一、2020年我國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展目標(biāo)

黨的十六大和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃確定了我國(guó)到2020年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比2000年翻兩番，人均GDP達(dá)到25000元人民幣，約合3000美元，并全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。與此相應(yīng)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，在2010年前，主要是控制環(huán)境惡化趨勢(shì)，并改善重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量；從2010年起到2020年，則是要求全面改善環(huán)境質(zhì)量。到那時(shí)，擁有14億多人口的中國(guó)將初步進(jìn)入到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的行列，從求生存、求增長(zhǎng)階段進(jìn)入到求經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的新階段。整個(gè)社會(huì)步入生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可稱得上中國(guó)歷史性的躍進(jìn)。

二、機(jī)遇與障礙

為實(shí)現(xiàn)上述經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)，有很多有利條件和大好機(jī)遇。首先是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。胡錦濤總書記先后發(fā)出了堅(jiān)持包括統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展在內(nèi)的“五個(gè)統(tǒng)籌”，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的生產(chǎn)和消費(fèi)體系，建設(shè)包括人與自然和諧相處在內(nèi)的和諧社會(huì)以及對(duì)環(huán)境保護(hù)黨政一把手要親自抓、負(fù)總責(zé)，并把環(huán)保內(nèi)容作為干部政績(jī)考核指標(biāo)等一系列重要指示和部署；二是改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力有了較大增強(qiáng)，為環(huán)保提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)；三是國(guó)際環(huán)境合作也提供了不少可利用的機(jī)會(huì)。所有這些，都將促使我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量逐步向好的方面轉(zhuǎn)化。抓住這一大好機(jī)遇，環(huán)境保護(hù)是可以大有作為的。

但是，實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也有許多不利因素或重大障礙，主要是：一是我國(guó)人口數(shù)量將從現(xiàn)在的13億增加到14.5億。人口增長(zhǎng)1.5億，單就糧食一項(xiàng)，就需增加2億噸左右，對(duì)生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生巨大壓力。而且人均消費(fèi)水平也將大幅度提高，如民用汽車保有量，現(xiàn)在約1000萬輛，到2020年將可能達(dá)到9000萬輛左右，汽車排放的尾氣將成為未來我國(guó)城市空氣環(huán)境的最大污染源。二是工業(yè)發(fā)展將進(jìn)一步加大資源和能源的需求。當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化進(jìn)入到了中期，這個(gè)時(shí)期的一個(gè)顯著特點(diǎn)是重化工發(fā)展占有很大比重，對(duì)資源、能源的消耗強(qiáng)度高，對(duì)環(huán)境污染重。三是我國(guó)現(xiàn)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期。城鎮(zhèn)數(shù)量越來越多、規(guī)模越來越大，生活污水和垃圾排放將大量增加，使本來就嚴(yán)重滯后的城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨更大壓力，環(huán)境有可能進(jìn)一步惡化。四是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，集中表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集約化程度提高以及養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)比重增加，化肥、農(nóng)藥、薄膜等使用量的不斷加大，集約化的畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的高速發(fā)展和農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染可能急劇增加。生態(tài)環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然系統(tǒng)之間物質(zhì)交換的“通量”與“容量”出現(xiàn)了不匹配的情況。這種不匹配的情況，在今后的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中會(huì)越來越突出， 這是傳統(tǒng)的粗放的高資源能源投入、低經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、高污染排放的結(jié)果。

三、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的關(guān)鍵

目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然是靠過量資源能源消耗和嚴(yán)重環(huán)境代價(jià)取得的。比如，我國(guó)總能源效率為33%，約低于世界平均水平10個(gè)百分點(diǎn)，單位GDP能源消耗是美國(guó)的4倍、歐盟的6倍、日本的10倍，世界平均水平的3倍。當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化進(jìn)入到了中期，對(duì)資源能源消耗強(qiáng)度高、對(duì)環(huán)境污染損害重的鋼鐵、水泥、有色金屬、煤炭、化工、電力、造紙、交通運(yùn)輸?shù)戎鼗I(yè)占有很大比重。據(jù)專家們測(cè)算：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)翻兩番的目標(biāo)，如果仍然按傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的方式去發(fā)展，那么經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境影響（環(huán)境污染和生態(tài)破壞）將是現(xiàn)在的4—5倍。人們對(duì)現(xiàn)在的環(huán)境狀況已經(jīng)很不滿意了，不要說再惡化4—5倍，就是再惡化1倍也難以承受了。擺脫這種困境的出路，只能靠轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的不同之處在于：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)是一種由“資源—產(chǎn)品—消費(fèi)—排放”所構(gòu)成的物質(zhì)單向流動(dòng)的線形經(jīng)濟(jì)。在這種經(jīng)濟(jì)中，人們以越來越高的強(qiáng)度把地球上的物質(zhì)和能源開采出來，在生產(chǎn)加工和消費(fèi)過程中又把污染和廢物大量地排放到環(huán)境中去，對(duì)資源的利用常常是粗放的和一次性的，通過把資源持續(xù)不斷地變成廢物來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的數(shù)量型增長(zhǎng)，導(dǎo)致了許多自然資源的短缺與枯竭，并釀成了災(zāi)難性的環(huán)境污染后果；與此不同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它要求把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照自然生態(tài)系統(tǒng)的模式，組織成一個(gè)由“資源———產(chǎn)品———消費(fèi)———再生資源”的物質(zhì)反復(fù)循環(huán)流動(dòng)的過程，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及生產(chǎn)和消費(fèi)的過程中產(chǎn)生很少的廢棄物，其特征是自然資源的抵投入、高利用和廢棄物的低排放，從而逐步消解長(zhǎng)期以來環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳沖突。所以，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以“減量化、再利用、資源化和無害化”為原則，以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是走新型工業(yè)化道路，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的必然選擇。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“循環(huán)”，有小循環(huán)（企業(yè)）、中循環(huán)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)或生態(tài)工業(yè)園）和大循環(huán)（城市和區(qū)域或社會(huì)）三個(gè)層次，這些層次由小到大依次遞進(jìn)，削減所有廢物的數(shù)量和毒性。循環(huán)型企業(yè)是通過在企業(yè)內(nèi)部交換物流和能流，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，使企業(yè)內(nèi)部資源利用率最大化、環(huán)境污染最小化和內(nèi)涵性的增長(zhǎng)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)層次，生態(tài)工業(yè)園是一種新型工業(yè)組織形態(tài)，它通過模擬自然生態(tài)系統(tǒng)來設(shè)計(jì)工業(yè)園區(qū)的物流和能流。園區(qū)內(nèi)采用廢物交換手段，把一個(gè)企業(yè)產(chǎn)生的副產(chǎn)品或廢物作為另一個(gè)企業(yè)的原材料，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)閉路循環(huán)和能量多級(jí)利用，形成相互依存、類似自然生態(tài)系統(tǒng)食物鏈的工業(yè)系統(tǒng)。在城市和區(qū)域?qū)哟?，循環(huán)型城市和循環(huán)型區(qū)域通常以污染預(yù)防為出發(fā)點(diǎn)，以物質(zhì)循環(huán)流動(dòng)為特征，以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，最大限度地高效利用資源和能源，減少污染物排放。循環(huán)型城市和循環(huán)型區(qū)域要具備四大要素：一是以工業(yè)共生和物質(zhì)循環(huán)為特征的產(chǎn)業(yè)體系；二是包括有水循環(huán)利用的保護(hù)體系、清潔能源體系、清潔公共交通運(yùn)營(yíng)體系在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施；三是規(guī)劃要體現(xiàn)綠色化、景觀綠色化和建筑綠色化的人文生態(tài)建設(shè)；四是倡導(dǎo)并實(shí)施綠色銷售和綠色消費(fèi)?？傊?，循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是立足于循環(huán)型企業(yè)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、循環(huán)型城市和循環(huán)型區(qū)域，通過立法、教育、文化建設(shè)以及宏觀調(diào)控，在全社會(huì)范圍內(nèi)樹立人與自然和諧相處觀念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)要做好幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的工作：在資源開發(fā)環(huán)節(jié)，要統(tǒng)籌規(guī)劃礦產(chǎn)資源開發(fā)，提高資源綜合回收利用率；在資源消耗環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)能源、原材料、水等資源消耗的管理，提高資源利用率；在廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化污染預(yù)防和全過程控制，降低廢物最終處置量；在消費(fèi)環(huán)節(jié)，要大力提倡有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的消費(fèi)方式；在再生資源環(huán)節(jié)，要大力回收和循環(huán)利用各種廢舊資源，不斷完善再生資源回收利用體系。

從提倡一些廢棄資源回收和綜合利用到循環(huán)經(jīng)濟(jì)的提出，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的重要突破。這一理念，將克服傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論把經(jīng)濟(jì)和環(huán)境系統(tǒng)人為割裂的弊端，要求把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在自然生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)上，促使大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)和大量廢棄的傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，轉(zhuǎn)軌到物質(zhì)的合理使用和不斷循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)體系，為可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)提供了新的理論范式。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)，是一項(xiàng)集經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和環(huán)境于一體的系統(tǒng)工程，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的否定，必將引起新舊思想、新舊制度的沖突。不能設(shè)想這樣一場(chǎng)重大的變革僅僅靠號(hào)召和先進(jìn)的技術(shù)就能推行，因此，有必要制定相應(yīng)的法規(guī)和章程，建立完備的辦事規(guī)則和操作規(guī)程，對(duì)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)加以規(guī)范，做到有法可依，有章可循。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，首要環(huán)節(jié)是嚴(yán)格執(zhí)行《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。按照環(huán)境影響最小化、資源消耗減量化、優(yōu)先使用再生資源及無害化原則，改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、采用無毒無害的原料、使用清潔的或者可再生的能源，運(yùn)用先進(jìn)的物耗低的生產(chǎn)工藝和技術(shù)以實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本要求。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，必須嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。實(shí)踐證明，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是一項(xiàng)極為重要的制度，對(duì)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和企業(yè)的優(yōu)化選址，預(yù)防開發(fā)建設(shè)活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，發(fā)揮不可替代的作用。實(shí)踐證明，僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)是不夠的。政府及其有關(guān)部門制定的某些發(fā)展規(guī)劃，相對(duì)于具體的建設(shè)項(xiàng)目來說，對(duì)環(huán)境的影響更加巨大和持久。因此，我國(guó)的 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》就確立了對(duì)發(fā)展規(guī)劃和評(píng)價(jià)制度。力求從源頭防止環(huán)境問題的產(chǎn)生，更好地體現(xiàn)了“預(yù)防為主”的環(huán)境政策。

我國(guó)的實(shí)踐還證明，政策特別是經(jīng)濟(jì)政策對(duì)生態(tài)環(huán)境有重大的影響，我國(guó)生態(tài)環(huán)境的惡化，與實(shí)行不當(dāng)政策有直接的關(guān)系。如在改革開放時(shí)期，在礦業(yè)方面的“大礦大開，小礦放開，有水快流，國(guó)家、集體和個(gè)人一齊上”這項(xiàng)政策，導(dǎo)致了全國(guó)性的亂采濫挖，不僅造成礦產(chǎn)資源巨大的毀壞和浪費(fèi)，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境也造成了嚴(yán)重污染和破壞。又比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的遍地開花政策，在許多地區(qū)造成了相當(dāng)嚴(yán)重的環(huán)境污染，國(guó)家從“八五”到“九五”期間，不得不下大力關(guān)閉這類企業(yè)，直到目前，這種關(guān)閉污染嚴(yán)重企業(yè)的措施還在實(shí)行。

因此，環(huán)境評(píng)價(jià)對(duì)象也應(yīng)有三級(jí)項(xiàng)目、規(guī)劃和政策。對(duì)政策特別是對(duì)環(huán)境有直接影響的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是非常必要的，應(yīng)大膽研究探索，爭(zhēng)取盡快把它列入到“環(huán)評(píng)法”和擬議的 “循環(huán)經(jīng)濟(jì)法”中去。

總之，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是世紀(jì)之交全球經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的新態(tài)勢(shì)。我國(guó)要在未來15年內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)翻兩番和相應(yīng)的環(huán)保目標(biāo)，就必須緊緊跟蹤這一新的動(dòng)向，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，用信息技術(shù)和綠色技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)真正走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

四、緊緊抓住環(huán)保三大戰(zhàn)略重點(diǎn)

現(xiàn)在，我國(guó)面臨的環(huán)境問題很多，許多方面的問題都很嚴(yán)重。改變這種狀況，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的良性循環(huán)需要付出長(zhǎng)期不懈的努力。在到本世紀(jì)50年代的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)中，只能分階段、抓重點(diǎn)、有步驟地去實(shí)現(xiàn)。到2020年的15年間，在眾多的環(huán)境問題中，應(yīng)抓住三大戰(zhàn)略重點(diǎn)：城市環(huán)境的改善、水環(huán)境的保護(hù)和改善、土地退化的治理。

城市環(huán)境的改善。目前中國(guó)有660多個(gè)城市，除30多個(gè)環(huán)境模范城市外，總體看，城市布局不合理。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，環(huán)境狀況很差，成為集大氣、水體、垃圾、噪聲、食品等污染于一體的區(qū)域，治理任務(wù)非常繁重。今后15年，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的普遍改善，難度很大。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，只能抓重點(diǎn)。國(guó)家劃定的113個(gè)大氣污染控制城市可作為重點(diǎn)。一是改善大氣環(huán)境質(zhì)量，使之達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；二是控制水體污染，要建設(shè)必要的污水處理廠，使水體環(huán)境按功能區(qū)要求達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)；三是工業(yè)合理布局，按照功能分區(qū)調(diào)整好布局特別是工業(yè)布局，實(shí)施“退二返三”措施(即第二產(chǎn)業(yè)退出市區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市區(qū))，嚴(yán)格控制工業(yè)污染。此外，還要做到垃圾無害化處理，大力植樹種草，綠化美化環(huán)境。如果實(shí)現(xiàn)上述要求，城市環(huán)境就能得到顯著改善，就能為人們提供一個(gè)比較適宜的、同全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的居住環(huán)境。

水環(huán)境的保護(hù)和改善?？傮w看，中國(guó)排入水體的各種污染物已經(jīng)大大超過水體承載能力，陸上各類水體水質(zhì)仍在不斷惡化，在面臨的諸多環(huán)境問題中成為最大的難點(diǎn)。在控制水體污染方面，須強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是加強(qiáng)流域的系統(tǒng)管理，在保證生態(tài)用水的前提下，使上下游和兩岸能夠合理分配和使用水源；二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是畜禽養(yǎng)殖業(yè)污水排放的控制；三是加大水土流失的防治。鑒于水體污染防治的復(fù)雜性和艱巨性，提出的防治目標(biāo)一定要適當(dāng)，經(jīng)過努力是可能做到的。在到2020年的15年中，如果能遏制住污染進(jìn)一步加劇，使重要水域按功能區(qū)要求達(dá)標(biāo)，并保障飲用水源處于安全狀態(tài)，就保住了最重要的水環(huán)境，并為進(jìn)一步防治打下良好基礎(chǔ)。在快速工業(yè)化和城市化形勢(shì)下，這可以稱得上是很大的一項(xiàng)成就。

土地退化的治理。我國(guó)土地退化形勢(shì)嚴(yán)峻，植被覆蓋率低，水土流失面積大，草原退化嚴(yán)重，荒漠化、沙漠化和石漠化大面積擴(kuò)展，遏制住這種土地退化趨勢(shì)的發(fā)展，使之恢復(fù)到生態(tài)良好狀態(tài)，需要幾輩人的努力。在未來15年中，重點(diǎn)是防治草原特別是北方草原的進(jìn)一步退化。主要措施是控制過牧，禁止毀草開墾和對(duì)水資源的不合理開發(fā)。這是一個(gè)并不算高的目標(biāo)。如果能做到這一步，土地荒漠化趨勢(shì)就將得到很大程度的遏制，沙塵暴源地的生態(tài)惡化也會(huì)得到一定程度的抑制，堪稱為重大成就，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)。

(曲格平系中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)理事長(zhǎng)，全國(guó)人大原常委、環(huán)資委主任李金昌系東方研究院副院長(zhǎng)，國(guó)家環(huán)保局原政策研究中心主任)