草地資源是內(nèi)蒙古的第一資源，是內(nèi)蒙古發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不可或缺的資源，是少數(shù)民族地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)支柱，是這一地區(qū)農(nóng)牧民收入的主要來源。草地資源的利用程度，利用的數(shù)量、質(zhì)量也都反映了內(nèi)蒙古草地生態(tài)環(huán)境的狀況。內(nèi)蒙古80%以上處于干旱、半干旱地區(qū)，由于超載過牧和過度開墾，加之功利主義驅(qū)使下，生態(tài)環(huán)境愈加惡化，草原荒漠化已成為不爭的事實。如何合理利用草地資源，減緩破壞速度、破壞程度，發(fā)展草原特色經(jīng)濟(jì)、綠色產(chǎn)業(yè)，尋求草地資源的環(huán)保機制，對于維護(hù)內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)實力，提高少數(shù)民族的物質(zhì)生活水平，爭取民族團(tuán)結(jié)具有現(xiàn)實意義。

一、草地資源的生態(tài)作用、經(jīng)濟(jì)地位、文化作用

(一)生態(tài)作用

草地是覆蓋全國土地面積最大的植被景觀，內(nèi)蒙古自治區(qū)擁有11.82億畝草地，占全區(qū)面積的67%，占全國草地面積的20%，構(gòu)成了內(nèi)蒙古生態(tài)系統(tǒng)的主題，是橫跨“三北”地區(qū)的一道綠色生態(tài)屏障。草地具有保護(hù)陸地生態(tài)環(huán)境多樣性的功能，降低沙塵危害，降低水患，調(diào)節(jié)氣候和空氣濕度等多種生態(tài)功能。內(nèi)蒙古的秀美山川依賴于草地生態(tài)環(huán)境的平衡發(fā)展。

(二)經(jīng)濟(jì)地位

草地是發(fā)展紡織、食品加工、乳品等多種經(jīng)濟(jì)的原料基地，草地畜牧業(yè)是節(jié)糧型畜牧業(yè)，草地也是發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)不可或缺的資源。內(nèi)蒙古草地資源是我國重要的國土資源，是國家重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，是發(fā)展綠色有機畜牧業(yè)的重要物質(zhì)基地。內(nèi)蒙古草地資源是發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要支柱。全區(qū)33個牧業(yè)旗可利用草地面積8.7億畝，占全區(qū)可利用草地面積的92%；草原牧區(qū)地方財政收入主要來源于畜牧業(yè)，牧民收入的90%以上來自出售畜產(chǎn)品。對于增強少數(shù)民族地區(qū)人民的富裕程度具有決定意義。

(三)文化維護(hù)作用

內(nèi)蒙古草地是歐亞大陸草原的重要組成部分，也是目前世界上草地類型最多，保持最完整的草地之一，是草原文明的發(fā)源地。草原文明歷經(jīng)上千年的歷史，是歷史的精華和集粹，對于增強民族自豪感、維護(hù)民族尊嚴(yán)和自信心、發(fā)揚和傳承民族優(yōu)秀文化起著不可替代的作用。草原文明為內(nèi)蒙古自治區(qū)打造“文化大區(qū)”既提供了豐裕的有形資產(chǎn)，也提供了延續(xù)不斷的無形資產(chǎn)。

二、內(nèi)蒙古草地資源不合理利用引致的問題

(一)荒漠化是草地資源過度開發(fā)的直接結(jié)果

荒漠化是指氣候和人為等多種因素造成干旱、半干旱、亞濕潤干旱地區(qū)的土地退化過程。草地資源的不合理利用的最終結(jié)果是荒漠化、土地鹽堿化、草原退化。草原荒漠化有多種表現(xiàn)形式：草原退化、水土流失、風(fēng)蝕和沙塵暴。沙塵暴是荒漠化的最直接表現(xiàn)形式，2000年和2001年沙塵暴頻頻發(fā)生，導(dǎo)致草原生態(tài)系統(tǒng)的惡化，荒漠化造成的損失在國民經(jīng)濟(jì)中比重越來越多。草原荒漠化還導(dǎo)致草原植被大量減少，草原物種多樣性減少甚至滅絕，以致草原生態(tài)系統(tǒng)失衡。

(二)草原三化導(dǎo)致大量生態(tài)移民

以草地為中心及其周圍區(qū)域環(huán)境的惡化，該區(qū)域已經(jīng)不能繼續(xù)承載現(xiàn)有的生產(chǎn)力和人口壓力，所以導(dǎo)致了大量生態(tài)移民。生態(tài)移民是將生態(tài)移民的主體從生態(tài)脆弱的地區(qū)分散出來，使它們大量集中居住于新的城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)，以恢復(fù)和保護(hù)原居住地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐活動。生態(tài)移民加重了當(dāng)?shù)卣呢斦?fù)擔(dān)，延緩了農(nóng)牧民致富進(jìn)程。

(三)草原生態(tài)環(huán)境惡化使農(nóng)牧民貧困化程度加深

內(nèi)蒙古地區(qū)多為少數(shù)民族聚居地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后，交通閉塞，通訊手段落后，接受先進(jìn)文化速度緩慢，而且處于貧困狀態(tài)貧困縣較多，貧困人口眾多，貧困程度深，貧困面大，多屬于自然環(huán)境惡劣生活條件差造成的貧困。還具有脫貧緩慢、返貧率高，貧困地區(qū)教育多為初等教育的特點。草地生態(tài)環(huán)境的惡化無疑進(jìn)一步加劇當(dāng)?shù)氐呢毨Щ潭?，使?dāng)?shù)鼐用竦纳畈坏珱]有改善，反而生活水平和質(zhì)量進(jìn)一步下降，陷入貧困的惡性循環(huán)當(dāng)中，阻礙了農(nóng)牧民的致富道路，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、草地資源保護(hù)的對策

(一)構(gòu)建科學(xué)發(fā)展觀

科學(xué)發(fā)展觀問題至關(guān)重要，包含了可持續(xù)發(fā)展的原則。有什么樣的發(fā)展觀，就會有相對的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，會對發(fā)展產(chǎn)生根本性、全局性的影響。環(huán)境也是資源，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。草地資源既是內(nèi)蒙古發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力源，更是維護(hù)傳統(tǒng)草原文化的生命源。所以政府必須根據(jù)現(xiàn)有草地資源可利用的現(xiàn)狀制定草地資源的發(fā)展、利用、保護(hù)的規(guī)劃，把草地資源的保護(hù)作為政府工作績效的評價機制之一。把具有“公共效益、社會效益”的草地資源作為提升內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)實力、打造文化大區(qū)的可持續(xù)利用的資源。

(二)逐步實現(xiàn)草地資源的資產(chǎn)化管理

草地資源既是具有多種功能的自然資源，又是重要的國有資產(chǎn)，為了更加科學(xué)合理地體現(xiàn)草地資源的價值和使用價值，應(yīng)探索新的管理機制和評價機制。草地資源資產(chǎn)化管理主要包括：實施動態(tài)監(jiān)測，建立草地資源信息數(shù)據(jù)庫；清晰產(chǎn)權(quán)，使則、權(quán)、利明晰；建立草地資源的核算體系；健全草地資源資產(chǎn)市場，為其流通提供市場空間。草地資源的資產(chǎn)化管理體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則、效益原則、公益性和保護(hù)性原則、以人為本原責(zé)。草地資源的資產(chǎn)化管理是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種理想的方式，是實現(xiàn)自然資源有償使用制度和價格體系的有效途徑。

(三)逐步建立節(jié)水型社會

我國是水資源短缺非常嚴(yán)重的國家，水資源低效利用和水污染現(xiàn)象非常突出。水資源的豐裕與草地資源的存量和產(chǎn)草能成正向關(guān)系，更與草地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)有著相互促進(jìn)的關(guān)系。所謂建立節(jié)水型社會應(yīng)當(dāng)是全社會的民眾都有自覺節(jié)約用水、珍惜用水的意識，在使用過程中努力提高水的利用效率，降低水的污染程度。創(chuàng)建節(jié)水型社會不僅僅需要政府部門、用水單位參與，而且還需要全民參與。但在現(xiàn)階段，政府在建立節(jié)水型社會過程中還是要起關(guān)鍵作用。

(四)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要與草地資源可持續(xù)利用相結(jié)合

隨著社會生產(chǎn)力水平的不斷提高，生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的依存關(guān)系越來越緊密，相關(guān)性越來越強。內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)局部不合理成為自然資源損耗破壞、總體生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因之一。尤其是高耗能產(chǎn)業(yè)在內(nèi)蒙古大量落戶，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，增大了治理成本。內(nèi)蒙古技術(shù)水平落后，經(jīng)濟(jì)增長方式和牧業(yè)生產(chǎn)方式依舊是粗放式經(jīng)營，發(fā)展模式單一與追求經(jīng)濟(jì)利益為主的經(jīng)濟(jì)增長方式并存，并以大量消耗能源為代價。在發(fā)展畜牧業(yè)開發(fā)利用草地資源上，雖然已經(jīng)告別了傳統(tǒng)的經(jīng)營方式，卻又進(jìn)入了盲目增加牲畜頭數(shù)超載過牧、牧區(qū)農(nóng)化的發(fā)展模式上，加之粗放經(jīng)營、掠奪性開發(fā)，使草地資源嚴(yán)重消耗，畜牧業(yè)生產(chǎn)成本急劇增長。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，控制高耗能產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展優(yōu)勢市場是必由之路。

四、增加環(huán)境稅收

環(huán)境稅是政府以稅收的形式對排污主體使用環(huán)境資源收繳的費用，其實就是排污收費或排污費。其核心思想是“誰污染誰負(fù)擔(dān)”。中國稅收體制中體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的稅收有資源稅，消費稅，土地使用稅，耕地占用稅，車船使用稅和城市建設(shè)維護(hù)稅。但就其在整個稅收所占的比重來看比例很小，對環(huán)境保護(hù)支付的資金甚微。內(nèi)蒙古稅收體系中以流轉(zhuǎn)稅為主，流轉(zhuǎn)稅占稅收額的70%以上，與環(huán)境有關(guān)的稅收占GDP的比重2001年只有1.03%，不僅低于發(fā)達(dá)國家，也低于發(fā)展中國家。

內(nèi)蒙古需進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行的環(huán)境稅。首先應(yīng)將水資源、森林資源、草地資源等損耗速度快的、浪費嚴(yán)重的資源列入征稅范圍。其次，進(jìn)一步完善計稅依據(jù)。主要是將資源稅的計稅依據(jù)改為從量征收；提高單位稅額，加大稅檔之間的差距；另外，健全牧業(yè)稅，添設(shè)草場資源、牧產(chǎn)品稅是當(dāng)務(wù)之急。

五、積極拓展籌資渠道進(jìn)行草地生態(tài)環(huán)保

發(fā)行環(huán)保債券是加強環(huán)保事業(yè)的需要，是利用市場機制籌措環(huán)?；鸬挠行緩街?。利用證券籌資可調(diào)動政府和企業(yè)的環(huán)保積極性，走出環(huán)?？空膶擂尉置妫弓h(huán)保的參與主體多元化；積極開展民間投資。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，民間投資對于拉動經(jīng)濟(jì)增長、增強經(jīng)濟(jì)活力，調(diào)動環(huán)保的積極性具有重要意義。因此，國家信貸機構(gòu)應(yīng)逐漸加大對民間投資者的資金支持力度，消除金融信貸政策上的所有制歧視形成的政策性障礙。在財政稅收政策上和市場準(zhǔn)入逐漸減消除“兩種制度”“兩種政策”，使民間投資主體成為草地生態(tài)環(huán)保主體成員之一。

六、完善落實糧食補貼、牧草種子補助、退耕生活補助政策

實施補貼、補助的目的是通過以糧代賑糧食補助、生活補貼、草籽補助的方式，退種結(jié)合，退耕一片，建設(shè)一片，鞏固一片。把可退耕的草原建成水土保持能力強、高植被覆蓋率、高效、穩(wěn)產(chǎn)的多年生優(yōu)質(zhì)人工草地。投資估算，其中糧食補助：北方省區(qū)退耕一畝每年補助糧食100公斤，連續(xù)補助八年共需補助糧食1240.8億公斤；牧草種子補助：退耕還草1畝一次性補貼牧草種子50元，2001年—2010年共退耕還草14000萬畝，總投資70億元；退耕生活補助：每退耕1畝國家現(xiàn)金補助20元，連續(xù)補助八年，共補助224億元。

糧補、生補、草補是具有生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益三大功能的恢復(fù)草地生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的制度措施。政府對其實施的效果起著關(guān)鍵作用。因此，政府需要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，搞好部門協(xié)調(diào)；制定扶持政策和運行機制，保證規(guī)劃順利實施；搞好服務(wù)體系建設(shè)，提高科技含量。切實落實好補助政策對于調(diào)動廣大農(nóng)牧民科學(xué)生產(chǎn)的積極性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

(作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)蒙學(xué)院)