日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管以大藏省為主，大藏省負(fù)責(zé)金融政策、法規(guī)的制定，批準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及對(duì)其監(jiān)管。這個(gè)能夠高效率分配有限資金的金融監(jiān)管體制一方面使戰(zhàn)后的日本在資金嚴(yán)重匱乏的情況下實(shí)現(xiàn)了短時(shí)期高速增長，另一方面也存在很大的隱患。在維持金融體系穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的也產(chǎn)生了負(fù)作用。隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的破裂，日本傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體制也到了破產(chǎn)的地步。所以，自1996年以來，日本政府不得不對(duì)傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體制進(jìn)行了一系列的改革，使日本傳統(tǒng)的保駕護(hù)航式的金融行政體制終于發(fā)生了重大變化。

一、日本傳統(tǒng)金融監(jiān)管制度的特點(diǎn)

(一)“護(hù)衛(wèi)船隊(duì)”式的金融監(jiān)管體制

日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制被稱為“護(hù)衛(wèi)船隊(duì)”式，其含義是指按照效率最差的銀行為標(biāo)準(zhǔn)，制定各種管制措施(市場(chǎng)準(zhǔn)入管制、分業(yè)管制、資金流動(dòng)管制等)，以保證整個(gè)銀行體系獲得利潤及政府宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！白o(hù)衛(wèi)船隊(duì)”式銀行監(jiān)管的特點(diǎn)有：第一，通過禁止新銀行開業(yè)，嚴(yán)格控制銀行間的合并與重組等達(dá)到控制新的市場(chǎng)進(jìn)入行為，保持大銀行數(shù)的基本穩(wěn)定，創(chuàng)造半壟斷銀行機(jī)構(gòu)，從而保證這些銀行獲得利潤。第二，監(jiān)督功能全部有大藏省承擔(dān)，監(jiān)督成本大大降低。大藏省是金融行政主管機(jī)關(guān)，它具有由銀行法和其它金融法律法規(guī)確立的對(duì)金融業(yè)的管理和監(jiān)督的極大權(quán)力。大藏大臣下設(shè)金融咨詢機(jī)構(gòu)“金融制度調(diào)查委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)金融政策、制度的調(diào)查、咨詢、制定、修改等工作。大藏省還設(shè)有銀行局、證券局和國際金融局，其中尤以銀行局主管的銀行監(jiān)管為重。即“護(hù)衛(wèi)船隊(duì)”式銀行監(jiān)管的監(jiān)督功能全部集中在大藏省身上，無須再通過投資者、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、分析師等角色進(jìn)行監(jiān)督。因此相對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)督來說，這種監(jiān)督方式降低了監(jiān)督的社會(huì)成本。

(二)事前監(jiān)管主要是限制競(jìng)爭(zhēng)

日本傳統(tǒng)銀行監(jiān)管的目的是限制銀行間的競(jìng)爭(zhēng)，保證現(xiàn)有銀行獲得超額利潤，從而達(dá)到保證金融市場(chǎng)穩(wěn)定以及滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求的雙重目標(biāo)。這決定了銀行監(jiān)管主要以事前監(jiān)管為主，尤其擁有十分嚴(yán)格的限制競(jìng)爭(zhēng)性措施，這些措施主要包括對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)格限制，對(duì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域及資金分配進(jìn)行的限制。

(三)健全性措施極端薄弱

健全性措施指對(duì)銀行經(jīng)營的行政指導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)、紅利等經(jīng)常收支的監(jiān)管，不動(dòng)產(chǎn)比率監(jiān)管，存貸款監(jiān)管，自有資本比率監(jiān)管，流動(dòng)性資產(chǎn)比率監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)檢查等。以預(yù)防性措施為主的銀行監(jiān)管，同樣側(cè)重限制競(jìng)爭(zhēng)性管制。例如，經(jīng)營比率管理方面，大藏省的管理不僅較為松懈，而且行政干預(yù)色彩較濃，目的不僅要控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)、培育金融機(jī)構(gòu)，使它們獲得充分收益，而且主要是配合政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策。所以這種監(jiān)管方式本意并不是督促金融機(jī)構(gòu)提高經(jīng)營安全，和通過保護(hù)性措施降低整個(gè)金融體系風(fēng)險(xiǎn)。在日本，預(yù)防性措施具有限制與保護(hù)的雙重職能，而且“保護(hù)”的含義是直接給銀行以利益，無論銀行優(yōu)劣，一律保證其正常的經(jīng)營狀態(tài)，可以說是“弱者保護(hù)”。

“護(hù)衛(wèi)船隊(duì)”式銀行監(jiān)管的后果是，市場(chǎng)機(jī)制無法得到充分發(fā)揮。由于人為地抬高貸款利率、同時(shí)降低存款利率，使得銀行機(jī)構(gòu)中的效益低下、經(jīng)營不善者也可以贏利。因此這種監(jiān)管模式為各個(gè)銀行機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了收益穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，從而最大程度上保證金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，使日本“銀行不倒神話”得以實(shí)現(xiàn)，達(dá)到了從金融層面支持日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興、增長以及穩(wěn)定金融秩序的目的。

但是受“泡沫經(jīng)濟(jì)”破滅影響及1997年亞洲金融危機(jī)的打擊，加之金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施不當(dāng)，1998年以來，日本的金融機(jī)構(gòu)倒閉事件迅速增加，每年有大約20家以上的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，日本金融機(jī)構(gòu)和東京國際金融中心在國際金融市場(chǎng)上的地位也不斷下降，甚至出現(xiàn)了一定程度的“金融空洞化”。金融監(jiān)管體制問題叢生，公眾逐漸失去了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信任。在這一大背景下，日本對(duì)金融監(jiān)管制度進(jìn)行了重大調(diào)整和改革。獨(dú)攬金融監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)行金融監(jiān)管體制是導(dǎo)致金融危機(jī)的根源，要想推進(jìn)金融改革，必須首先對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制進(jìn)行大刀闊斧的改革。所以，以1998年通過《新日本銀行法》為新的起點(diǎn)，開始對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行大幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革。

二、日本金融監(jiān)管體制改革步驟

1998年，日本對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了所謂“大爆炸”的重大改革，改革步驟大體如下：

第一步，1998年4月1日，通過了新的《日本銀行法》，該法賦予日本銀行獨(dú)立制定貨幣政策的職能，但強(qiáng)調(diào)日本銀行應(yīng)履行金融監(jiān)管的職責(zé)，使日本銀行與大藏省的關(guān)系發(fā)生了根本性變化。長期以來一直為大藏省所擁有的業(yè)務(wù)指令權(quán)、日本銀行高級(jí)職員的罷免權(quán)等被廢除，日本銀行的獨(dú)立性及貨幣政策委員會(huì)的決策功能得到了加強(qiáng)。委員會(huì)由日本銀行總裁、2名副總裁以及審議委員6名組成，過去的政府代表名額被廢除。此外，《新日本銀行法》還規(guī)定，日本銀行擁有對(duì)所有在日本銀行開設(shè)賬戶、與日本銀行存在交易行為的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行考查或者檢查的權(quán)力，這一規(guī)定將日本銀行的習(xí)慣做法以法律的形式規(guī)定下來。

第二步，1998年6月，成立了獨(dú)立于日本銀行之外的金融監(jiān)管廳，將大藏省的銀行局和證券局的監(jiān)督部門和檢查部門統(tǒng)合起來，對(duì)保險(xiǎn)業(yè)和迄今為止歸通產(chǎn)省管轄的消費(fèi)者金融等非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督。金融監(jiān)管廳的成立標(biāo)志著日本擺脫大藏省行政干預(yù)和影響、擁有了真正獨(dú)立行使金融監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，金融監(jiān)管廳的設(shè)立是日本金融監(jiān)管由過去政府主導(dǎo)下的“事前指導(dǎo)”向重視市場(chǎng)的“事后監(jiān)管”的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。大藏省仍然負(fù)責(zé)金融制度方面包括金融制度、宏觀政策和法律法規(guī)的規(guī)劃、提案，以及金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置和危機(jī)管理等的宏觀決策、檢查金融企業(yè)財(cái)務(wù)制度、監(jiān)管存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。

第三步，1998年12月成立金融再生委員會(huì)。該委員會(huì)是以1998年10月出臺(tái)的以金融再生和危機(jī)管理為重點(diǎn)的新法律為依據(jù)制定的。它作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化金融危機(jī)管理、金融監(jiān)督廳的監(jiān)管、存款保險(xiǎn)制度為目的，負(fù)責(zé)執(zhí)行金融再生法、早期健全法以及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和危機(jī)管理等方面的立案，并負(fù)責(zé)處置日本長期信用銀行等幾家大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)案件。而且，在此之前成立的金融監(jiān)督廳也歸并到金融再生委員會(huì)之下，但仍繼續(xù)行使原有的檢查和監(jiān)督職能。大藏省繼續(xù)負(fù)責(zé)金融制度方面的重大決策、企業(yè)財(cái)務(wù)制度檢查，而對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則由大藏省與金融再生委員會(huì)協(xié)同監(jiān)管。

第四步，隨著金融監(jiān)督廳權(quán)力的擴(kuò)大和大藏省權(quán)力的逐步削弱，2000年1月，在日本行政機(jī)構(gòu)改革中，大藏省改名為“財(cái)務(wù)省”。2000年7月，在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，接收了原屬于大藏省的金融制度決策權(quán)、金融政策制定權(quán)、企業(yè)財(cái)務(wù)制度檢查權(quán)等。大藏省僅保留與金融廳一起對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管權(quán)，以及參與破產(chǎn)處置和危機(jī)管理的制度性決策，且工作重點(diǎn)放在確保決策的順利實(shí)施方面。

第五步，2001年1月，撤銷了金融再生委員會(huì)，并將金融廳升格為內(nèi)閣府的外設(shè)局，成為日本金融監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)。獨(dú)立地全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)管業(yè)務(wù)。包括：負(fù)責(zé)金融制度(包括宏觀政策法律法規(guī))的策劃和制定；負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的檢查、監(jiān)督以及對(duì)金融業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)的監(jiān)視等；負(fù)責(zé)對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)等各金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。同時(shí)，協(xié)助財(cái)務(wù)省(原大藏省)共同對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)務(wù)省僅保留對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管職能，地方財(cái)務(wù)局則以接受金融廳委托的形式重新對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)行使金融監(jiān)管職權(quán)。至此，日本金融監(jiān)管有了組織上和制度上的保證，金融監(jiān)管權(quán)再一次高度集中。

第六步，改革存款保險(xiǎn)制度，將原存款保險(xiǎn)制度規(guī)定的全額償付改為部分賠付。在證券業(yè)方面，設(shè)立了“投資者保護(hù)基金”，基金規(guī)定，在2001年4月前，將全額保護(hù)投資者的資產(chǎn)，4月以后，每個(gè)投資者最高保護(hù)限額為1000萬日元；在保險(xiǎn)方面則設(shè)立了“投保者保護(hù)機(jī)構(gòu)”，該機(jī)構(gòu)規(guī)定，2001年4月前，一旦保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，可從“投保者基金”中全額支付投保者的保費(fèi)，4月以后則僅支付投保者90％的保費(fèi)。并由2001年3月延期到2002年4月以后執(zhí)行，同時(shí)，授權(quán)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)參保的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。但由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一直忙于處置不良資產(chǎn)，因此至今未開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。存款保險(xiǎn)金率由以往的0．012％上調(diào)提高到0．048％。

至2001年為止，一個(gè)以金融廳為核心、獨(dú)立的中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同參與、地方財(cái)務(wù)局等受托監(jiān)管的新的金融監(jiān)管體制基本框架已經(jīng)初步形成。

三、改革后日本金融監(jiān)管制度的特點(diǎn)

第一，將金融監(jiān)管職能獨(dú)立出來成立了金融廳，加強(qiáng)了金融監(jiān)管的獨(dú)立性。首先，金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來，建立了獨(dú)立的金融監(jiān)督廳。雖然金融監(jiān)督廳的法律框架由大藏省確定，金融監(jiān)督廳人員的90％來自大藏省，但金融監(jiān)督廳設(shè)立后的運(yùn)行表明，金融監(jiān)督廳是一個(gè)獨(dú)立色彩很強(qiáng)的機(jī)構(gòu)，這可以通過金融監(jiān)督廳如實(shí)公布不良債權(quán)數(shù)額以及日本長期信用銀行、日本債券信用銀行的暫時(shí)國有化而得到了證明。其次，強(qiáng)調(diào)中央銀行的獨(dú)立性，把強(qiáng)化中央銀行獨(dú)立性作為改革的首位，并由此而帶動(dòng)金融監(jiān)管體制的全面改革。

第二，金融監(jiān)管重點(diǎn)發(fā)生了變化。1998年6月22日，日本金融監(jiān)督廳正式投入運(yùn)營，這標(biāo)志著以往側(cè)重于事前限制，從而形成對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)過度保護(hù)的日本銀行監(jiān)管機(jī)制，將轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厥潞蟀踩W(wǎng)的整備，嚴(yán)格事后監(jiān)督與處罰，以國際統(tǒng)一會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范交易行為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，真正建立起透明、公開、公正的金融市場(chǎng)。

第三，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的作用，改變了以往的行政命令、行政指導(dǎo)等方式，縮小了行政監(jiān)管的范圍，行政監(jiān)管只負(fù)責(zé)宏觀內(nèi)容，包括金融制度的確立、金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性及經(jīng)營是否合乎規(guī)定、金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等，不再干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀況的監(jiān)管，主要通過信息披露、增強(qiáng)居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

第四，金融監(jiān)管方式由行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮鼙O(jiān)管，在職能監(jiān)管部門之下再細(xì)分行業(yè)進(jìn)行檢查與監(jiān)督。無論是金融廳還是日本銀行，職能監(jiān)管在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面都是按照監(jiān)管業(yè)務(wù)的性質(zhì)而非行業(yè)性質(zhì)對(duì)內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，成立了以不同監(jiān)管職能為主的專業(yè)監(jiān)管部門。

第五，加強(qiáng)對(duì)不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作，包括：在職能監(jiān)管部門內(nèi)部設(shè)立負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管工作的總務(wù)機(jī)構(gòu)，在職能監(jiān)管部門外部設(shè)立協(xié)調(diào)各職能監(jiān)管部門監(jiān)管工作的總務(wù)課或總務(wù)局。這樣不僅有利于增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息溝通，提高統(tǒng)一監(jiān)管水平，而且還通過不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)同一級(jí)別監(jiān)管人員之間頻繁的私人交流與信息溝通，增強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管工作中的協(xié)調(diào)與配合。

總之，經(jīng)過改革形成的新型金融監(jiān)管體制同傳統(tǒng)監(jiān)管體制相比，已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，為21世紀(jì)日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，改革后的日本金融監(jiān)管新體制運(yùn)行時(shí)間還比較短，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間及其內(nèi)部在監(jiān)管工作上的配合需要磨合期。在實(shí)際監(jiān)管中有許多問題需要進(jìn)一步處理。例如，受長期嚴(yán)格管制和過度保護(hù)的影響，日本金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控體制薄弱，壓縮行政監(jiān)管范圍后，需要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控體制的建設(shè)，更需要提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平，建立健全市場(chǎng)監(jiān)管體制。金融廳與財(cái)務(wù)局的關(guān)系也需要進(jìn)一步理順，財(cái)務(wù)局內(nèi)部的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是金融廳的分支機(jī)構(gòu)，因?yàn)闄z查監(jiān)理官和證券交易監(jiān)事官只對(duì)金融廳或證券交易監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)，與財(cái)務(wù)局其他機(jī)構(gòu)沒有明確的業(yè)務(wù)關(guān)系。這一系列的工作絕非短期內(nèi)可以完成，需要有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。

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