社會福利這個詞通常讓人們想到的是救濟窮人，美國有約4000萬人生活在貧困線以下，如果美國政府每年用在福利方面的資金全部給這些人的話，那么這4000萬人將至少每年得到25000美元。這一筆錢足以讓他們不再貧困(實際上只需要四分之一就已經(jīng)超過貧困線的標(biāo)準(zhǔn)了)。也即是說美國政府的能力能夠直接的消除貧困人口，那么這些人仍然貧困，可見他們并不是福利政策的最大受益者。

美國福利政策的大多數(shù)利益，包括幾個主要項目，社會保障和醫(yī)療保障是流向了并不貧窮的人。在所有的福利支出當(dāng)中，只有六分之一是基于受益人的財富狀況而定的，這部分支出要考慮受益人的收入和財產(chǎn)。而剩余的部分，絕大多數(shù)是流向中產(chǎn)階級。

以上所說的那六分之一的支出中，聯(lián)邦補助是最為廣泛的一項，它是由國會制定獲得救濟標(biāo)準(zhǔn)的，包括年齡，收入，退休，殘疾，失業(yè)等等，任何人滿足條件，都可以獲得該項救濟。大多數(shù)貧困救濟項目都產(chǎn)生于30年代的羅斯福新政和60年代約翰遜總統(tǒng)的“偉大社會”計劃，新政其間設(shè)立的項目有社會保障，失業(yè)補償，兒童補貼，老人、殘疾人補助?！皞ゴ笊鐣庇媱澠溟g設(shè)立的有食品券，醫(yī)療保障，醫(yī)療補助。美國有三分之一的人享有以上的某一種或者幾種福利，之外社會保險可以自愿投保，與個人收入不掛鉤。是否享受社會保障和醫(yī)療保障只由個人的年齡決定，與收入也不掛鉤。失業(yè)補償由就業(yè)狀況決定。聯(lián)邦雇員和軍人的福利由以前的級別決定。以上這些不與收入掛鉤的福利是美國政府福利支出的主要部分。而基于財富狀況的福利是限制在低收入，低財產(chǎn)的人群的。由于各種項目相互交疊，很難統(tǒng)計到底有多少人在享受福利，據(jù)估計約一半的美國家庭里至少有一個人得到政府的補助。

美國政府的總支出當(dāng)中60％是福利支出，福利支出的三個最大的項目是社會保障，醫(yī)療保障，退伍軍人和退休聯(lián)邦雇員工資，都是給退休人員的福利，占聯(lián)邦補助的三分之一。而流向貧困人口的資金占三分之一還不到。

在這里不可能面面俱到地分析美國的社會福利制度，但是我們通過對美國福利計劃的總體設(shè)定的探究，可以看到一些問題和得到一些啟示。

要解決問題首先要知道問題是什么，關(guān)于貧困這個問題，美國政壇上就多次引發(fā)了長期的爭論，不利于國家有效地行動。支持救濟窮人的人認(rèn)為，即使是在美國這樣一個富裕的社會里，仍然有數(shù)以萬計的人面臨饑餓，無家可歸，缺醫(yī)少藥，而且他們對貧困人口的估計一般偏高，主張立即采取有力措施幫助貧困的人們。而持反對意見的人則認(rèn)為，現(xiàn)在美國的貧困線設(shè)定過高，所謂的“窮人”實際上比幾十年前的中產(chǎn)階級過得還要好，如果用世界上其他一些國家的標(biāo)準(zhǔn)來看，根本不是貧困。他們認(rèn)為政府的救濟計劃打擊工作的積極性，破壞了人們對自己生活的負責(zé)感，所以救濟計劃本身就引起了貧困。他們認(rèn)為一個人只要合理利用社會資源，完全可以免于貧困。這一論點的主張者通常對貧困人口的估計比較低。

那么到底有多少貧困人口?根據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計，大概有3500554000萬人生活在貧困線以下，貧困線的劃定不是固定的一個數(shù)字，而是根據(jù)當(dāng)年需要多少支出多少才能滿足標(biāo)準(zhǔn)的、體面的生活而決定的，并且把通貨膨脹考慮在內(nèi)。1999年的貧困線劃定為四口之家每年17000美元。90年代美國的貧困人口占總?cè)丝诒壤?jīng)降到有記錄以來的最低點12．7％。

貧困在各種各樣的家庭都有可能發(fā)生，但是統(tǒng)計結(jié)果表明，有些人群尤其容易遭受貧困。首先是家庭結(jié)構(gòu)，單身母親家庭貧困率在30—40％，而單身父親家庭的貧困率只有5—10％，如果單身母親帶著18歲以下的孩子，那么貧困率高達50％以上。美國的貧困人口有三分之二是這些單身母親和她們的孩子，傳統(tǒng)的父母一子女的家庭結(jié)構(gòu)受到很大挑戰(zhàn)，遭到破壞的家庭結(jié)構(gòu)是當(dāng)今與美國貧困率相關(guān)程度最高的變量。

其次是民族，黑人的貧困率長期以來都比白人貧困率高一倍，南美裔美國人的貧困率也比白人高一些。當(dāng)然這其中又混雜了家庭結(jié)構(gòu)的問題，黑人家庭有47％是只依靠母親的收入的，而白人的只有14％。

年齡也是一個要素，在美國，老年人貧困率比年輕人低，盡管我們經(jīng)常把老人和窮人聯(lián)系起來，但實際上65歲以上的老人的貧困率比全國平均水平低得多，他們的房屋貸款已經(jīng)付清，醫(yī)療方面有醫(yī)療保障制度為他們支付大部分費用，所以盡管他們的收入沒有工作時多，但是他們的支出也比從前大大減少，仍然使他們擁有更多的可支配收入。

資產(chǎn)狀況，即個人凈資產(chǎn)，房屋和汽車價值減未付清的貸款，公司資產(chǎn)減負債加銀行存款，股票，債券，不動產(chǎn)。所有的貧困率的計算都只考慮收入不考慮資產(chǎn)，這使得一些富有的人因為沒有工作而被政府劃定為“窮人”。實際上老人平均比其他年齡階段的人富有一倍，他們的平均財富是剛成年的人的十倍。

很多貧困是暫時的，與此相適應(yīng)的是大多數(shù)福利補助也都是暫時的，一般不到3年，90年代的貧困率是13—15％，而80年代是25％。總?cè)丝谥兄挥?％的人連續(xù)5年以上被劃定為“貧困”。暫時性的貧困常常是由離婚，失業(yè)，疾病，傷殘或其他不幸事件引起的，救濟對于這些人來說作用類似于保險，幫助他們度過困難的時期，當(dāng)然有人假設(shè)人們知道救濟制度能緩沖離婚和失業(yè)帶來的經(jīng)濟沖擊，所以他們更加容易離婚或者辭職，不過目前這種假設(shè)沒有得到確鑿的證據(jù)支持。

但是對于長期依靠救濟的人來說，救濟成為了他們的生活方式，尤其是單身母親，很難靠自己的力量擺脫貧困，再加上救濟制度，就更打消了靠勞動來脫貧的動力。對于這種結(jié)果，救濟制度本身就負有一定的責(zé)任，在某種程度上造成了社會資源的浪費和閑置。

在羅斯福新政時期，推行了一系列的政策以達到社會目標(biāo)，1935年的社會保障法案建立了美國社會福利的框架，制訂了國家處理貧困問題的基本策略。那一時期的大蕭條使得美國的領(lǐng)導(dǎo)者們和人民相信貧困的成因比如疾病，失業(yè)都不是人力可以操縱的，必須要靠社會力量來保證不幸的事情不會帶來更加糟糕的后果。新政的策劃者們在全國范圍內(nèi)推行了一些新政策。

社會保險就是新政的策劃者們設(shè)計來應(yīng)付不可抗力的嚴(yán)重后果的。和私人保險的理論類似，也是風(fēng)險的分擔(dān)，并不是一項慈善事業(yè)。被認(rèn)為是最終可以取代國家救濟的方案。

社會保障和社會保險不同，是強制性的，從收入中扣繳，現(xiàn)在這個項目包括了美國90％的工人，包括自由職業(yè)者。90％之外的主要是聯(lián)邦雇員，他們有自己的保障系統(tǒng)。工人工資強制扣繳某定額到聯(lián)邦保險金計劃FICA，這個定額比例在2000年是15．3％。

退休福利，退休工人每個月得到退休金和他們曾經(jīng)向保險機構(gòu)交的定額，1972年由于考慮到石油危機帶來的通貨膨脹，尼克松政府將其指數(shù)化，成為COLAS。美國政府為鼓勵年邁工人讓出工作崗位，規(guī)定65歲不退休者的收入在某一金額以上，每3美元要扣掉1美元，這一規(guī)定在2000年被國會取消。

OASDI還給受傷或者疾病失去勞動力的工人以及配偶及未成年子女提供幫助，如果沒有未成年子女，那么這種幫助只在配偶達到退休年齡以后才能開始。也為殘疾人提供生活所需，讓他們免于1年以上的長期工作。

失業(yè)補償，1935年社會保障法案的第二個引人矚目之處就是從所有工人的稅收中補償失業(yè)者，州政府的失業(yè)補償基金可以低扣部分聯(lián)邦稅款，所以每個周都建立了失業(yè)補償制度，工人要得到失業(yè)補償必須證明自己工作的能力和愿望，這一點各州基本相同，并且罷工工人可以得到同樣的失業(yè)補償。

美國1945—1960年的“嬰兒潮”將在2010年使得退休人口激增，而且人們的壽命在延長，不大可能指望今后的工人能拿出收入中的更多來支持社會保障體制的遠轉(zhuǎn)，那么在2010年之后不久，如果按現(xiàn)行制度繼續(xù)下去的話，社會保障體制就必將崩潰。就這一問題國會一直辯論不休，但是拿不出可行的方案，要減少社會福利，在政治上絕對是不行的。社會保障話題極其敏感，被工人們視為“神圣不可侵犯的”，沒有哪個政治家敢于觸碰這個問題。

老年人的政治集團是最強有力的，他們占選民的28％，而且投票率大大高于其他集團。實際上可以使他們占到選票的三分之一。他們的利益集團AARP有超過3000萬成員，他們的院外活動家們時時奔走于華盛頓，反對任何有可能不利于他們的改革。

在另一方面，主要針對貧困人口的福利項目，輔助保障收入SSI，醫(yī)療補助Medicaid，食品券food stamps，貧困家庭暫時補助TANF一直受到其他福利項目受益者的擠壓。貧困人口沒有實力組織院外活動集團去為他們的利益游說，在社會保障基金面臨困難的時代，別的利益集團要保護自己的利益就必然繼續(xù)擠壓這部分支出，結(jié)果必然是社會福利繼續(xù)向中產(chǎn)階級集中，而真正有助于解決貧困問題的項目能得到的資源將來越來越少。

美國的社會福利制度最初設(shè)計目的在于保障社會成員的經(jīng)濟安全，但是今天它又向著加劇兩極分化的方向邁進了，最終這個問題將會如何解決，我們無法得知。

(作者單位：貴州大學(xué)管理學(xué)院)

責(zé)任編輯：宋忠霞