摘 要：我國機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)養(yǎng)老保險。已經(jīng)成為人事制度改革、人力資源整合的“瓶頸”。必須及早謀劃，完善試點，遠(yuǎn)近兼顧、松緊適度地推進(jìn)這項改革。

關(guān)鍵詞；機(jī)關(guān)事業(yè)；養(yǎng)老保險；制度改革

中圖分類號：D632．1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009—2234(2006)04—0097—02

目前，機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險，僅僅處于試點階段，試點地區(qū)運(yùn)作模式不一。國家要求已經(jīng)試點的要繼續(xù)完善，尚未制定統(tǒng)一的制度模式，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)養(yǎng)老保險。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革滯后，已經(jīng)成為人事制度改革、人力資源整合的“瓶頸”。按照國家“十五”計劃綱要要求，加快建立“獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化”的社會保障體系，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革就應(yīng)該在這總的目標(biāo)之下，建立具有自身特點的制度體系、籌資體系、支付體系、管理體系，使機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工在繳費(fèi)、保險待遇等方面處于同一平臺，基本養(yǎng)老保險金替代率大體相近，在體現(xiàn)社會公平的前提下，不因基本養(yǎng)老保險制度差異而成為市場機(jī)制配置人力資源的阻礙。如何建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、公平與效率相結(jié)合、權(quán)力與義務(wù)相對等的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，成為完善社會保障體系過程中亟待解決的問題。由于這一制度的施行涉及到國家、單位和個人利益分配格局的調(diào)控，涉及到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，必須審慎運(yùn)做，穩(wěn)步施行，務(wù)求必勝。那么，如何及早謀劃，完善試點，遠(yuǎn)近兼顧、松緊適度地推進(jìn)這項改革，本文試提出粗淺看法和建議。

一、多元化籌集養(yǎng)老保險基金。目前國家機(jī)關(guān)公務(wù)員(包括群團(tuán)組織工作人員)、財政全部供養(yǎng)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金由國家包攬，個人不繳費(fèi)；機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，僅限于機(jī)關(guān)中合同制工人和自收自支(經(jīng)費(fèi)自理)事業(yè)單位的固定職工開展養(yǎng)老保險，單位和個人按照工資總額的18％及4％繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。而1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，參保單位繳納保險費(fèi)一般不超過本企業(yè)職工工資總額的20％，特殊情況不能超過30％；實際上中西部省份及老工業(yè)基地省份的企業(yè)繳費(fèi)比例需超過20％，黑龍江省達(dá)到26％。個人按本人工資一定比例繳費(fèi)，1997年規(guī)定為不低于4％，以后至少每兩年提高一個百分點，最終達(dá)到8％。目前，北京、上海個人繳費(fèi)比例已達(dá)到6％，黑龍江省達(dá)到7％。這樣，機(jī)關(guān)、全部供養(yǎng)事業(yè)單位養(yǎng)老金全部由國家財政承擔(dān)，財政負(fù)擔(dān)日漸沉重，影響了公共財政職能發(fā)揮，也未能體現(xiàn)“國家、單位、個人共同合理負(fù)擔(dān)”的多元化籌資原則；而另一方面企業(yè)、經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位及其職工養(yǎng)老保險費(fèi)負(fù)擔(dān)也逐步加重，又影響了社會公平原則，造成了不同性質(zhì)單位人員的心理失衡，阻礙了人員的合理流動，不利于機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)整合及企業(yè)改制。幾年來企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的經(jīng)驗證明，建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累式的養(yǎng)老保險制度，既適應(yīng)我國國情又符合國際市場經(jīng)濟(jì)體制慣例，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式應(yīng)與企業(yè)一樣采取基金部分積累制。在籌資方式上，實行國家、單位和個人共同合理負(fù)擔(dān)養(yǎng)老基金的辦法。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險沒有基金積累，在一定時期內(nèi)(5或10年)采取雙基數(shù)雙比例收取保險費(fèi)，即單位承擔(dān)在職職工工資總額的20％左右，以及離退休職工工資總額的50％左右，個人承擔(dān)本人工資的5％左右(最多不超過8％)，離退休人員不繳費(fèi)。前提是在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位資源整合基礎(chǔ)上，對單位職能性質(zhì)(包括行政性、公益性、公益兼服務(wù)性、服務(wù)性四類)，進(jìn)行分類排隊，明確單位財政供養(yǎng)形式，然后確定養(yǎng)老保險費(fèi)來源。對機(jī)關(guān)及財政全部供養(yǎng)事業(yè)單位，統(tǒng)一按公務(wù)員系列管理，單位承擔(dān)部分由同級財政預(yù)算安排，個人負(fù)擔(dān)部分，從本人工資收入中代為扣繳。對財政部分供養(yǎng)事業(yè)單位，根據(jù)單位承擔(dān)公益性職能狀況，單位承擔(dān)部分由同級財政、單位按一定比例分別承擔(dān)；個人負(fù)擔(dān)部分，從本人工資收入中代為扣繳。對市場化管理的經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位，則應(yīng)執(zhí)行企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度。

二、做實基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶。單位和個人繳費(fèi)形成的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶資金都是參保人員在一定時期內(nèi)所創(chuàng)造的新的價值，個人賬戶積累資金實則為參保人員為自己預(yù)存的養(yǎng)老錢。退休后個人賬戶積累額按10年余命期計算平均注入個人養(yǎng)老金中；職工或退休人員死亡，個人賬戶中的個人繳費(fèi)部分由法定繼承人(或受益人)繼承或一次性領(lǐng)??；異地轉(zhuǎn)出則個人賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移。目前情況是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點的地區(qū)，基本沒有記載個人賬戶，單位和個人繳費(fèi)均記入《保險手冊》；企業(yè)基本養(yǎng)老保險個人賬戶雖有記載，但由于企業(yè)欠繳保險費(fèi)等原因，養(yǎng)老保險基金人不敷出，個人賬戶資金被發(fā)放的養(yǎng)老金吃掉了，屬于“空賬運(yùn)行”，可以說是對參保人員的“負(fù)債”。國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》要求，職工個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的比例調(diào)整為本人繳費(fèi)工資的8％；基本養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模由原來本人繳費(fèi)工資的11％調(diào)整為8％，并予以做實；資金由國家和地方財政按比例承擔(dān)。國家用巨額財政補(bǔ)貼來做實個人賬戶，以確保企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的安全、穩(wěn)健、增值運(yùn)行。對建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度來說，制度設(shè)計之初就應(yīng)當(dāng)參照執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中關(guān)于“以支定收，收支平衡，留有部分積累”的原則，做實個人賬戶。個人賬戶規(guī)?？纱_定為本人繳費(fèi)工資的5％至8％，與企業(yè)保險大體持平，并隨個人轉(zhuǎn)移，達(dá)到“不管你在哪里干，社會保險接著算”。其中“留有部分積累”應(yīng)大于至少是等于個人賬戶積累資金，除支付個人賬戶養(yǎng)老金部分外，全部用于購買國債，以實現(xiàn)保值增值，不能用于統(tǒng)籌支付養(yǎng)老金。

三、合理確定基本養(yǎng)老保險待遇水平。已試點地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險所以沒有記載個人賬戶，與其養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)。按國家相關(guān)文件規(guī)定，養(yǎng)老金給付以本人工資為基數(shù)，按工齡長短計發(fā)。其中國家公務(wù)員退休后基礎(chǔ)工資和工齡工資全額發(fā)給，職務(wù)工資和級別工資按比例發(fā)給；事業(yè)單位工作人員退休后按職務(wù)工資和津貼兩項之和的一定比例發(fā)給。機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員基本養(yǎng)老保險待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，除合同制工人由保險部門審批核定外，固定制職工由人事部門審批，保險部門核定，離退休待遇隨在職人員同步調(diào)整，與個人繳費(fèi)多少并不掛鉤。致使基本養(yǎng)老保險金替代率(基本養(yǎng)老金占本人在職應(yīng)得工資收入的比例)達(dá)到90％，與實際貢獻(xiàn)相脫節(jié)，并且明顯高于企業(yè)基本養(yǎng)老保險待遇水平(替代率為81％)，有失社會公平。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，基本養(yǎng)老保險金替代率一般在30％至40％之間，應(yīng)降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員基本養(yǎng)老保險金替代率，使之與企業(yè)替代率相適應(yīng)，縮小兩者“剪刀差”。國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》明確規(guī)定，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY的20％，繳費(fèi)年限超過15年的，每超過一年增發(fā)所在市上年度職工月平均工資的0．6％，總體水平控制在30％左右。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為本人賬戶儲存額除以120。參照這一計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員基本養(yǎng)老金要與其社會貢獻(xiàn)、交費(fèi)年限、交費(fèi)金額、在職時的工資掛鉤。即基本養(yǎng)老保險金也由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)定為本人退休前的工資基數(shù)20％至30％比例計發(fā)，具體比例綜合個人工齡與繳費(fèi)年限之和確定，個人帳戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為本人賬戶儲存額除以120或150。對改革前參加工作、改革后退休的人員，原來的連續(xù)工齡視同繳費(fèi)年限，計算過渡性養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為每年工齡計算指數(shù)化月平均工資的1％至1．4％。繳費(fèi)不足15年者，退休后一次性支付其個人帳戶全部儲存額；改革前已離退休人員養(yǎng)老金水平保持不變。實行所謂的“老人老辦法，新人新辦法”。這樣，機(jī)關(guān)公務(wù)員與企業(yè)退休人員(包括經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位)基本養(yǎng)老金水平能夠基本保持一致。

四、建立多層次的養(yǎng)老保險。國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》要求，要建立多層次的保障方式。低水平的基本養(yǎng)老保險、多樣化的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險，以及有優(yōu)惠的個人儲蓄性養(yǎng)老保險，構(gòu)筑了我國養(yǎng)老保險制度的基本框架。國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》強(qiáng)調(diào)，有條件的企業(yè)可以為職工建立企業(yè)年金，并實行市場化運(yùn)營和管理。企業(yè)年金實行基金完全積累，采用個人賬戶方式進(jìn)行管理，費(fèi)用由企業(yè)和職工個人繳納，企業(yè)繳費(fèi)在工資總額4％以內(nèi)的部分，可從成本中列支。同時，鼓勵開展個人儲蓄性養(yǎng)老保險?；攫B(yǎng)老保險只能保證退休人員基本生活需要的保障水平，補(bǔ)充養(yǎng)老保險能夠?qū)崿F(xiàn)多重目標(biāo)，增強(qiáng)職工隊伍的凝聚力、保證職工的生活。同時，鼓勵勞動者按自愿原則從本人工資收入中拿出部分投入儲蓄性養(yǎng)老保險，以便退休后獲得優(yōu)厚的養(yǎng)老金。我國公務(wù)員和事業(yè)單位職工主要履行國家行政管理和公益性服務(wù)職能，對工作人員的素質(zhì)要求較高，管理較嚴(yán)。所以應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)職能性質(zhì)及經(jīng)濟(jì)活動的不同特點，以基本養(yǎng)老保險為依托，分別研究制定適合不同組織人群的分層次養(yǎng)老保險制度，建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險、個人儲蓄性養(yǎng)老保險，突出效率原則，推動事業(yè)發(fā)展。在實行與企業(yè)大體相同的基本養(yǎng)老保險制度后，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)為公務(wù)員和事業(yè)單位職工建立年金，同時鼓勵個人參加市場化運(yùn)做的儲蓄性養(yǎng)老保險，作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)充。運(yùn)用多層次的保障方式，突出效率原則，有利于吸引和留住人才，保持公務(wù)員和事業(yè)單位職工的穩(wěn)定，提高綜合素質(zhì)和辦事效率。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(年金)作為基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)充，保險費(fèi)由單位繳納和職工個人繳納，單位繳費(fèi)控制在繳費(fèi)工資總額的4％左右，但實施的強(qiáng)制性應(yīng)區(qū)別對待。機(jī)關(guān)及全部供養(yǎng)事業(yè)單位、部分供養(yǎng)事業(yè)單位職工的補(bǔ)充養(yǎng)老保險強(qiáng)制執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)由財政全額拔補(bǔ)或差額拔補(bǔ)，財政每年對此作出預(yù)算；自收自支事業(yè)單位與社會團(tuán)體職工的補(bǔ)充養(yǎng)老保險由單位根據(jù)其經(jīng)濟(jì)情況自愿執(zhí)行，補(bǔ)充養(yǎng)老保險費(fèi)在工資總額一定比例(如4％)以內(nèi)部分，可進(jìn)入成本(針對需納稅的部分事業(yè)單位與社團(tuán)而言)。單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險可以在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參加，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照個人賬戶的管理辦法管理運(yùn)營；也可以在政府的指導(dǎo)下有選擇地購買商業(yè)人壽保險公司提供的團(tuán)體職業(yè)年金。

提倡機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員參加個人儲蓄性養(yǎng)老保險。個人可以選擇在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或商業(yè)人壽保險公司參加個人儲蓄性養(yǎng)老保險，養(yǎng)老儲蓄金額在一定限度內(nèi)免征個人所得稅。

五、建立穩(wěn)固的養(yǎng)老保險基金自求平衡機(jī)制。按照現(xiàn)行的分稅制財政管理體制，財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，本級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共支出項目，如公職人員工資、社會保障、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等，是本級財政應(yīng)當(dāng)通過增加收入、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)予以保證的硬性支出。特別是從建立公共財政出發(fā)，地方各級預(yù)算超收的財力除了安排法定支出外，主要用于補(bǔ)充包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的各項社會保障財政補(bǔ)助資金。按照國務(wù)院要求，各級財政的社會保障支出占財政支出的比重要逐步達(dá)到15％至20％。但畢竟我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不平衡，人均占有財力差距較大，一些中西部省份和老工業(yè)基地地區(qū)甚至僅僅是“勉強(qiáng)維持的吃飯財政”，財政狀況實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)有待時日。開展機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，體現(xiàn)建立公共財政要求。養(yǎng)老保險基金由國家財政、單位和個人三者分別承擔(dān)，分散了籌資壓力，但既然是“保險”，必然存在“風(fēng)險”，彌補(bǔ)基金收支缺口的主要途徑就是動用結(jié)余、調(diào)整費(fèi)率、財政補(bǔ)助。各級財政對社會保障的補(bǔ)助支出要增加一部分，甚至是很大一部分，養(yǎng)老保險基金收不抵支還要進(jìn)行補(bǔ)助。所以應(yīng)當(dāng)明確國家養(yǎng)老保險事權(quán)劃分，上下結(jié)合，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加養(yǎng)老保險基金收入，并且達(dá)到部分積累制目標(biāo)，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。這對那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、財政困難的地區(qū)來說，“一要吃飯，二要建設(shè)”，確實難以承受。所以在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中，要量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)。同時建議中央財政加大轉(zhuǎn)移支付，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)在養(yǎng)老保險等方面予以補(bǔ)助傾斜，幫助其確保公職人員和離退休人員開支，并通過增收節(jié)支，調(diào)整結(jié)構(gòu)，逐步建立完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，維護(hù)社會穩(wěn)定，早日實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。

編輯／佳 忠