摘 要：當(dāng)前學(xué)界關(guān)于建設(shè)責(zé)任政府的探討異常精彩，很多學(xué)者借鑒西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論和實(shí)踐成果，從服務(wù)行政、公民社會(huì)等多個(gè)視角展開(kāi)多維論證，取得了顯著的理論成果。鑒于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府管理中面臨的權(quán)力運(yùn)行畸變和行政倫理失范的現(xiàn)實(shí)困境，現(xiàn)階段在我國(guó)建設(shè)責(zé)任政府必須以加強(qiáng)外部權(quán)力運(yùn)行控制和規(guī)范內(nèi)部行政倫理約束為切入點(diǎn)和立足點(diǎn)，通過(guò)發(fā)展系統(tǒng)、有效的外部控制機(jī)制和內(nèi)部約束機(jī)制為建設(shè)責(zé)任政府提供實(shí)踐平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；行政倫理；責(zé)任政府

中圖分類(lèi)號(hào)；D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—2234(2006)04—0042—03

一、對(duì)我國(guó)政府管理現(xiàn)狀的考量

對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府管理的現(xiàn)狀進(jìn)行考量，可以得出兩個(gè)方面的結(jié)論；一是公共權(quán)力的實(shí)然運(yùn)行效果與應(yīng)然價(jià)值追求發(fā)生錯(cuò)位，行政權(quán)力在運(yùn)行中出現(xiàn)畸變；二是政府管理主體的倫理自覺(jué)性日漸式微與乏力，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部行政倫理的失范的困境。

1．行政權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的畸變及不虞效應(yīng)

(1)“行政專(zhuān)橫”與權(quán)力腐敗的滋生蔓延

行政權(quán)所天生具有的擴(kuò)張性與滲透性，使得它在缺少有效的牽制的情況下必然走向?qū)M，這一點(diǎn)在我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中體現(xiàn)的尤為明顯?！靶姓?zhuān)橫”現(xiàn)象的滋生蔓延嚴(yán)重違背了現(xiàn)代政府治理模式所必須遵循的“權(quán)、責(zé)相符”的基本原則，為權(quán)力擁有者謀取私利提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致大量尋租、創(chuàng)租活動(dòng)的出現(xiàn)，在政治生活中出現(xiàn)了“有權(quán)的用權(quán)買(mǎi)錢(qián)，沒(méi)權(quán)的用錢(qián)買(mǎi)權(quán)”以及“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法制化”的反?，F(xiàn)象，甚至很多權(quán)力運(yùn)行中的扭曲與畸變狀態(tài)被強(qiáng)化為制度性缺陷，造成社會(huì)資源的制度外浪費(fèi)，降低了政府管理的效能，也就難免滋生出大量的以言代法、以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)抗法、徇私枉法等違法行為。這種權(quán)力運(yùn)行中的畸變又天然地與行政權(quán)力的侵犯性緊密相關(guān)，導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)利的侵犯，使得政府的社會(huì)回應(yīng)性不斷降低，成為造成行政道德失范、行政權(quán)力濫用、社會(huì)矛盾激化、特大惡性事故頻發(fā)的制度性根源，對(duì)黨群關(guān)系、干群關(guān)系形成極為嚴(yán)重的破壞，影響了黨在人民心目的地位，也削弱了政府的合法性基礎(chǔ)。

(2)權(quán)力糾偏機(jī)制失靈與權(quán)力投機(jī)行為泛濫

權(quán)力糾偏機(jī)制失靈在當(dāng)前的政府管理中主要表現(xiàn)為責(zé)任追究機(jī)制被虛置、被架空，常常以空洞的集體責(zé)任方式代替對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究，或者以抽象的責(zé)任追究方式代替對(duì)具體責(zé)任的追究，于是產(chǎn)生了行政行為的輕率與不作為，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中“鉆空子”、“打擦邊球”、僭越法律，以權(quán)壓法，犧牲公共利益從而獲取個(gè)人利益等行為屢禁不止，大有愈演愈烈之勢(shì)。與行政糾偏機(jī)制失靈相伴而生的必然是權(quán)力投機(jī)行為的泛濫，這不僅表現(xiàn)為政府官員個(gè)體的權(quán)力創(chuàng)租與尋租，還往往表現(xiàn)為在各級(jí)地方政府的運(yùn)作過(guò)程中，在追求地方利益最大化的目標(biāo)導(dǎo)向下，地方利益過(guò)度膨脹并凌駕于國(guó)家利益之上，致使某些重大改革方案難以實(shí)施。由于行政權(quán)力行使的不規(guī)范，地方政府權(quán)力運(yùn)行與上級(jí)和中央很難保持一致，在自利傾向的導(dǎo)引下，很多地方政府在政策執(zhí)行上搞“上有政策，下有對(duì)策”，致使中央和上級(jí)的政策嚴(yán)重走樣。

2．領(lǐng)導(dǎo)干部行政倫理失范及其消極后果

(1)政府管理主體的權(quán)責(zé)觀念失衡與道德意識(shí)淡化

權(quán)責(zé)并重是近代以來(lái)民主政治的題中應(yīng)有之義，作為權(quán)力擁有者和行使者的領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)該具有良好的道德，使權(quán)力的行使受到倫理約束，這是正確行使權(quán)力的前提。然而，社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的規(guī)范“真空”和追求財(cái)富正當(dāng)性的充分釋放，特別是“經(jīng)濟(jì)人”理念在我國(guó)的植入、確認(rèn)和在行政領(lǐng)域的不規(guī)范適用，使得部分領(lǐng)導(dǎo)干部把市場(chǎng)交換原則引入權(quán)力行使運(yùn)用過(guò)程中，通過(guò)對(duì)公權(quán)力的腐蝕，獲取私人的不正當(dāng)利益，長(zhǎng)期以往便造成了管理主體“責(zé)任算個(gè)啥”的畸型心態(tài)，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中各種權(quán)力異化現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。責(zé)權(quán)觀念的失衡與道德意識(shí)的淡化必然導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部的公仆意識(shí)淡薄，維護(hù)公共利益只是被當(dāng)作實(shí)現(xiàn)自身利益的手段或途徑，裙帶人情行政、拖沓超時(shí)行政、收賄索賄行政日益彰顯，既嚴(yán)重腐蝕了公權(quán)力，也損害了政府的行政信用。

(2)錯(cuò)誤政績(jī)觀指導(dǎo)下的“政治作秀”大行其道

行政倫理失范的另一個(gè)重要表現(xiàn)就是部分領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力行使取向上存在“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“回應(yīng)民眾”的倒置。當(dāng)發(fā)生對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與回應(yīng)民眾之間的矛盾時(shí)，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部最終總傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)而少有“為民請(qǐng)命”、回應(yīng)民眾的意識(shí)。由于我國(guó)當(dāng)前的干部任用制度尚不完善，作為領(lǐng)導(dǎo)于部考核和晉升標(biāo)準(zhǔn)的“政績(jī)”被不適當(dāng)?shù)牧炕癁椤癎DP指數(shù)”、“形象工程”等數(shù)字指標(biāo)，所以造成領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上負(fù)責(zé)與回應(yīng)民眾之間通常并不完全一致，在行政實(shí)踐中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部完全脫離群眾，眼睛向上，只對(duì)“上”負(fù)責(zé)，對(duì)群眾的冷暖疾苦不聞不問(wèn)，缺乏責(zé)任感，以謀求升官為“己任”，以能否為自己撈取政治資本作為權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)。晉升、考核標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)化使得許多領(lǐng)導(dǎo)干部不擇手段地追求所謂經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“政績(jī)”，弄虛作假，虛報(bào)浮夸，挖空心思出所謂的“政績(jī)”，大搞“政治作秀”，“官出數(shù)字，數(shù)字出官”是近年來(lái)一些行政領(lǐng)導(dǎo)干部的真實(shí)寫(xiě)照。

二、對(duì)政府管理現(xiàn)狀的原因探析

美國(guó)行政倫理學(xué)教授特里·庫(kù)珀認(rèn)為，維持公共組織中的負(fù)責(zé)行為主要可以通過(guò)兩種途徑——外部控制和內(nèi)部控制，即制度建設(shè)和倫理建設(shè)。當(dāng)前，正是由于制度建設(shè)和倫理建設(shè)的缺失與滯后而導(dǎo)致我國(guó)政府管理面臨以下兩大困境。

1．外部權(quán)力控制機(jī)制的乏力

(1)責(zé)任主體和內(nèi)容的模糊現(xiàn)狀與行政權(quán)力的“無(wú)軌”運(yùn)行

我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制由于受以權(quán)力為中心的強(qiáng)大慣性與頑固的管制意識(shí)的束縛，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的至高性和無(wú)限代表性，加上行政體制設(shè)置上的層級(jí)重疊與部門(mén)分割，有職無(wú)權(quán)，有權(quán)無(wú)職的現(xiàn)象還有很大存在空間，所以使得責(zé)任主體與責(zé)任內(nèi)容不明確，處于一種模糊狀態(tài)，造成內(nèi)部責(zé)任缺失，導(dǎo)致經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)責(zé)任的推諉與扯皮，一旦出現(xiàn)消極責(zé)任時(shí)，由于找不到責(zé)任主體而難以追究。此外，由于我國(guó)行政程序立法上的滯后，加上已制定的程序法內(nèi)容往往殘缺不全，不是缺少民主程序，就是缺少公正程序，或是缺少時(shí)效規(guī)定，并且往往重事后程序，輕事前和事中程序，所以在行政執(zhí)法實(shí)踐中，至今難以形成程序制約的良好機(jī)制，大量的行政行為因缺少程序規(guī)范只憑著執(zhí)法人員的“良心”去作，導(dǎo)致有些行政執(zhí)法人員利用不公開(kāi)的程序規(guī)則搞“暗箱操作”，刁難當(dāng)事人的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

(2)社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制的淤塞與外部民主監(jiān)督機(jī)制的式微

在民主政治社會(huì)里，政府作為受委托人要對(duì)最終權(quán)力主體——公民負(fù)責(zé)已經(jīng)成為普遍認(rèn)同的民主政治理念。但我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制卻受以權(quán)力為中心的強(qiáng)大慣性與頑固的管制意識(shí)的束縛，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的至高性和無(wú)限代表性，導(dǎo)致權(quán)力的膨脹和社會(huì)的萎縮，這種權(quán)力本位意識(shí)天然地暗含著對(duì)責(zé)任的規(guī)避，不僅造就了官僚主義，而且“更為可怕的是，它顛倒了民眾和政府的主仆關(guān)系，取消了政府責(zé)任，從而使萬(wàn)能的政府更加任性，擅斷的權(quán)力更加恣意。民眾由于缺少表達(dá)利益、質(zhì)疑、監(jiān)督政府的權(quán)力和健康運(yùn)行機(jī)制，致使外部控制機(jī)制日漸乏力，從而使權(quán)力失去監(jiān)督。

2．內(nèi)部倫理約束機(jī)制的式微

(1)政府管理主體的權(quán)責(zé)觀念失衡與道德意識(shí)淡化

由于傳統(tǒng)的官本位與權(quán)力本位觀念的根深蒂固，我們的許多領(lǐng)導(dǎo)干部始終認(rèn)為手中的權(quán)力就是用來(lái)管理社會(huì)，約束相對(duì)人行為的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使傳統(tǒng)的行政倫理體系受到了沖擊，在作為政府治理主體的領(lǐng)導(dǎo)干部的自利性也被充分激發(fā)的情況下，傳統(tǒng)的道德說(shuō)教連同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系一同崩潰，金錢(qián)的誘惑使一些官員的人生觀、價(jià)值觀漸漸發(fā)生變化，紀(jì)律觀念、法律意識(shí)淡薄，由此造成了管理主體道德責(zé)任意識(shí)的缺失。價(jià)值觀念的變化對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)主義行政倫理造成巨烈沖擊，道德說(shuō)教連同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系一同崩潰，長(zhǎng)期以往造成了管理主體“責(zé)任算個(gè)啥”的畸型心態(tài)。

(2)內(nèi)部職業(yè)道德評(píng)價(jià)與外部責(zé)任追究機(jī)制的錯(cuò)位

由于過(guò)渡時(shí)期制度建設(shè)的相對(duì)滯后，缺乏完整、嚴(yán)密的監(jiān)督制度和相應(yīng)的法規(guī)。對(duì)一些違反行政倫理的行為處罰太輕，起不到應(yīng)有的懲戒作用，加之對(duì)權(quán)力的監(jiān)督往往陷于復(fù)雜的人情網(wǎng)、權(quán)力網(wǎng)中無(wú)法自拔，因此，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的行政管理活動(dòng)過(guò)程中，行政道德義務(wù)和道德權(quán)利在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中處于一種彼此分離的現(xiàn)狀。由于只肯定道德義務(wù)的存在，不承認(rèn)或不重視道德權(quán)利，就導(dǎo)致了道德評(píng)價(jià)與道德賞罰的不公與錯(cuò)位，使得管理主體“既能在行動(dòng)的邊界上不違反形式上的合理性，又能實(shí)現(xiàn)自己主觀策略性的介入，從而造成一種形式上的名實(shí)相符和實(shí)際上名實(shí)分離的結(jié)果。這種情況很普遍，以至于行政主體文化相互浸淫，非道德的行為充斥于社會(huì)生活的方方面面，并導(dǎo)致了義務(wù)與權(quán)利，貢獻(xiàn)與補(bǔ)償?shù)亩杀撤?。久而久之，在行政管理領(lǐng)域必然形成一種惡性循環(huán)狀態(tài)，德行成了有德之人的墓志銘，缺德倒成了無(wú)德之人的通行證。

三、探尋建設(shè)責(zé)任政府的路徑選擇

借鑒西方政府改革運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐，毫無(wú)疑問(wèn)，建設(shè)責(zé)任政府是克服當(dāng)前政府管理困境的當(dāng)然選擇。權(quán)力運(yùn)行控制的乏力與倫理約束失范的現(xiàn)實(shí)困境要求“必須施加充足的外部控制(制度建設(shè))以防止個(gè)人沉溺于自私自利；還要有充足的內(nèi)部控制機(jī)(倫理建設(shè))來(lái)鼓勵(lì)更多的社會(huì)性建構(gòu)、理想主義、利他主義以及以成功為導(dǎo)向的創(chuàng)新精神”

1．疏通社會(huì)利益表達(dá)途徑，強(qiáng)化外部權(quán)力控制機(jī)制

由于行政權(quán)力的趨腐性和管理主體的自利性?xún)A向，公共權(quán)力在運(yùn)行中存在被濫用的可能性。為了實(shí)現(xiàn)政府管理的應(yīng)然價(jià)值和崇高目的必須發(fā)展有效的利他主義控制機(jī)制。

(1)克服官僚主義，樹(shù)立“民本”觀念，強(qiáng)化政府管理的回應(yīng)性

責(zé)任政府要求在職能輸入機(jī)制上強(qiáng)調(diào)社會(huì)回應(yīng)性，以社會(huì)需求作為動(dòng)力源泉?！罢芾硪獜?qiáng)調(diào)責(zé)任、回應(yīng)、效率三者并重。責(zé)任要求公共管理的機(jī)構(gòu)和人員對(duì)自己的職務(wù)和行為負(fù)責(zé)任。從某種意義上說(shuō)，回應(yīng)是責(zé)任的延伸。”責(zé)任的本質(zhì)關(guān)系決定著政府要從根本上實(shí)現(xiàn)一切公共行政行為都必須符合和有助于公民的意志、利益和需求，積極回應(yīng)社會(huì)的要求，對(duì)公民承擔(dān)責(zé)任。這要求克服官僚主義，確立以顧客為中心而非以官僚為中心的執(zhí)政理念頭，為公眾提供“用腳投票”的選擇機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)由形式法治到實(shí)質(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。

(2)健全行政責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政管理過(guò)程規(guī)范化和可控性

要通過(guò)立法加強(qiáng)行政執(zhí)行程序的建設(shè)，夯實(shí)行政責(zé)任的“硬件”保障機(jī)制。真正富有效力的程序設(shè)計(jì)只能以法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來(lái)。建設(shè)責(zé)任政府，再造政府公共管理效力必須建立完備、科學(xué)、簡(jiǎn)便的行政權(quán)力運(yùn)行程序，確保政府奉行公開(kāi)、透明、廉潔的原則，防止腐敗濫權(quán)，避免暗箱操作，實(shí)現(xiàn)公共管理的社會(huì)效益最大化的目標(biāo)取向。面對(duì)“責(zé)任缺失”現(xiàn)象，加強(qiáng)制度創(chuàng)新與建設(shè)，完善消極行政責(zé)任的追究機(jī)制是建立行政責(zé)任制，重鑄責(zé)任行政與責(zé)任政府的關(guān)鍵一環(huán)，要確立并不斷完善職權(quán)法定和法律優(yōu)先的原則，建立有效的規(guī)范與糾偏機(jī)制。

(3)建構(gòu)暢通的公共利益表達(dá)機(jī)制，發(fā)揮外部的民主監(jiān)督控制作用

行政系統(tǒng)是否按照社會(huì)及民眾所認(rèn)同的準(zhǔn)則、規(guī)范去運(yùn)作是其能否存在的合法性基礎(chǔ)之一。在公共管理的實(shí)踐中建構(gòu)暢通的公共利益表達(dá)機(jī)制要打破以往的封閉的行政體制，保障公民的知情權(quán)，不斷增強(qiáng)政府決策透明度和公眾的參與度。政府要建立制度化的溝通機(jī)制，主動(dòng)的公開(kāi)信息為公民了解政府的信息提供機(jī)會(huì)和途徑，要建立健全政府各項(xiàng)工作制度，包括工作程序制度、監(jiān)督制度、公共責(zé)任制度、政務(wù)公開(kāi)制度、社會(huì)公眾權(quán)利救濟(jì)制度，為政府再造提供制度保障，使政府自覺(jué)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。

2．加強(qiáng)政府職業(yè)倫理建設(shè)，完善內(nèi)部倫理約束機(jī)制

責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)，無(wú)疑要依靠制度的力量，但制度力量有其局限性，它是一種外在的力量，主要側(cè)重于對(duì)消極行為的限制?！爸贫鹊耐晟品且货矶?，而且再完美的制度也會(huì)給公共行政人員留下自由裁量的空間，人的有限理性和事物的不斷發(fā)展變化使得制度不可能預(yù)知每一刻的復(fù)雜情況。既然我們承認(rèn)政府是‘必不可少的惡’，那么要實(shí)現(xiàn)行政客體的期望，看來(lái)還必須借助于契合新時(shí)代要求的行政倫理”。

(1)不斷完善職業(yè)倫理教育，提高政府管理主體的道德責(zé)任意識(shí)

行政倫理的建設(shè)首先要立足于通過(guò)教育訓(xùn)練和職業(yè)性社會(huì)化過(guò)程來(lái)培養(yǎng)和強(qiáng)化行政人員的價(jià)值觀和道德水平，使行政人員將積極的責(zé)任內(nèi)化為個(gè)人的信念，將責(zé)任的“他律”轉(zhuǎn)化為“自律”。通過(guò)不斷提高道德責(zé)任意識(shí)，使行政主體站在道德的立場(chǎng)上，樹(shù)立國(guó)家、民族意識(shí)，肩負(fù)起授權(quán)者托付的責(zé)任，以謀取公眾利益為己任，將積極的責(zé)任內(nèi)化為個(gè)人的信念，弘揚(yáng)崇高的從政道德，形成“在其位、謀其政、盡其責(zé)”的良好的公共行政風(fēng)氣。依據(jù)在多年道德工作基礎(chǔ)上形成的道德品性，公共行政人員即使在經(jīng)歷道德對(duì)抗和道德危機(jī)時(shí)仍能保持正直，堅(jiān)持一種負(fù)責(zé)任的行為。

(2)通過(guò)社會(huì)價(jià)值期待與利益要求的及時(shí)表達(dá)，不斷提升行政人員的德行

在塑造“公共人”的負(fù)責(zé)任行為的過(guò)程中，公眾參與起了非常重要的作用，是一個(gè)極有價(jià)值的工具。它可以幫助公共行政人員形成公眾意識(shí)，發(fā)揮社會(huì)性的道德評(píng)價(jià)對(duì)公共行政道德行為的糾偏功能，通過(guò)道德的社會(huì)功能內(nèi)化為心理行為的內(nèi)在功能，引起一定的道德心理效應(yīng)和道德經(jīng)驗(yàn)的心理積淀，突出道德的心理功能，實(shí)現(xiàn)道德觀念的內(nèi)在化。通過(guò)公眾社會(huì)化期待的表達(dá)不斷強(qiáng)化權(quán)力主體的地位，促使行政主體認(rèn)同相應(yīng)責(zé)任，尊重群眾的首創(chuàng)精神，關(guān)注民眾生存情況，積極回應(yīng)并滿(mǎn)足其基本的利益需求。

(3)通過(guò)行政道德立法，創(chuàng)建行政道德追究制度，解決道德評(píng)價(jià)與賞罰的失衡

道德良心作為軟件必須通過(guò)政治法律等硬件系統(tǒng)的功能才能很好地發(fā)揮作用。在行政倫理規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)注意考慮對(duì)行政主體應(yīng)具備的道德責(zé)任提出明確的要求，建立道德賞罰機(jī)制，完善行政道德責(zé)任制度的監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)造一個(gè)公共行政的道德機(jī)制，為行政人員以德行政提供一個(gè)制度性的框架?！百p善罰惡，必將形成兩個(gè)不同的道德場(chǎng)，從而對(duì)行政人員的行為發(fā)生道德調(diào)控作用。對(duì)于一個(gè)善于反思的行政人員來(lái)說(shuō)，賞善罰惡不僅會(huì)引起一定的道德心理效應(yīng)和道德經(jīng)驗(yàn)的心理積淀，還會(huì)引起積極的道德思考，從而強(qiáng)化行政人員的道德意識(shí)和道德選擇的能力”。1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府道德法案》，隨后，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、挪威、澳大利亞、新西蘭等國(guó)都頒布了類(lèi)似的道德法典，西方國(guó)家道德立法的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。