摘 要：行政成本具有提高行政效能，降低社會負(fù)荷以及防止權(quán)力腐敗的作用，有效控制合理行政成本成為行政改革訴求的重要目標(biāo)。然而，現(xiàn)階段控制行政成本已成為世界各國行政發(fā)展的共有難題。在尋求破解行政成本居高不下的對策時，可以借鑒公共選擇學(xué)派關(guān)于行政成本增長理論，并在此基礎(chǔ)上，分析與探討行政成本不斷攀升的緣由，進(jìn)而提出切實(shí)可行的改革方法與途徑。

關(guān)鍵詞：公共選擇；行政成本；制度分析

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼；A文章編號：1009—2234(2006)04—0038—02

一、探源：公共選擇與行政成本的關(guān)聯(lián)

行政成本是政府在為組織與管理社會而行使其職能的過程中所耗費(fèi)的各種資源，以及由其所引發(fā)出的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負(fù)擔(dān)。行政成本是政治與行政學(xué)的基本命題，也是當(dāng)代世界公共管理面臨的共有現(xiàn)實(shí)難題。牢固樹立政府的成本意識，已經(jīng)成為當(dāng)代政府治理理論和實(shí)踐的主流。改革開放以來，我國先后進(jìn)行了多次行政改革，但行政成本居高不下的境況并未得到根本改善，行政成本在政府財(cái)政收入中的比例不斷攀升，財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重，“吃飯財(cái)政”范圍越來越大，一些地方政府甚至連日常運(yùn)行都難以維持。在眾多的理論體系中，公共選擇理論(PublicChoice Theory)提供了當(dāng)代政府行政成本及其增長的充分解釋。正如丹尼斯·C·繆勒所說：“作為政治體制的經(jīng)濟(jì)分析，公共選擇似乎天生就是回答這些問題的一個工具?！惫策x擇理論關(guān)于行政成本增長的闡釋歸納起來主要有以下幾點(diǎn)：

(一)官僚與官僚體制

近代社會所選擇的政府模式是一個官僚制組織結(jié)構(gòu)模式，它的構(gòu)成來自于職位、工資、權(quán)力、威望、官職的恩賜等要素，它的運(yùn)行和價值的體現(xiàn)一般均通過機(jī)構(gòu)、人員的增加來實(shí)現(xiàn)。公共選擇理論認(rèn)為，官僚制事實(shí)上造就了一個特定的利益集團(tuán)，通常會把個人利益和官僚機(jī)構(gòu)的利益擺在首位，而將公共利益放在次要的地位，其不會輕易放棄既得利益，因此，具有天然的拒斥改革的惰性。當(dāng)社會要求政府承擔(dān)新職能時，利益集團(tuán)往往樂意承擔(dān)新職能，同時卻不愿意放棄失去存在合理性的政府職能，造成政府機(jī)構(gòu)臃腫、冗員充斥、慵懶散閑、推諉扯皮以及各種各樣的官僚主義問題。正如帕金森定律所揭示的那樣，政治家一感到忙不過來的時候首先想到仍舊是增人，而且是成倍地增加。當(dāng)冗員過多無所事事的時候，他們又會人為地制造出許多事來，使他們?nèi)巳擞惺赂?，整天忙忙碌碌?？梢姡诠倭朋w制中，機(jī)構(gòu)具有高度分化和專業(yè)化趨勢，人員缺乏競爭，鼓勵浪費(fèi)與低效，使得機(jī)構(gòu)愈發(fā)龐大，組織內(nèi)個人和分支部門協(xié)調(diào)難度增大，導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)的交易成本提高。

(二)政府部門的財(cái)政擴(kuò)張

官僚機(jī)構(gòu)往往是各種利益集團(tuán)的代表，是預(yù)算分配過程中的代言人。行政過程中經(jīng)常被自身經(jīng)濟(jì)人的動機(jī)所左右，存在一種天然的追求預(yù)算最大化的傾向。根據(jù)公共選擇理論的解釋，立法官員的背后通常為某一特定的利益集團(tuán)，這決定了立法官員必須通過與其他利益群體在預(yù)算上的討價還價來為相關(guān)利益集團(tuán)服務(wù)。利益集團(tuán)、官僚機(jī)構(gòu)和立法部門之間形成一種難以沖斷的“鐵三角”關(guān)系。由于利益集團(tuán)的存在，政府作為收入和財(cái)富的再分配者時常產(chǎn)生財(cái)政幻覺引發(fā)財(cái)政擴(kuò)張，這正是行政成本增長的淵源所在。另外，隨著主張政府更多介入經(jīng)濟(jì)過程的凱恩斯主義的盛行，許多國家通過政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動，經(jīng)常動用擴(kuò)張性財(cái)政政策和貨幣政策調(diào)整市場供需關(guān)系，這必然提升政府的財(cái)政收支在國民收入中的比重，政府的行政成本也隨之大幅度攀升。

(三)政府行為具有壟斷性質(zhì)

公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府提供公共服務(wù)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品總體上是一種壟斷性行為，政府通常是單一的公共服務(wù)和生產(chǎn)主體。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的壟斷理論，構(gòu)建了“作為壟斷者的政府”的多種模型，如布雷斯的政府壟斷理論，唐斯的代議制民主模型的政府壟斷理論等。政府在具體的運(yùn)行過程中經(jīng)常利用其特殊地位壟斷或控制一部分信息，使預(yù)算、資源成本等要素的信息披露不充分。使得政府行為缺少制約，容易產(chǎn)生專斷、導(dǎo)致腐敗。再進(jìn)一步來看，與壟斷性的政府行為相適應(yīng)，政府部門提供的服務(wù)和公共產(chǎn)品是一種“非市場產(chǎn)出”，政府產(chǎn)出一般不進(jìn)入或較少進(jìn)入市場交換領(lǐng)域。因而政府的投入產(chǎn)出往往缺乏嚴(yán)格的成本收益計(jì)算，政府產(chǎn)出難以用具體數(shù)字加以衡量。政府行為的壟斷性和政府產(chǎn)出的非價格性，有其必然性，亦有其優(yōu)勢的地方，但同時，它的弊端也是很明顯的。政府在排除競爭外壓力的同時，消除了提高質(zhì)量、降低行政成本的動力。美國學(xué)者薩瓦斯的一項(xiàng)研究結(jié)果表明“公共部門提供服務(wù)的成本費(fèi)用，平均比承包商提供服務(wù)的成本費(fèi)用要高出35％——95％?！?/p>

二、辯明：降低行政成本的路向選擇

公共選擇理論是對非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，其所依賴的方法論要素包括三個方面：方法論上的個體主義、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和交易政治。其主題與政治科學(xué)的主題是一樣的；政治家、官僚、公眾(選民)和利益集團(tuán)的行為特點(diǎn)等。在這里，它運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法，多層次，多角度，用一種全新的研究視角，對官僚和官僚體制、政府財(cái)政的擴(kuò)張以及政府行為的壟斷性質(zhì)等問題都進(jìn)行了創(chuàng)造性的開掘，其借鑒意義是不言而喻的。下面將在借鑒公共選擇學(xué)派關(guān)于行政成本增長理論基礎(chǔ)上，具體提出一些行之有效的改革方法和途徑。

(一)強(qiáng)調(diào)反對官僚主義，精簡機(jī)構(gòu)人員

官僚主義是與低效、無能、反行政改革聯(lián)結(jié)在一起的。由于官僚以及官僚體制自身所固有的本質(zhì)，機(jī)構(gòu)的龐大，人員的增長無不成為此特殊環(huán)境中長期存在的現(xiàn)象。以往的行政改革常常片面地、簡單地從行政機(jī)構(gòu)的多與少，行政人員的眾與寡來衡量，機(jī)械地追求政府機(jī)構(gòu)的大或小，使其偏離追求效能的目標(biāo)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的惡性循環(huán)。因此問題解決的突破口，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，界定政府權(quán)力的邊界。合理確定政府職能和權(quán)力的范圍與邊界，就應(yīng)將政府職能集中于其能力范圍內(nèi)的基礎(chǔ)性工作，這樣有助于提高行政的有效性，防止政府失?。煌瑫r處理好政府與社會、政府與市場、政府之間這三個方面的關(guān)系。從長遠(yuǎn)來看，我們不僅需要逐步把那些“計(jì)劃”與“市場”重復(fù)的機(jī)構(gòu)與各種虛設(shè)機(jī)構(gòu)和職位以及失去了存在合理性的機(jī)構(gòu)精簡掉，并且還要逐步把機(jī)構(gòu)改革納入到法制化軌道，通過行政組織立法規(guī)定政府編制，防止行政領(lǐng)導(dǎo)人主觀隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)與人員。從某種意義上說，這樣才能建立一個精簡、效能、統(tǒng)一、法制的行政管理體系和行政管理機(jī)構(gòu)，從源頭上、機(jī)制上、制度上預(yù)防和治理了官僚主義，進(jìn)而在一定程度上合理控制了行政成本。

(二)加強(qiáng)預(yù)算管理，約束政府開支增長

行政成本基本上是由政府部門的財(cái)政支出決定的，確定適度的行政成本，須加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的管理。對于行政官員來說，財(cái)政規(guī)模膨脹與他們的權(quán)力、津貼呈正比例關(guān)系，可用財(cái)力的增加可以使得官員支配的人財(cái)物數(shù)量增加，從而更有利于他們?nèi)?shí)現(xiàn)個人或團(tuán)體的權(quán)益，官員常常以謀求預(yù)算最大化為目標(biāo)。因此，必須在實(shí)際行政過程中加強(qiáng)預(yù)算管理，從根本上形成約束財(cái)政活動的法制條件和環(huán)境，對各級預(yù)算進(jìn)行有效地約束與監(jiān)督。規(guī)范財(cái)政稅收制度，杜絕政府各種形式的稅外亂收費(fèi)；確立預(yù)算草案、撥款方案、預(yù)算報告的財(cái)政標(biāo)的，使之成為測量政府的政策過程的計(jì)量依據(jù)；導(dǎo)人行政成本收益分析概念，加強(qiáng)控制行政成本增長，如此等等，都是控制行政成本的具體措施。在執(zhí)行財(cái)政’政策的時候，還須充分考慮客觀情況，從實(shí)際出發(fā)，要使政府財(cái)政開支與國力相協(xié)調(diào)，并且從中仔細(xì)確定政府消費(fèi)、政府投資與轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)比例。只有這樣做才能有針對性地建立一個科學(xué)健康的財(cái)政管理機(jī)制，穩(wěn)定持續(xù)地開展預(yù)算工作，防止財(cái)政擴(kuò)張的進(jìn)一步嚴(yán)重深化，以求降低政府的行政成本。

(三)建立競爭機(jī)制，打破政府行為的壟斷

公共選擇理論認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來替代”。主張打破政府壟斷，以市場機(jī)制和模式建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭。如：設(shè)立兩個或兩個以上的機(jī)構(gòu)來提供某些服務(wù)或公共產(chǎn)品，使機(jī)構(gòu)之間形成競爭；辦理業(yè)務(wù)合同出租或由企業(yè)公司承包；開展地方政府之間的競爭等。競爭是經(jīng)濟(jì)繁榮的源泉，同樣的道理，政府市場的活力與高效一樣可以來自競爭。將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)提供主體多元化，不僅可以打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。自二十世紀(jì)九十年代以來，美國陸續(xù)將一部分政府內(nèi)部的環(huán)保、衛(wèi)生、保安等工作出租給私營部門管理；英國甚至設(shè)立了一座私人監(jiān)獄來從事犯人的監(jiān)管和改造工作。在我國目前公眾服務(wù)需求增加而政府資源投入有限的矛盾狀態(tài)下，通過多樣化的公共服務(wù)供給制度安排，包括諸如準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)化和內(nèi)部市場化、簽約外包、服務(wù)購買契約、投標(biāo)招標(biāo)、特許經(jīng)營、稅收、規(guī)制激勵、委托和民營化等措施，來精簡政府機(jī)構(gòu)、縮小政府的規(guī)模，緩解財(cái)政緊張狀況，減輕社會和公民的稅負(fù)壓力等都有特別重要的意義。

三、檢視：公共選擇分析語境的局限性

公共選擇理論在解決行政成本困境中有著和傳統(tǒng)理論截然不同的語境。這種語境就是制度分析話語，它通過對政府——政治過程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，尋找當(dāng)代西方國家所面臨的財(cái)政赤字、政府機(jī)構(gòu)膨脹、資源浪費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政治困境的原因及對策。但是不可否認(rèn)的是，公共選擇理論也有明顯的缺陷，也受到主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的種種詰難。它過分地依賴于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，并把政治過程與經(jīng)濟(jì)過程加以機(jī)械美化，把市場經(jīng)濟(jì)的交換原則無限制地運(yùn)用于政治領(lǐng)域，對這些我們必須有一個清醒的認(rèn)識。最后，應(yīng)該指出的是，公共選擇理論產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的西方國家，其產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和歷史背景與我國的國情畢竟有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，盲目地崇拜、照抄照搬、不顧國情，自然是行不通的。只有在取其精華、去其糟粕的基礎(chǔ)上，才能西為中用。