ODA是官方發(fā)展援助(Official Development Assistance)的英文縮寫，是二戰(zhàn)后西方發(fā)達國家為支援發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展而成立的開發(fā)援助委員會(Development Assistance Commit-tee，簡稱DAC)提供的一種援助形式。戰(zhàn)后日本逐漸成為提供ODA的第一大國。近年來，日本在國際場合多次對一些國家提出“ODA要挾”，宣布削減或停止ODA援助。在國際無政府社會中，一條基本外交哲學就是“沒有免費的午餐”，由此產(chǎn)生的一個問題就是日本的ODA政策是否能夠超越這條外交哲學而具有所謂的“絕對道義性”?本文通過分析日本ODA政策發(fā)展階段及其外交目標來探索這一問題，并透過ODA政策演變審視日本外交戰(zhàn)略的發(fā)展變化。

一、以重返國際社會為主要目標的“替代賠償”型ODA政策

20世紀50年代初至60年代初是日本ODA政策發(fā)展的第一階段，“替代賠償”是這一階段日本ODA政策的典型特征，政策的主要目標是使日本重新獲得國際社會特別是東亞國家的認可，恢復日本與其他國家之間的外交關(guān)系，為日本重返國際社會奠定基礎。

日本的ODA起源于戰(zhàn)后對東南亞的賠償。戰(zhàn)后初期日本的外交活動受到美國嚴格限制。1951年簽訂《舊金山和約》后，日本發(fā)展對外關(guān)系得到美國的支持。鑒于日本在二戰(zhàn)中的侵略行為，世界上很多國家特別是受日本侵害嚴重的亞太地區(qū)國家對日本并不信任。為了打開外交局面，復興戰(zhàn)后經(jīng)濟，日本政府決定首先解決對一些國家的戰(zhàn)爭賠償問題，并確立了賠償與經(jīng)濟合作相結(jié)合的外交政策：(1)力避支付真正規(guī)模的巨額戰(zhàn)爭賠償；(2)把實際支付的一些賠償資金與經(jīng)濟合作資金相結(jié)合；(3)當賠償結(jié)束時繼續(xù)提供經(jīng)濟合作資金；(4)把賠償和經(jīng)濟合作變成日本企業(yè)開拓東南亞市場的有利手段。

1954年11月，日本與緬甸簽署《日緬賠償及經(jīng)濟合作協(xié)定》和《日緬和約》，規(guī)定日本向緬甸賠償2億美元，以商品支付，并向日緬合辦企業(yè)投資5000萬美元。在此基礎上，日本又同緬甸追加簽署了《日本緬甸經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)定》，向緬甸提供了1．4億美元的無償援助。作為最初具有援助性質(zhì)的日緬賠償協(xié)定，形成了日本對外ODA模式的原型，標志著日本對外ODA的最初啟動。1956年5月至1959年5月，日本以“緬甸模式”又分別與菲律賓、印度尼西亞、越南簽署了“替代賠償”性“戰(zhàn)后處理”協(xié)議。

繼上述四國之后，日本又對放棄戰(zhàn)爭賠償?shù)睦蠐搿⒓砥艺碗m為受害國、但不具有索賠權(quán)的泰國、馬來西亞與新加坡支付了帶有援助性質(zhì)的“準賠償”：老撾10億日元，柬埔寨15億日元，泰國2700萬美元，馬來西亞2500萬馬幣，新加坡5000萬新幣。

日本上述將賠償或準賠償與經(jīng)濟合作捆綁在一起的外交實踐，為日后日本ODA政策的完善與發(fā)展奠定了基礎。1965年、1975年、1977年日本又以同種模式分別向韓國、北越和蒙古提供無償援助和政府貸款，標志著日本對外ODA政策的成熟。

通過對東南亞國家經(jīng)濟合作型戰(zhàn)爭賠償，日本戰(zhàn)后不僅與東南亞國家完成了“戰(zhàn)后處理”，打開了外交局面，而且推動了日本與亞洲各國的經(jīng)濟往來，使日本能夠利用亞洲的市場和資源，為國民經(jīng)濟高速增長奠定了堅實基礎。

二、以發(fā)展經(jīng)濟為主要目標的“經(jīng)濟開發(fā)”型ODA政策

20世紀60年代初至70年代初是日本ODA政策發(fā)展的第二階段，“經(jīng)濟開發(fā)”是這一階段日本ODA政策的典型特征，政策的主要外交目標是借助ODA促進日本經(jīng)濟發(fā)展。

1956年，日本加入聯(lián)合國，恢復了主權(quán)國家國際法地位和國際政治行為主體身份。1959年12月，日本以援助國身份成為國際開發(fā)協(xié)會(Intemational Development Association，簡稱IDA)第一部成員國。1960年，日本加入了由發(fā)達國家組成的開發(fā)援助委員會(DAG)。為了完善對外ODA體系，日本先后成立了“海外經(jīng)濟合作基金”(Overseas Economic CooperationFund，簡稱OECF，1961)、“海外技術(shù)合作事業(yè)團”(Overseas Technical Cooperation Agency，簡稱OTCA，1962)、“海外移住事業(yè)團”(Japanese Emigration Service，簡稱JES，1963)。1966年12月，日本又主導建立亞洲開發(fā)銀行，出資2億美元，掌握18．2％的最高出資率。所有這些組織安排，都為日本擴大ODA規(guī)模奠定了制度基礎。

作為一個資源貧乏的島國，日本不僅內(nèi)需有限，而且經(jīng)濟發(fā)展所需的大部分資源與能源依賴海外進口，因此，海外的商品市場和資源與能源市場是制約日本經(jīng)濟發(fā)展的核心因素。作為戰(zhàn)敗國的特殊身份，對外ODA成為日本開辟海外商品與原料市場的根本渠道。由于ODA既易于被其他國家接受，又承載著日本對外原材料引進、資本和商品輸出等經(jīng)濟開發(fā)職能，因此對外ODA也成為日本發(fā)展國民經(jīng)濟的根本手段。

日本運用ODA促進經(jīng)濟發(fā)展的具體做法是：以ODA援助或貸款提高受援國對日本技術(shù)與成套產(chǎn)品的購買力，擴大日本對受援國的技術(shù)與商品出口；在此基礎上，提高受援國資源開采能力，擴大日本對受援國的資源進口并回收貸款。由于地理便利性，資源豐富的東南亞和海灣地區(qū)成為支撐日本經(jīng)濟快速發(fā)展的主要商品市場和原材料供應地。

海灣地區(qū)占有70％的世界已知原油儲量，日本從60年代初期開始從海灣地區(qū)大量進口石油，到了60年代末已形成高度依賴中東石油的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。根據(jù)日本外務省統(tǒng)計，1970年日本在海灣地區(qū)進口石油的比例高達85．9％，在東南亞地區(qū)為11．8％。1979年日本在海灣地區(qū)進口石油達到21401萬KL，占石油進口總量的76．3％；在東南亞地區(qū)進口石油達到5636萬KL，占石油進口總量的20．2％。

1955年日本對外商品出口額為20億美元，1960年上升到40億美元，1970年則激增到85億美元。從1955年到1965年期間，日本對外商品出口以每年15．6％的平均速度增長，比世界平均出口增長率高出一倍多。從1956年到1973年，日本的人均國民生產(chǎn)總值從50年代初不及美國的10％，迅速增長到美國的60％。這一時期，日本以重化工業(yè)為中心，從歐美工業(yè)國家大量引進先進技術(shù)，進行大規(guī)模的設備更新和技術(shù)改造，并積極發(fā)展電子、石化、人造纖維等新型工業(yè)，迅速調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持日本經(jīng)濟在近20年時間里以年均9．7％的增長率高速發(fā)展。1968年，日本國民生產(chǎn)總值超過聯(lián)邦德國，成為僅次于美國的第二經(jīng)濟大國。

三、以營造地區(qū)影響力為主要目標的“地區(qū)主義”型0DA政策

20世紀70年代初至80年代末是日本ODA政策發(fā)展的第三階段。以營造地區(qū)影響力為主要目標的“地區(qū)主義”是這一階段日本ODA政策的典型特征。

(一)重點經(jīng)營東亞地區(qū)。由于地緣關(guān)系，東亞地區(qū)一直是日本戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展和國家安全的基礎，日本ODA政策也一直將東亞作為重點地區(qū)。例如，日本ODA政策確定以來，接受ODA最多的都是東亞國家：1950-1965年，東南亞各國是最大接受者；1966-1973年，韓國是主要接受國；1974—1981年，印尼是最大接受者；1982—1986年，中國是最大接受者；1987-90年代，印尼再一次成為日本ODA最大受援國。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：1961-1982年，日本ODA總額為35億美元，其中90％投向亞洲，1970年比例高達98．2％。

為了進一步鞏固和發(fā)展東亞地區(qū)安全，1972年日本首相大平正芳宣布：日本將“超越政治制度的不同，進行國際合作”。1973年3月，日本政府向蒙古提供無償援助，這是日本第一次向社會主義國家提供ODA；1975年10月，日本政府又決定向北越提供ODA；1979年12月，日本首相大平正芳訪問中國，宣布向中國提供日元貸款，正式啟動對華ODA。

(二)保障海灣地區(qū)能源安全。1973年10月，阿拉伯石油輸出國組織(Organization ofPetroleum Exporting Countries，簡稱OPEC)運用“石油武器”，宣布對支持以色列的美、日等西方國家實行石油禁運。能源供應短缺使日本面臨經(jīng)濟混亂和社會動蕩。為了保障能源供應安全，日本不惜得罪美國，宣布調(diào)整中東政策，愿意向OPEC成員國提供ODA，將ODA作為改變OPEC既定政策的有力工具。高額經(jīng)濟援助促使OPEC改變既定政策，認定日本為“友好國家”，并同意根據(jù)日本的需要提供石油。

(三)日益卷入地區(qū)安全事務，ODA政策的政治色彩日趨濃厚。鑒于1979年越南入侵柬埔寨和蘇聯(lián)入侵阿富汗直接威脅到日本從中東到遠東的能源運輸安全，日本政府隨即凍結(jié)了對越南7000萬美元的援助款項，同時加大對阿富汗周邊和東南亞地區(qū)的援助，僅向泰國一國就提供6．88億美元援助。1980日本參與美歐大國對蘇聯(lián)入侵阿富汗的制裁，對巴基斯坦等周邊國家進行“戰(zhàn)略援助”。

1988年日本政府發(fā)表《ODA白皮書》，把ODA看作日本維護“國際和平與安全”、走向政治大國、構(gòu)筑國際秩序的必要成本，日本“不僅要有效運用這一援助來實現(xiàn)我國的綜合安全保障，還要作為發(fā)達的民主主義國家，為地區(qū)乃至世界的和平與穩(wěn)定做出貢獻?！边@表明，日本ODA政策進一步確立了日本由地區(qū)大國到世界大國的政治目標。

四、以營造全球影響力為主要目標的“全球拓展”型0DA政策

20世紀80年代末至21世紀初是日本ODA政策發(fā)展的第四階段，“全球拓展”是這一階段日本ODA政策的典型特征，政策的基本外交目標是營造日本全球影響力，謀求日本世界政治大國地位。

1989年，日本對外ODA超過美國，成為世界第一援助大國。日本ODA政策在繼續(xù)鞏固“地區(qū)主義”和“經(jīng)濟開發(fā)”職能的基礎上，迅速向“全球拓展”型轉(zhuǎn)化。ODA成為日本提高全球影響力、突出日本國際貢獻和謀求聯(lián)合國安理會常任理事國席位的根本途徑之一。這一階段日本的ODA政策更加突出了本國意識形態(tài)、價值標準和全球性“政治大國”的戰(zhàn)略訴求。

1990年的日本《ODA白皮書》提出“ODA要考慮改變戰(zhàn)后以來的傳統(tǒng)做法”。1991年，日本政府首次公布實施ODA的四項原則，表明日本開始將世界政治大國作為政策的出發(fā)點，把政治、軍事、安全和意識形態(tài)等非經(jīng)濟性因素全面引入對外ODA，從此日本ODA投向的地域、關(guān)注的問題、依憑的國際組織都具有全球性視角。

(一)就ODA投向的地域而言，冷戰(zhàn)后日本ODA重點投向地區(qū)已不再限于對日本安全具有重要意義、與日本經(jīng)貿(mào)關(guān)系密切的中東和東亞地區(qū)，而是擴大到非洲、中南美洲、東歐、中亞等世界各地。

(二)就ODA所關(guān)注的問題而言，冷戰(zhàn)后日本ODA政策日益與全球性問題相結(jié)合，通過ODA謀求日本對全球性議題的主導權(quán)。日本ODA政策關(guān)注全球性問題最突出的例子就是世界環(huán)境保護問題。1992年6月，日本在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展特別會議上提出“支援面向21世紀的環(huán)境與開發(fā)”的政策構(gòu)想，承諾五年內(nèi)向世界提供9000—10000億日元的環(huán)保援助，到1996年已撥款14400億日元，提前一年完成所承諾的數(shù)字指標，超過美國、歐盟，成為“第一環(huán)保大國”。日本加強環(huán)保ODA的主要目的就是構(gòu)建掌握全球性議題主導權(quán)的國際機制，為日本在新的國際秩序中發(fā)揮主導作用奠定堅實而廣泛的基礎。日本外務省地球環(huán)境大使赤尾信敏就直言不諱地講：“地球環(huán)保事業(yè)迄今為止尚無發(fā)揮主導作用的國家，……不管是哪一國，只要對這一事業(yè)做出最大貢獻，就理所當然地居于領(lǐng)導地位?！?/p>

(三)就ODA政策所依憑的國際組織而言，冷戰(zhàn)后日本特別注意ODA與聯(lián)合國相結(jié)合，著意樹立日本世界大國形象。聯(lián)合國作為全球最大的國際組織，旨在世界的和平與發(fā)展，在國際社會享有崇高的道義價值，支持聯(lián)合國促進世界和平與發(fā)展的活動經(jīng)費以及在聯(lián)合國中的地位(特別是安理會常任理事國身份)是政治大國的一個重要體現(xiàn)。出于營造全球影響力的考慮，日本把向聯(lián)合國機構(gòu)提供資金當作ODA政策的重點。早在1986年，日本就成為承擔聯(lián)合國會費的第二大國。對此，日本駐聯(lián)合國大使也直言不諱：“日本負擔了聯(lián)合國經(jīng)費的12．45％，比英、法、中三國之和還要多”，“完全有資格成為常任理事國”，“日本不想僅僅充當一個按時付錢的角色，希望能就聯(lián)合國的重要決定發(fā)表我們的意見?！?997年4月，日本首相橋本龍?zhí)稍趦?nèi)閣會議上明確要求政府相關(guān)部門把是否支持日本出任安理會常任理事國作為提供ODA的參照之一。

五、以合作分享國際主導權(quán)為主要目標的“收縮遏制”型ODA政策

21世紀初至現(xiàn)在是日本ODA政策發(fā)展的第五階段。經(jīng)歷了國內(nèi)經(jīng)濟長期低迷、地區(qū)一體化主導權(quán)不以自身意志為轉(zhuǎn)移的旁落和“入?！笔≈螅毡静坏貌粰z討自身影響力的實際狀況，謀求政治大國地位的外交戰(zhàn)略明顯由“自主爭取”型向“聯(lián)盟共進”型轉(zhuǎn)變，將日本大國戰(zhàn)略與美國全球戰(zhàn)略相結(jié)合，其戰(zhàn)略目標也由“獨立自主”國際主導權(quán)調(diào)整為“合作分享”國際主導權(quán)。因此，“收縮遏制”是這一階段日本ODA政策的典型特征，其承載的外交目標調(diào)整為與美國合作分享國際主導權(quán)。由于認為中國反對日本“入?！辈⒀杆籴绕鹗侨毡境蔀檎未髧闹饕系K，這一階段日本ODA政策日益與日本軍事大國戰(zhàn)略和日美安全同盟戰(zhàn)略相配合，重點遏制中國崛起。

進入21世紀以來，中國與東盟關(guān)系迅速發(fā)展，中國日益成為東亞地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機、公共物品的提供者和東亞一體化的導航者。2001年11月，中國與東盟領(lǐng)導人一致同意在10年內(nèi)建立中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)；2002年11月，中國與東盟簽署《中國與東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》和《南海各方行動宣言》，正式啟動中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)建設。2003年10月，中國作為東南亞區(qū)域外大國第一個加入《東南亞友好合作條約》，并與東盟發(fā)布建立“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”的聯(lián)合宣言。2004年11月，中國與東盟簽署《東盟與中華人民共和國貨物貿(mào)易協(xié)議》，標志著中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)開始實質(zhì)性推動。

在日本看來，中國與東盟關(guān)系迅速發(fā)展正在挑戰(zhàn)日本在東亞地區(qū)傳統(tǒng)主導權(quán)。為了與中國競爭，2003年12月，日本與東盟首腦在東京舉行高峰會，會后雙方發(fā)表《日本東盟戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系東京宣言》，日本正式宣布加入《東南亞友好合作條約》，承諾與東盟建立戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系、加強政治及安全保障合作，優(yōu)先考慮開發(fā)援助東盟各國，以便“掌握在東亞的主導權(quán)?！?004年6月，日本提議與東盟建立超越自由貿(mào)易協(xié)定的經(jīng)濟伙伴協(xié)定(EconomicPartnership Agreements，簡稱EPAs)，日本向東盟國家承諾，日本不僅要與東盟建立平等的自由貿(mào)易區(qū)，而且日本將向東盟國家單方面提供超出自由貿(mào)易范圍的ODA支持、知識產(chǎn)權(quán)貢獻、良好的規(guī)則以及民間資本。為抵制中國在東亞一體化中的影響力，2005年12月，日本在美國的支持下，又硬將澳大利亞、新西蘭和印度三個非東亞地區(qū)國家拉人首屆東亞峰會，擾亂東亞一體化進程。20世紀末以來，隨著中國崛起和日本大國戰(zhàn)略推進所產(chǎn)生的中日結(jié)構(gòu)性矛盾不斷加深，日本國內(nèi)“中國威脅論”呼聲漸強。進入新世紀，“中國威脅論”逐漸由輿論轉(zhuǎn)變?yōu)槿毡就饨徽摺?005年3月，日本政府公布對華ODA新方案，日本將分階段削減在ODA中占90％的日元貸款金額，并在2008年停止向中國提供新的ODA，包括無償資金合作和技術(shù)合作在內(nèi)。

日本在收縮對華ODA的同時，也主動深化了日美軍事同盟。2004年10月，美國副國務卿阿米蒂奇訪問日本時，日本政府借機提出了設想已久的修改日美合作指針設想。同年11月，日本防衛(wèi)廳長官大野功統(tǒng)表示，日美兩國有必要貫徹日美安全聯(lián)盟并提升自衛(wèi)隊國際合作的力度。2005年2月，美國國務卿賴斯、國防部長拉姆斯菲爾德與日本外相町村孝信、防衛(wèi)廳長官大野宮統(tǒng)在華盛頓舉行美日安全諮商委員會，會后雙方發(fā)表了美日聯(lián)合聲明，宣布美日在亞太地區(qū)的共同戰(zhàn)略目標，首次將“通過對話和平解決臺灣海峽問題”列為美日在亞太地區(qū)的共同戰(zhàn)略目標之一。

近兩年來，日本改變對華ODA這一惠及雙方的政策、強化日美軍事同盟并公開介入臺灣問題表明，日本對華外交政策發(fā)生著實質(zhì)性變化，日本正將“入?！笔『偷貐^(qū)一體化主導權(quán)旁落的責任歸咎于中國，主動將日本大國戰(zhàn)略與美國全球戰(zhàn)略相結(jié)合，聯(lián)合美國共同遏制中國已經(jīng)成為日本對華外交政策的主導方面。

總之，50多年來，日本ODA政策不僅支撐著日本的經(jīng)濟發(fā)展，而且承載著日本成為世界大國的政治目標，日本對外援助的出發(fā)點是自身的利益訴求。對于“沒有免費的午餐”這一國際無政府社會基本的外交哲學而言，日本的ODA政策也不例外。

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