摘 要：在立法權(quán)成為各級人大極其常務(wù)委員會的首要職權(quán)的短短20多年里，一個以憲法為核心的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成。但地方立法還不同程度地存在質(zhì)量有待提高的問題：一是重復(fù)立法問題；二是一些已經(jīng)制定的法律法規(guī)還不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，急需修改廢止和完善；三是立法滯后。要充分發(fā)揮人大在地方立法中的主體作用，拓寬法規(guī)草案起草的渠道，注重“立、改、廢”并舉，在法規(guī)體例上要注重實(shí)效。

關(guān)鍵詞：法制；地方立法；質(zhì)量

中圖分類號：D927文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009—2234(2006)04—0126—02

和諧社會需要法制保障，地方立法對于促進(jìn)社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，保障和推動三個文明建設(shè)，具有非常重要的作用。本文僅就提高地方立法質(zhì)量談點(diǎn)淺見：

一、地方立法的現(xiàn)狀、問題及其成因

1979年我國恢復(fù)和重建法制以來，立法工作取得了舉世矚目的成就。1982年通過了現(xiàn)行憲法，此后又根據(jù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐以及形勢發(fā)展的需要，先后對憲法部分內(nèi)容作了三次修改。從1979年初到2003年，全國人大及其常委會先后通過了440多件法律、法律解釋和有關(guān)法律問題的決定，其中現(xiàn)行有效法律200多件。國務(wù)院先后制定了960多件行政法規(guī)，有立法權(quán)的地方人大及其常務(wù)委員會共制定地方性法規(guī)800多件。民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。在立法權(quán)成為各級人大極其常務(wù)委員會的首要職權(quán)的短短的20多年里，一個以憲法為核心的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成。我國在政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面基本做到了有法可依，共和國走上了依法治國的軌道，這是極其令人欣慰的。然而，就在我們?yōu)楣埠蛧裰髋c法制建設(shè)取得重大成就，立法有力地保障和推動了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展而歡欣鼓舞的時刻，不能不清醒地看到，地方立法還不同程度地存在質(zhì)量有待提高的問題。主要表現(xiàn)在：一是重復(fù)立法問題。二是一些已經(jīng)制定的法律法規(guī)還不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，急需修改廢止和完善。三是立法滯后問題。上述問題存在的原因是由于70年代末期的中國徘徊在一片法制的廢墟上，“有法比沒法好”成了當(dāng)時社會最迫切的呼喚?？炝⒎ā⒍嗔⒎ǔ闪酥袊谔厥鈿v史境遇下的必然選擇，在“宜粗不宜細(xì)”的思想指導(dǎo)下，立法的社會需求、立法的輕重緩急、立法條件的成熟程度、立法質(zhì)量的有效監(jiān)控等重要因素沒有得到足夠重視，直接導(dǎo)致了一些立法的低質(zhì)化。加之立法程序不完善和法規(guī)的改、廢滯后使一些法規(guī)在選題上和內(nèi)容上沒有進(jìn)行充分的調(diào)查研究和論證就倉促立項(xiàng)或出臺。而屬先天不足；有的法規(guī)制定時較好，實(shí)施一段時間后，出現(xiàn)了新情況、新問題或者法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)生了變化，致使法規(guī)不符和實(shí)際要求；有的法規(guī)在制定時屬于創(chuàng)制性的，沒有上位法作依據(jù)，一旦國家法律出臺，有的內(nèi)容就出現(xiàn)了與國家法律相抵觸的現(xiàn)象；有的地方在行政許可法實(shí)施后，清理和廢止法規(guī)的工作相對滯后，致使一些有質(zhì)量問題的地方法規(guī)在相當(dāng)一段時間內(nèi)繼續(xù)存在和有效，不僅影響了法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且會阻礙改革和發(fā)展的進(jìn)程。由此可以說明，在以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步形成的今天，地方立法的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是提高質(zhì)量。

二、關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的建議

筆者認(rèn)為享有立法權(quán)的地方人大及其常委會，應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況和改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，切實(shí)加強(qiáng)地方立法工作，不斷提高地方立法質(zhì)量，為完善有中國特色的社會主義法律體系做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

(一)堅持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)

堅持正確的指導(dǎo)思想是搞好地方立法工作的前提和保證?！叭齻€代表”重要思想反映了最廣大人民的共同意愿，是全黨、全國人民在新世紀(jì)新階段團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。地方立法必須堅持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，保證立法的正確的政治方向，使立法符合先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，符合先進(jìn)文化前進(jìn)方向，符合最廣大人民的根本利益。即：在思想上實(shí)行四個轉(zhuǎn)變，(1)地方立法由只注重政策依據(jù)向法律依據(jù)和政策決策相結(jié)合轉(zhuǎn)變；(2)法案起草主體由以政府部門為主向社會多元化參與，增強(qiáng)立法的人民性轉(zhuǎn)變；(3)立法的價值取向由單純追求立法數(shù)量向數(shù)量和質(zhì)量相統(tǒng)一的原則轉(zhuǎn)變(4)立法形式要從片面注重法規(guī)結(jié)構(gòu)完整向注意法規(guī)實(shí)效和簡明扼要轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中要處理好四個關(guān)系。即：一要處理好堅持法制統(tǒng)一原則和突出地方立法特色的關(guān)系，二要處理好積極行使地方立法權(quán)與慎重確定立法項(xiàng)目的關(guān)系。三要處理好保證行政管理權(quán)和保障公民合法權(quán)利的關(guān)系。四要處理好法規(guī)起草單位和審議機(jī)關(guān)的關(guān)系，積極慎重地搞好地方立法。

(二)充分發(fā)揮人大在地方立法中的主體作用。1、制定好地方立法規(guī)劃和立法計劃。編制立法規(guī)劃應(yīng)貫徹保證重點(diǎn)、量力而行，立法的決策與改革、發(fā)展決策相統(tǒng)一和急用先立的原則。立法機(jī)關(guān)組織編制立法規(guī)劃，不能只是對各部門、各單位申報項(xiàng)目的簡單匯總和篩選，而應(yīng)建立在深入調(diào)查研究、充分科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，注意把立法項(xiàng)目的重點(diǎn)放在牽動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重大問題上，尤其注意抓住那些改革、發(fā)展和穩(wěn)定迫切需要，人民群眾特別關(guān)注的重大問題納入立法規(guī)劃。在制定年度立法計劃時要明確立法目標(biāo)責(zé)任、立法起草單位及負(fù)責(zé)人、完成時間，使計劃具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性、可操作性和約束力，有效地保證立法規(guī)劃按時完成。2、注意在立法的選項(xiàng)上下功夫。在深化政治體制改革，建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要?dú)v史時期，需要立法的事項(xiàng)很多，由于客觀條件的限制，不可能在短期內(nèi)都能出臺。這就需要根據(jù)急需先立、注意實(shí)效的原則，精心選項(xiàng)。3、法規(guī)內(nèi)容和法條設(shè)置要充分體現(xiàn)“以人為本、立法為民”思想。使所立的每一件法規(guī)即是地方國家機(jī)關(guān)意志的表達(dá)，又是人民意志的體現(xiàn)。4、要堅持走群眾路線，開門立法。要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面的意見。凡涉及到人民群眾切身利益或者群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，應(yīng)創(chuàng)造條件讓廣大公民直接參與立法，以利于法規(guī)出臺之后的實(shí)施。一是將涉及人民群眾切身利益的重要法規(guī)草案在本地主要報刊上公布，向社會征求意見，這樣既可聽取各方面意見，又可起到法制宣傳教育作用。二是創(chuàng)造條件允許人民群眾的代表旁聽權(quán)力機(jī)關(guān)審議法規(guī)草案。三是各專門委員會應(yīng)當(dāng)提前邀請人大代表、專家學(xué)者參與法規(guī)草案的調(diào)研和論證。四是建立立法聽證制度和辯論制度，拓寬審議意見的交流渠道，對審議中意見分歧較大的法規(guī)草案，可采取聯(lián)組會議或全體會議的形式進(jìn)行討論，以取得共識。這樣才能最大限度發(fā)揚(yáng)民主，廣泛吸納常委會組成人員和人民群眾的意見，充分體現(xiàn)人民群眾的意志和愿望。5、完善立法程序。對立法議案和建議的提出、規(guī)劃編制、法規(guī)草案起草、審議、通過(報批)公布、解釋、修改和廢止，都要嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行，使立法本身納入法制軌道。

(三)拓寬法規(guī)草案起草的渠道。多年來，地方立法以政府業(yè)務(wù)部門為主起草的較多，業(yè)務(wù)部門對實(shí)際情況比較熟悉，起草法規(guī)草案，可以少走彎路，且可緩解人大常委會機(jī)關(guān)力量不足的困難。但弊端也很明顯：一方面容易產(chǎn)生立法中的部門利益傾向，另一方面由于起草渠道單一而缺乏群眾基礎(chǔ)。根據(jù)目前的主客觀條件，要完全改變由政府業(yè)務(wù)部門為主起草法規(guī)草案的現(xiàn)狀是難以做到的。但是，進(jìn)一步拓寬法規(guī)草案起草的渠道，充分發(fā)揮各個方面參與立法的積極性勢在必行。一是對關(guān)系全局的容易產(chǎn)生部門利益傾向的法規(guī)項(xiàng)目，盡量由人大有關(guān)專門委員會直接組織起草，吸收有關(guān)業(yè)務(wù)部門、法律工作者和具有豐富經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際工作者共同參與調(diào)研、起草、論證。二是對單項(xiàng)法規(guī)，由政府主管部門組織起草，但人大有關(guān)專門委員會必須提前介入，給予指導(dǎo)，使法規(guī)起草主動權(quán)始終掌握在人大常委會手里。三是對一些專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)，可采取有償委托起草的形式，委托教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者或者科學(xué)團(tuán)體，承擔(dān)調(diào)研論證和具體起草修改的任務(wù)。只有采取多渠道起草的舉措，才能較好地克服立法中的部門利益傾向，保證改革和發(fā)展急需的地方性法規(guī)及時出臺。

(四)注重“立、改、廢”并舉。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，行政許可法的實(shí)施，人民群眾對法規(guī)的認(rèn)識不斷深化。一些早期制定的法規(guī)已不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步的需要。這就要求我們與時俱進(jìn)，對地方性法規(guī)不斷進(jìn)行清理和修改。因此，我們必須在立法實(shí)踐中堅持“立、改、廢”并舉，把法規(guī)的“定”和改革的“變”有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而保證法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活中的可操作性，以適應(yīng)不斷變化的新形勢。

(五)在法規(guī)體例上要注重實(shí)效。地方特色是地方立法的生命力所在。地方立法一定要從實(shí)際出發(fā)，解決本地實(shí)際問題，力戒大而全，避免小而全。提高地方立法質(zhì)量客觀上要求立法者要深入研究立法理論，不斷提高自身素質(zhì)．要摒棄貪大求全思想，不搞五臟俱全的“拼盤式”法規(guī)。盡量在“拾遺補(bǔ)缺”上做文章，盡可能做到“短平快”。對需要地方立法解決的問題，要緊緊抓住其實(shí)質(zhì)，有針對性地、簡明扼要地加以規(guī)范，力求能夠解決本行政區(qū)域的實(shí)際問題。從而保證地方立法質(zhì)量。

編輯／金風(fēng)平