng)其自我管理能力，爭(zhēng)取民眾的滿意和支持。政府成本核算是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，操作難度大，阻力大。但人類社會(huì)越發(fā)展，趨于政府管理也必然越需要細(xì)化。當(dāng)前，政府現(xiàn)代化管理理論和方法的研究滯后于實(shí)踐問(wèn)題，正在日益成為制約我國(guó)政府改革的一個(gè)突出問(wèn)題，為此，必須付出不懈努力和創(chuàng)新思考。

責(zé)任編輯 柏振忠

注：“本文中所涉及的注解、表格、公式等請(qǐng)以PDF格式閱讀原文?！?/p>