20世紀(jì)80年代中期，在牧區(qū)實(shí)施以草畜雙承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，草地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，把集體草地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給牧民，牲畜作價(jià)歸戶，實(shí)行牧民家庭經(jīng)營(yíng)。這極大地調(diào)動(dòng)了廣大牧民的積極性，推動(dòng)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，牧民生活水平顯著提高。家庭承包責(zé)任制雖然調(diào)動(dòng)了牧民個(gè)體的積極性，但是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的矛盾和問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)：畜產(chǎn)品銷(xiāo)售困難、畜牧業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)無(wú)保障、畜產(chǎn)品市場(chǎng)供求信息不暢以及畜牧業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)指導(dǎo)缺位等問(wèn)題，已成為個(gè)體牧民無(wú)法回避而又難以解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果不能把牧民有效地組織起來(lái)，按照市場(chǎng)需求組織生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)分散、小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)與千變?nèi)f化的大市場(chǎng)的有效對(duì)接，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)的區(qū)域化布局、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理和社會(huì)化服務(wù)。

一、牧民合作經(jīng)濟(jì)組織的地位

牧區(qū)興起的新型合作經(jīng)濟(jì)組織體現(xiàn)了牧民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)烈意愿，代表了牧區(qū)生產(chǎn)力水平發(fā)展的要求，是畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的重大創(chuàng)新，是整合畜牧業(yè)生產(chǎn)資源，提高牧民組織化程度的內(nèi)在需求。

在牧區(qū)，市場(chǎng)機(jī)制和政府體制都不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展就越需要有各類(lèi)合作經(jīng)濟(jì)組織來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，承擔(dān)補(bǔ)充政府部門(mén)的職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，合作經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)中企業(yè)組織的一種替代形式，是具有一定社會(huì)功能的特殊經(jīng)濟(jì)組織，它的存在有助于完善秩序和規(guī)則，是政府、公司以及牧戶都需要的一種組織形式。牧戶需要，因?yàn)樗苁狗稚⒌娜跽呗?lián)合起來(lái)，改變?nèi)鮿?shì)集團(tuán)的地位。公司在一定條件下需要，因?yàn)樗膳c合作經(jīng)濟(jì)組織建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的契約關(guān)系，避免了與分散的小牧戶進(jìn)行一次博弈的惡果。政府需要，因?yàn)楹献鹘?jīng)濟(jì)組織可以為國(guó)分憂，成為牧區(qū)社會(huì)生活中的穩(wěn)定力量。所以，黨的十六大確定的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)完全是從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，特別是從“三農(nóng)”的實(shí)際出發(fā)，在長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新牧區(qū)經(jīng)營(yíng)體制，充分尊重牧民的市場(chǎng)主體地位，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)牧民創(chuàng)辦各類(lèi)合作經(jīng)濟(jì)組織和專(zhuān)業(yè)合作社，提高牧民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，切實(shí)保障牧民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利。因此，大力發(fā)展牧民合作經(jīng)濟(jì)組織，使牧民主動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)牧民增收，將成為牧區(qū)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必然選擇。

二、牧民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的主要障礙

探討我國(guó)牧民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過(guò)程中的主要障礙，對(duì)加快牧區(qū)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，培育健康的牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高畜牧業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，建設(shè)全面小康社會(huì)，保障弱勢(shì)群體的利益，構(gòu)建和諧社會(huì)均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）市場(chǎng)發(fā)育不良

牧民合作經(jīng)濟(jì)組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展就愈充分。當(dāng)今世界，合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展較好的國(guó)家，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，而我國(guó)的牧民合作經(jīng)濟(jì)組織之所以發(fā)展滯后，重要原因之一在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不良。在我國(guó)牧區(qū)，正是由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才催生了包括合作社在內(nèi)的各類(lèi)新型牧民合作經(jīng)濟(jì)組織。牧民合作經(jīng)濟(jì)組織作為以服務(wù)牧民為宗旨，以推動(dòng)畜產(chǎn)品的有效交易，增加成員收入為目的的合作組織，其深購(gòu)遠(yuǎn)銷(xiāo)的核心功能得以發(fā)揮的重要前提也在于自由的畜產(chǎn)品國(guó)內(nèi)貿(mào)易和規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。然而，目前牧區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不成熟，畜產(chǎn)品貿(mào)易中行政分離的局面依然存在，條塊分割的體制尚未完全打破，一些地方政府從本地利益出發(fā)，利用行政手段對(duì)外區(qū)域的畜產(chǎn)品設(shè)置區(qū)間貿(mào)易障礙，從而嚴(yán)重制約了牧民合作經(jīng)濟(jì)組織功能的發(fā)揮。同時(shí)，畜牧業(yè)生產(chǎn)資料的國(guó)家壟斷和部門(mén)專(zhuān)營(yíng)也使牧民合作經(jīng)濟(jì)組織處于與其他經(jīng)濟(jì)組織不平等的競(jìng)爭(zhēng)之中，使合作組織完全或部分喪失了為成員提供畜牧業(yè)服務(wù)的功能，從而削弱了牧民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展基礎(chǔ)。

（二）法律地位缺乏

我國(guó)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革已持續(xù)了二十年，牧民合作經(jīng)濟(jì)組織也不斷發(fā)展，但這并未給牧民換來(lái)一部合作社法。沒(méi)有合作社法，就無(wú)法以法律形式對(duì)合作社的屬性、功能、組織形式、活動(dòng)方式等加以規(guī)定，也無(wú)法確定其法人資格和法律地位。這一方面導(dǎo)致國(guó)家對(duì)合作社的各項(xiàng)優(yōu)惠政策無(wú)法以立法形式加以保護(hù)，并使合作社的活動(dòng)因缺乏法律保護(hù)而容易受到外部的利益侵犯，另一方面也使得合作社的內(nèi)部制度安排無(wú)法可依，造成內(nèi)部管理上的混亂，并給合作社的業(yè)務(wù)交往、資金籌措、談判簽約等都帶來(lái)困難。同時(shí)，法律地位缺失必然衍生出注冊(cè)登記的難題。目前，有的合作社作為企業(yè)法人在工商部門(mén)登記，有的作為社團(tuán)法人在民政部門(mén)登記。作為企業(yè)法人登記，必然要具備企業(yè)法人資格并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，這對(duì)于公益性很強(qiáng)，有別于真正意義上的企業(yè)法人的牧民合作社來(lái)說(shuō)是不公正，對(duì)其發(fā)展不利；作為社團(tuán)法人登記，又只能從事公益性活動(dòng)，無(wú)法從事贏利性活動(dòng)，這顯然無(wú)法滿足合作社擴(kuò)展業(yè)務(wù)的需要。在此兩難境地下，有些合作社干脆不經(jīng)過(guò)民政、工商等任何部門(mén)的登記，而這又使其活動(dòng)得不到法律的認(rèn)可和保護(hù)。這種無(wú)法可依的窘狀，嚴(yán)重阻滯了合作社的普及和發(fā)展。

（三）外部介入不當(dāng)

任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織都不會(huì)孤立地存在，它或多或少要與其他組織發(fā)生聯(lián)系。牧民合作經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展過(guò)程中，從一開(kāi)始就與各類(lèi)外部組織衍生出十分復(fù)雜的關(guān)系，這主要表現(xiàn)在政府職能部門(mén)及其他組織對(duì)牧民合作組織的介入上。雙方的共同需求使得各類(lèi)外部組織得以介入牧民合作組織內(nèi)部。各類(lèi)外部組織的物力支持和人力參與，往往使牧民合作組織易于組建并具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)。但是，外部組織在介入過(guò)程中大多存在著對(duì)自身定位不當(dāng)?shù)膯?wèn)題：或者介入領(lǐng)域過(guò)多，介入力度過(guò)大，在管理上未能尊重牧民意愿，從而事與愿違；或者因精力不夠，牽頭組建牧民合作組織后就無(wú)暇顧及，使其處于松散狀態(tài)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。一般來(lái)說(shuō)，在有外部力量介入的牧民合作組織中，介入力量往往居于支配地位，利益驅(qū)動(dòng)使其不可能在管理決策及利益分配上扭曲了“民辦、民管、民受益”的合作原則，使牧民合作組織或者蛻變?yōu)槠渌再|(zhì)的社會(huì)組織，或者過(guò)早夭折。

（四）資金融通困難

金是牧民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展必需的粘合劑。沒(méi)有資金，合作組織就無(wú)法構(gòu)建自己的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，更無(wú)法對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行必要的加工，從而難以更好地為牧民服務(wù)。但目前，資金匱乏已成為合作組織發(fā)展的致命缺陷，因?yàn)椋菏紫龋撩窈献鹘M織是“弱弱”聯(lián)合，其運(yùn)作資金來(lái)源單一，主要靠牧民自籌，而多年來(lái)牧民收入并不高，對(duì)合作組織的資金貢獻(xiàn)極其有限，不足以滿足合作社的資金需求；其次，合作組織是一個(gè)非贏利性組織，所辦的各種服務(wù)性事業(yè)效益不高，盈余很少，并且盈余除了提取少量的公積金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)之外，其余大部分要返還給社員，因此自我積累能力相對(duì)不足；最后，中國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有明確牧民合作經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，導(dǎo)致合作組織難以獲取金融貸款。

（五）思想認(rèn)識(shí)障礙

牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織是牧民自己的組織，牧民是合作組織的主體，沒(méi)有廣大牧民的積極參與，牧區(qū)合作組織的建立和發(fā)展是不可能的。但長(zhǎng)期以來(lái)，宣傳上的片面性和實(shí)踐上的誤導(dǎo)，使得我國(guó)的廣大牧民對(duì)合作組織制度缺乏正確的認(rèn)識(shí)和完整的了解。不少牧民對(duì)合作組織“心有余悸”，甚至“談合色變”。這其中的原因除了過(guò)去大規(guī)模的合作化運(yùn)動(dòng)的失誤，挫傷了牧民的積極性，加深了牧民對(duì)合作組織本質(zhì)的誤解外，更多的是改革開(kāi)放以來(lái)，不少地方在恢復(fù)和建立牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織過(guò)程中，政府和有關(guān)部門(mén)缺乏耐心，不愿對(duì)牧民進(jìn)行深入細(xì)致的宣傳教育工作，不是通過(guò)典型示范、扶持幫助、消除牧民的心理障礙，而是依靠行政命令，做表面文章。而這些通過(guò)行政手段撮合起來(lái)的合作組織建立之后，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，必然導(dǎo)致政府干涉太多，往往不能遵循合作組織的基本原則，沒(méi)有遵循牧民的意愿，去維護(hù)牧民的合法權(quán)益。牧民參加這樣的合作組織，不僅不能在合作組織中獲得更多的利益，反而會(huì)遭受有關(guān)部門(mén)和其他中介組織的盤(pán)剝，牧民在合作組織中不能確定其應(yīng)有的主體地位，不能形成主人翁意識(shí)，自然會(huì)對(duì)合作組織漠不關(guān)心。

除了牧民對(duì)合作組織存在思想障礙外，各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)合作組織也存在各種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。一些人擔(dān)心牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織與家庭經(jīng)營(yíng)組織難以共存，兩者中必有一個(gè)會(huì)被取代。也有人怕牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織鞏固和發(fā)展之后，形成強(qiáng)大的利益集團(tuán)，迫使政府承受更大的政治壓力。其實(shí)，這些擔(dān)心和認(rèn)識(shí)誤區(qū)的出現(xiàn)主要是對(duì)牧民合作組織本質(zhì)和宗旨的誤解。實(shí)際上，牧區(qū)合作組織的基礎(chǔ)在于牧戶的家庭經(jīng)營(yíng)，而牧區(qū)合作組織是分散的畜牧業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)單位聯(lián)合起來(lái)從事購(gòu)銷(xiāo)加的有效載體。通過(guò)合作組織這種載體，能有效地降低分散牧戶的成本，消除畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的不確定性給牧戶帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)。從牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的宗旨講，經(jīng)營(yíng)牧區(qū)合作社經(jīng)濟(jì)組織目的是為了組織牧民發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、幫助牧民增收、走上共同富裕的道路。至于說(shuō)牧民會(huì)結(jié)成利益團(tuán)體問(wèn)題，則完全可以通過(guò)法律的界定和約束，規(guī)范其活動(dòng)范圍，避免牧區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的政治化等途徑加以解決。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）