摘 要：《公務(wù)員法》明確規(guī)定了公務(wù)員對(duì)于上級(jí)違法命令有不服從的權(quán)利，這樣一種制度設(shè)計(jì)對(duì)于維護(hù)公共利益、堅(jiān)持依法行政和落實(shí)公共責(zé)任顯然具有價(jià)值優(yōu)先性和正當(dāng)性，然而實(shí)際的操作往往很難把握，應(yīng)該進(jìn)一步思考如何從實(shí)踐層面落實(shí)這一制度。

關(guān)鍵詞；公務(wù)員；不服從；正當(dāng)性，實(shí)踐可行性

中圖分類(lèi)號(hào)：D922．11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼；A文章編號(hào)：1009—2234(2006)04—0047—02

服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令乃公務(wù)員的基本義務(wù)，這是保持政令暢通和行政管理高效率的必然要求。但是若上級(jí)的決定或命令是錯(cuò)誤的甚至違法的，公務(wù)員是否也應(yīng)該予以執(zhí)行呢?自2006年1月1日開(kāi)始施行的《公務(wù)員法》第五十四條明確規(guī)定了公務(wù)員對(duì)上級(jí)的違法決定有不服從的權(quán)利：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！?/p>

比起《公務(wù)員法(草案)》里的“公務(wù)員不得對(duì)抗上級(jí)決定和命令”的規(guī)定，五十四條顯然更加合理、適當(dāng)，這樣一個(gè)責(zé)任分擔(dān)的設(shè)計(jì)，較好地處理了執(zhí)行上級(jí)的決定命令、保證政令暢通與維護(hù)法制的尊嚴(yán)、抵制克服官僚主義兩方面的需要，使兩者在價(jià)值取向上得到平衡。

一、對(duì)公務(wù)員不服從權(quán)利之正當(dāng)性的思考

首先，公務(wù)員的不服從是公務(wù)員維護(hù)公共利益、堅(jiān)持“為人民服務(wù)”的根本要求

追求和實(shí)現(xiàn)公共利益，一直都是公共行政的根本目的和公務(wù)員的最高價(jià)值目標(biāo)。“公共行政面臨的核心問(wèn)題在于，確保公共行政管理者能夠代表并回應(yīng)民眾利益，否則民主制度便可能無(wú)以為繼?！薄靶姓藛T不是簡(jiǎn)單地為自我實(shí)現(xiàn)而工作，而是以增加公共福利的方式為公民服務(wù)，他們是公民利益的忠實(shí)代表，一切以公眾的福利為重。就是說(shuō)，不管是誰(shuí)，只要你選擇了公務(wù)員這一職業(yè)就必須準(zhǔn)備為公眾利益而獻(xiàn)身?！?/p>

因此，維護(hù)公共利益，應(yīng)該成為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的一種精神信仰和追求，從而成為指導(dǎo)行政行為的內(nèi)在而根本的精神動(dòng)力。作為一種指導(dǎo)性結(jié)構(gòu)，它實(shí)際上提供了一種優(yōu)先規(guī)則，即在面對(duì)上級(jí)的違背公共利益的錯(cuò)誤命令時(shí)，公務(wù)員理應(yīng)為維護(hù)公共利益而選擇不服從上級(jí)的違法命令。

我們社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)決定了我國(guó)公務(wù)員應(yīng)代表最廣大人民群眾的根本利益。因此，每一個(gè)國(guó)家公務(wù)員都必須牢固樹(shù)立“為人民服務(wù)”的宗旨，一切言論行動(dòng)必須合乎廣大人民群眾的利益，所作、所為應(yīng)當(dāng)為廣大人民群眾所擁護(hù)；要把人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意作為自己全部工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，把人民利益放在大于一切、高于一切、重于一切的位置上。

其次，向上級(jí)說(shuō)“不”是公務(wù)員堅(jiān)持依法行政的必然要求

依法行政的核心在于，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員必須依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定行使行政權(quán)力，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，形成真正用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效依法行政機(jī)制。依法行政必然要求公務(wù)員嚴(yán)格依照法律規(guī)定的原則、權(quán)限、程序正確行使權(quán)力，行政行為不僅要符合法律規(guī)定，而且要符合法律的精神，符合法律的意圖。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法治原則是一切國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵循的最基本的原則，即使是公務(wù)員服從上級(jí)的義務(wù)，也必須是在法治原則、依法行政原則的前提之下，因此，公務(wù)員服從上級(jí)的義務(wù)不應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)的，堅(jiān)持法律優(yōu)先原則必然要求公務(wù)員不服從上級(jí)的違法命令。

再次，向上級(jí)說(shuō)“不”是公務(wù)員承擔(dān)政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的必然結(jié)果，體現(xiàn)了一種高度負(fù)責(zé)任的公共行政精神

從法治角度而言，行使何種權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)何種相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定。民主政治往往表現(xiàn)出責(zé)任政治的屬性。盡管公務(wù)員的等級(jí)制度要求公務(wù)員對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，服從上級(jí)的權(quán)威與命令，遵守紀(jì)律、承擔(dān)行政責(zé)任，但是公務(wù)員更肩負(fù)著深層意義上的政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。

執(zhí)行命令的公務(wù)員同樣是人民的受托人，有義務(wù)運(yùn)用好人民所賦予的權(quán)力來(lái)保護(hù)人民的利益，增進(jìn)人民的福祉。如果公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)的違法命令，必然會(huì)給人民的福利造成實(shí)際損害，這一行為本身即表明他辜負(fù)了人民對(duì)他的信托，背離了他自己當(dāng)初接受人民委托時(shí)的承諾。因．此他就必須就自己非但沒(méi)有阻止來(lái)自上級(jí)的違法或不當(dāng)命令，反而屈從于該命令而實(shí)施違法或不當(dāng)之權(quán)力行為，向人民作出說(shuō)明和道歉，并接受人民的批評(píng)和譴責(zé)。另外，當(dāng)公務(wù)員接受并執(zhí)行了上級(jí)的違法、不正當(dāng)命令，而對(duì)公共利益、民生福利造成損害時(shí)，他內(nèi)心深處的良知與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就不能不使自己承擔(dān)一種道德責(zé)任。而對(duì)該責(zé)任的承擔(dān)，便使公務(wù)員的不服從行為成為一種人們所稱(chēng)道的正義之舉。

正是基于這樣一種更深層意義上的政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任，公務(wù)員在面對(duì)上級(jí)錯(cuò)誤、不合理甚至違法的決定、命令時(shí)，不再盲目是從，堅(jiān)持公共利益和法治精神優(yōu)先原則，從而集中體現(xiàn)了一種高度負(fù)責(zé)任的公共行政精神。

最后，向上級(jí)說(shuō)“不”還是公務(wù)員保持倫理自主性的現(xiàn)實(shí)選擇

“盡管我們是別人的代理人，但我們絕不能將自己視為只是受別人控制的的工具。盡管我們所扮演的角色會(huì)要求我們以一種我們自主選擇時(shí)不會(huì)采用的方式去行為，但當(dāng)我們?cè)谒伎既绾螌?shí)施這些角色行為以及努力辨認(rèn)忠誠(chéng)關(guān)系的界限范圍時(shí)，我們絕不能放棄良知。最后我們有責(zé)任對(duì)上級(jí)、同事和我們身在其中的集體說(shuō)聲同意或反對(duì)?！?/p>

庫(kù)珀的這段話(huà)，實(shí)際上指出了公務(wù)員保持倫理自主性的重要性問(wèn)題。所謂個(gè)人倫理自主性，是指行政人員面對(duì)組織的要求時(shí)，并不必然聽(tīng)命于權(quán)威、效忠于等級(jí)制度，而是根據(jù)一種以公眾為導(dǎo)向的價(jià)值觀進(jìn)行道德裁決。因此，當(dāng)組織的目標(biāo)、上級(jí)的命令偏離了公民的期待和公民的利益時(shí)，行政人員必須劃分自己對(duì)組織、上級(jí)的責(zé)任范圍來(lái)保證對(duì)公民的責(zé)任。個(gè)人倫理自主性能夠幫助行政人員在對(duì)上級(jí)、組織忠誠(chéng)限度和正義、良知、捍衛(wèi)公共利益之間作出正確的選擇。對(duì)上級(jí)違法命令的不服從便是公務(wù)員基于倫理自主性所作出的現(xiàn)實(shí)的道德選擇。

二、對(duì)公務(wù)員不服從權(quán)利之實(shí)踐可行性的思考

盡管公務(wù)員的不服從具有法律正當(dāng)性，然而在實(shí)踐操作中卻往往很難把握。由于個(gè)人知識(shí)的局限性，公務(wù)員如何能正確判斷上級(jí)的決定、命令是不合理甚至違法的?如何規(guī)避某些公務(wù)員為了逃避責(zé)任，而動(dòng)輒對(duì)上級(jí)的決定、命令進(jìn)行質(zhì)疑的行為?對(duì)不服從命令的公務(wù)員進(jìn)行事后權(quán)利保障也是必要的。如此種種實(shí)踐操作之困難，往往使得公務(wù)員無(wú)法正確行使不服從的權(quán)利，要么盲目服從上級(jí)的決定、命令，要么置上級(jí)的權(quán)威于不顧、任意行使該權(quán)利，從而阻礙行政工作的順利完成。因此，探索落實(shí)該權(quán)利的選擇路徑便是非常必要和現(xiàn)實(shí)的。

首先，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行教育、培訓(xùn)，培養(yǎng)其較高的政治素養(yǎng)和豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)

對(duì)于上級(jí)決定或命令是否存在錯(cuò)誤，是公務(wù)員自身審查判斷的過(guò)程，這對(duì)公務(wù)員的素質(zhì)提出了更高的要求，既要求下級(jí)公務(wù)員具有較高的政策水平和法律修養(yǎng)，能夠理性地判斷上級(jí)的決定或者命令是錯(cuò)誤的，也要求上級(jí)公務(wù)員有敢于納諫的胸懷和氣度，勇于改正自己的錯(cuò)誤。公務(wù)員既要加強(qiáng)對(duì)馬克思主義理論的學(xué)習(xí)，不斷提高自身的政治素養(yǎng)，又要進(jìn)行公共管理職業(yè)培訓(xùn)，提升自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力。還要進(jìn)一步強(qiáng)化公務(wù)員的法治意識(shí)，提升其法治觀念。行政領(lǐng)導(dǎo)者也應(yīng)該不斷學(xué)習(xí)，提高自身的素質(zhì)、修養(yǎng)。

其次，將不服從控制在一定“范圍”之內(nèi)

公務(wù)員對(duì)上級(jí)命令的不服從必須有一個(gè)限度，這是使政令得以正常推行的根本保證，也是確保國(guó)家管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)并努力做到高效所必需的。具體來(lái)說(shuō)，公務(wù)員不服從的情形主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：第一，上級(jí)命令直接違背了憲法和法律的有關(guān)規(guī)定的，公務(wù)員有權(quán)不服從；第二，上級(jí)命令的執(zhí)行將導(dǎo)致犯罪行為的，公務(wù)員有權(quán)不服從；第三，對(duì)于不符合法定身份的上級(jí)作出的命令，公務(wù)員有權(quán)不服從；第四，對(duì)于不符合法定程序的上級(jí)命令，公務(wù)員有權(quán)不服從；第五，對(duì)于超越職權(quán)的上級(jí)命令，公務(wù)員有權(quán)不服從；第六，對(duì)于濫用職權(quán)的上級(jí)命令，公務(wù)員有權(quán)不服從。

再次，應(yīng)從法律上明確規(guī)定公務(wù)員不服從上級(jí)違法命令的程序

公務(wù)員對(duì)上級(jí)違法命令的不服從應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，也就是說(shuō)公務(wù)員對(duì)上級(jí)違法命令必須通過(guò)正當(dāng)?shù)耐緩胶颓?，否則其行為違法。就一般情況而言，公務(wù)員如果認(rèn)為上級(jí)決定、命令錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)在法定的期限內(nèi)向作出該命令的上級(jí)提出書(shū)面意見(jiàn)，說(shuō)明該命令錯(cuò)誤的根據(jù)和理由。上級(jí)接到該書(shū)面意見(jiàn)后應(yīng)當(dāng)在法定的期限內(nèi)作出書(shū)面答復(fù)，如果超過(guò)法定期限，公務(wù)員可以認(rèn)為上級(jí)的命令是錯(cuò)誤的而不服從；對(duì)于上級(jí)經(jīng)過(guò)審查后，作出書(shū)面答復(fù)說(shuō)明該命令正確，要求公務(wù)員執(zhí)行的，公務(wù)員必須執(zhí)行；上級(jí)不得因公務(wù)員提出書(shū)面意見(jiàn)而要求該公務(wù)員不再參與該命令的執(zhí)行或不執(zhí)行。在一般的緊急情況下，公務(wù)員無(wú)法向上級(jí)提出書(shū)面意見(jiàn)的，可以即時(shí)向上級(jí)提出口頭意見(jiàn)，上級(jí)應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出口頭或書(shū)面答復(fù)；在特殊緊急情況下，公務(wù)員無(wú)法向上級(jí)提出書(shū)面或口頭意見(jiàn)的，可以不服從其認(rèn)為是錯(cuò)誤的上級(jí)命令，但是事后必須及時(shí)向上級(jí)提出書(shū)面意見(jiàn)，如果由于公務(wù)員的錯(cuò)誤判斷未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)而不服從上級(jí)命令的，由公務(wù)員承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對(duì)于明顯違法的上級(jí)命令，公務(wù)員可以不經(jīng)請(qǐng)示而不服從，并有義務(wù)向有關(guān)公安司法機(jī)關(guān)舉報(bào)。“’

最后，進(jìn)一步完善公務(wù)員的申訴、控告權(quán)利，從立法上對(duì)公務(wù)員的不服從予以事后保障，免除公務(wù)員的后顧之憂(yōu)

當(dāng)公務(wù)員因?yàn)榫S護(hù)法律而對(duì)上級(jí)的違法命令或決定說(shuō)“不”時(shí)，上級(jí)對(duì)其“秋后算賬”，公務(wù)員完全可以通過(guò)申訴和控告等法律途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。公務(wù)員申訴控告制度，是保障公務(wù)員的合法權(quán)益不受侵犯，監(jiān)督制約國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政的重要措施和手段。

當(dāng)前的公務(wù)員申訴控告制度還存在諸多不完善之處，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)其制度化和法制化建設(shè)。對(duì)于受理申訴控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定各自權(quán)限，并且對(duì)于申訴控告的程序仍然需要細(xì)化，從而真正將保護(hù)公務(wù)員的切身利益和合法權(quán)益落到實(shí)處，使其更積極、負(fù)責(zé)任地處理上級(jí)的錯(cuò)誤決定、命令。