摘 要：全面取消農(nóng)業(yè)稅是中央作出的一項(xiàng)重要舉措，意義深遠(yuǎn)，但也產(chǎn)生了不少問題。由于農(nóng)業(yè)稅是不少地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的重要財(cái)政收入來源，取消農(nóng)業(yè)稅給基層政府帶來了極大的沖擊。加快進(jìn)行農(nóng)村基層政府改革、轉(zhuǎn)變政府職能、建立切實(shí)可行的基層行政管理體制以及建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制都將成為現(xiàn)階段基層政府的重要任務(wù)。它將關(guān)系到稅費(fèi)改革的最終落實(shí)、三農(nóng)問題的妥善解決，全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建成。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；取消農(nóng)業(yè)稅；基層政府的挑戰(zhàn)；應(yīng)對(duì)措施

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—2234(2006)04—0090—02

一、背景資料：農(nóng)業(yè)稅減免政策出臺(tái)的基本過程。

2004年3月，十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議，溫家寶總理做的政府工作報(bào)告中第一次提到，2004年要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。

2005年3月，十屆全國(guó)人大第三次會(huì)議，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，2005年要“加快減免農(nóng)業(yè)稅步伐。在全國(guó)大范圍、大幅度減免農(nóng)業(yè)稅。592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣免征農(nóng)業(yè)稅。全部免征牧業(yè)稅?！?/p>

2005年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議以贊成162票；反對(duì)0票；棄權(quán)1票表決決定，一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九十六次會(huì)議于1958年6月3日通過的農(nóng)業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止。

二、取消農(nóng)業(yè)稅的必要性和意義

農(nóng)業(yè)稅的取消，不僅減少農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，更是標(biāo)志“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代即將結(jié)束，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”“城市支持農(nóng)村”的時(shí)代正在到來，對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)治久安和民族的偉大復(fù)興，具有深遠(yuǎn)的意義。

(一)取消農(nóng)業(yè)稅有利于農(nóng)民增收減負(fù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，農(nóng)民收入上不去，農(nóng)村就不可能實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。造成農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的原因很多，但目前很重要的就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然比較重，農(nóng)民承擔(dān)了一些不應(yīng)該由他們負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)項(xiàng)目。2003年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入為2622元，而且農(nóng)民人均純收入中，現(xiàn)金收入所占的比重很低，基本上相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民最低保障線的標(biāo)準(zhǔn)。甚至一些地方政府隨意擴(kuò)大稅種征收范圍，或者借征收農(nóng)業(yè)稅“搭車”收費(fèi)，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益。

取消農(nóng)業(yè)稅在相當(dāng)程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)、縮小農(nóng)民和其他職業(yè)勞動(dòng)者的收入差距、縮小地區(qū)間的貧富差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使廣大農(nóng)民更多地分享改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的成果。

(二)取消農(nóng)業(yè)稅節(jié)省了大量財(cái)政開支

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響較大，稅額計(jì)算和征收存在一定難度。農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)征稅人員辦公經(jīng)費(fèi)、交通經(jīng)費(fèi)等便是一筆不小的財(cái)政支出。2003年6月25日，國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)李金華在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上提交的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政赤字嚴(yán)重。2001年，在全國(guó)2800多個(gè)縣(市)中，一般預(yù)算赤字縣共計(jì)731個(gè)，赤字面達(dá)到35．6％，其中尤以中西部最為嚴(yán)重，截至2002年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)平均負(fù)債已經(jīng)超過400萬元，總額在2200億元左右。

另一方面，建國(guó)初期，農(nóng)業(yè)稅的收入占國(guó)家稅收的39％。到2005年，全國(guó)的農(nóng)業(yè)稅及附加只有約15億元，占全國(guó)財(cái)政總收入3萬億元的0．05％。取消農(nóng)業(yè)稅，不僅可以為國(guó)家節(jié)省巨額的財(cái)政支出，又在國(guó)家財(cái)政所能承受的范圍之內(nèi)。三、取消農(nóng)業(yè)稅是提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要。我國(guó)人多地少，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升的壓力本來就大，如果繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)稅無形中又加大了這種壓力。稅收和各種負(fù)擔(dān)大幅增加，造成農(nóng)民種糧利潤(rùn)微薄甚至虧本，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁乏力。逐步取消農(nóng)業(yè)稅，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有戰(zhàn)略意義。

三、基層政府的挑戰(zhàn)

取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層政府將面臨各種各樣巨大的挑戰(zhàn)，筆者主要概括為以下兩個(gè)方面：

(一)基層政府沉重的債務(wù)問題

改革后，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和籌資，鄉(xiāng)村可用財(cái)力下降，籌資數(shù)額減少，償債能力受到極大限制。2003年湖北省襄樊市南漳縣長(zhǎng)坪鎮(zhèn)的債務(wù)主要有以下五項(xiàng)：財(cái)政欠款44．39萬元；政府機(jī)關(guān)欠款47．98萬元；鎮(zhèn)欠縣財(cái)政周轉(zhuǎn)金69萬元；普九債務(wù)117．03萬元；事業(yè)單位欠款30萬元。合計(jì)債務(wù)達(dá)308．4萬元，還沒包括鎮(zhèn)內(nèi)14個(gè)村的債務(wù)270萬元，全鎮(zhèn)人平達(dá)1800元。巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)讓這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織生存難以為繼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常遭到債主們的威脅和恐嚇。“其中一位債主多次要錢未果后，手持劇毒農(nóng)藥闖到鎮(zhèn)政府，逼迫鎮(zhèn)長(zhǎng)表態(tài)馬上付錢?！薄皞鶆?wù)纏身，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人心惶惶，去意難消；疲于應(yīng)付，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)該辦的事辦不了、辦不成、無力辦?！边@樣的要賬風(fēng)波屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了基層政府的穩(wěn)定和工作的開展，如果債務(wù)問題不能解決，矛盾得不到緩和，勢(shì)必會(huì)影響到基層政府體制改革的深入。

另外，由于目前財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下放引起的不統(tǒng)一，基層政府承擔(dān)了例如普九、水利建設(shè)、道路維修等本應(yīng)由國(guó)家投入的公共建設(shè)導(dǎo)致的債務(wù)，這些錯(cuò)位的成本負(fù)擔(dān)也成了基層政府陷入危難境地的重要原因。

(二)改革基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐大的現(xiàn)狀迫在眉睫

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)縣鄉(xiāng)可用財(cái)力占全國(guó)地方可用財(cái)力的42％，但縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員卻占全國(guó)地方財(cái)政供養(yǎng)人員的70％左右。建國(guó)以來，基層政府機(jī)構(gòu)隨著國(guó)家權(quán)力的下放和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，一直處于不斷擴(kuò)張的狀態(tài)。到20世紀(jì)90年代，僅直接涉及農(nóng)業(yè)的就有農(nóng)業(yè)局、氣象局、林業(yè)局、水利局、糧食局、畜牧局、農(nóng)機(jī)局、煙草局等，縣級(jí)機(jī)構(gòu)的龐大可見一斑。鄉(xiāng)政府的規(guī)模同樣也在不斷膨脹，大致有三個(gè)時(shí)期：1949—1958年，鄉(xiāng)政府人員數(shù)目保持在10人以下；1958—1984年人民公社時(shí)期，大致在15—20人之間；1984年至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)普遍建立了六大班子、七站八所，現(xiàn)在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有上百人，多的有兩三百人，甚至四五百人。龐大的機(jī)構(gòu)帶來巨額的行政開支，降低了工作效率，機(jī)構(gòu)間的摩擦推諉、互相扯皮更是增加了治理成本。農(nóng)業(yè)稅減免改革之前，基層政府尚且負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅徹底取消以后，如果不采取相應(yīng)的政府配套改革，那么基層政府很容易利用權(quán)力再次將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民，出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的現(xiàn)象。

四、相關(guān)應(yīng)對(duì)措施

中國(guó)各地發(fā)展差別之大，一個(gè)模式不可能適用全國(guó)的改革。但我們?cè)谟懻撧r(nóng)村基層政府改革時(shí)，有一些最基本的東西作為依據(jù)。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本質(zhì)上就是要為“三農(nóng)”服務(wù)。主要的職能應(yīng)該有三個(gè)：

1．將“以工補(bǔ)農(nóng)”的國(guó)家戰(zhàn)略落到實(shí)處，提供有效的農(nóng)村公共服務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，中央每年都會(huì)有數(shù)千億的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，而怎樣使這批資金發(fā)揮實(shí)效，如何為農(nóng)民提供高效的公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)與治理、技術(shù)普及與應(yīng)用、社會(huì)治安、就業(yè)等，將是基層政府的首要職責(zé)。很多人認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層政府曾經(jīng)的主要職責(zé)“催稅罰款”不再需要履行，其也失去了存在的意義。然而，在中國(guó)，有近70％的人生活在農(nóng)村，而農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府作為國(guó)家基層組織，與農(nóng)民的聯(lián)系十分緊密，農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的種種問題都需要基層政府，是國(guó)家政策的直接執(zhí)行者。至少在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，基層政府有其存在的價(jià)值和作用。

2．規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)。基層政府要承擔(dān)起統(tǒng)籌新農(nóng)村規(guī)劃與建設(shè)的任務(wù)，建設(shè)、管理、維護(hù)小城鎮(zhèn)也將是基層政府的重要職能。中國(guó)是一個(gè)人多資源少的國(guó)家，農(nóng)村人口占了絕對(duì)多數(shù)，合理的規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，對(duì)節(jié)約和有效使用、管理資源以及有效管理鄉(xiāng)村社會(huì)意義非常重大。

3．管理國(guó)家現(xiàn)代化后備資源，如森林、礦產(chǎn)、河流等?，F(xiàn)階段，國(guó)家可以放棄地租，但礦產(chǎn)、森林、河流等資源依然是可持續(xù)現(xiàn)代化的命脈，國(guó)家不會(huì)放棄控制權(quán)，因此未來基層政府將依然承擔(dān)協(xié)助國(guó)家管理這些戰(zhàn)略資源的任務(wù)。

(二)及時(shí)推進(jìn)相關(guān)配套改革

1．基層政府機(jī)構(gòu)改革

如果我國(guó)基層政府機(jī)構(gòu)不進(jìn)行大力改革，節(jié)約治理成本，不但轉(zhuǎn)移支付無法從根本上解決問題，而且已有的稅費(fèi)改革成果也有可能難以保全。因此，我們應(yīng)將稅費(fèi)改革與基層政府機(jī)構(gòu)改革同時(shí)進(jìn)行，逐步壓縮縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)治理結(jié)構(gòu)，壓縮編制，縮減機(jī)構(gòu)和人員，轉(zhuǎn)變職能，從而減少管理環(huán)節(jié)，節(jié)約行政成本。

2．建立完善的基層財(cái)政體制

首先，盡快化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。一方面，進(jìn)一步加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，2006年，中央政府為了農(nóng)村稅費(fèi)改革給予基層的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為780多億元，省、市兩級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)為250億元，兩項(xiàng)合計(jì)超過1000億元。黨和政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)組成專門的審計(jì)組織，認(rèn)真檢查、分析債務(wù)成因及基層組織還債能力。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)分門別類，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己承擔(dān)；因?yàn)檫^去政策調(diào)控、上級(jí)指令性生產(chǎn)和普九、修路、架橋等本應(yīng)國(guó)家投入的公共建設(shè)導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，應(yīng)由相關(guān)的部門剝離、分擔(dān)、接轉(zhuǎn)，或由中央、省、市、縣從轉(zhuǎn)移支付中撥付專項(xiàng)資金解決。另一方面，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付畢竟是有限的，只有發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，努力創(chuàng)收，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，才是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的根本出路。

其次，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間建立完善的財(cái)政分配體制。例如計(jì)劃生育等項(xiàng)的支出應(yīng)由中央和省級(jí)政府共同承擔(dān)，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)具體事務(wù)。部分事權(quán)應(yīng)當(dāng)上移，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育，應(yīng)當(dāng)由中央負(fù)擔(dān)。農(nóng)村義務(wù)教育具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其經(jīng)費(fèi)由中央政府負(fù)擔(dān)合乎常理，也符合各國(guó)的慣例。這種辦法可以使財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等，大大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政壓力。

再次，加大轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審查力度。嚴(yán)厲打擊某些借“形象工程”的幌子，公款買車、建奢華辦公樓、娛樂旅游等現(xiàn)象。實(shí)行層層責(zé)任追究、層層監(jiān)督體制，確保中央向省、市、縣轉(zhuǎn)移的資金真正到位，不至于在轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)中出現(xiàn)擠占、挪用、截留、沉淀現(xiàn)象，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)已是微乎其微。

總之，取消農(nóng)業(yè)稅是中央推行的一項(xiàng)重要的惠農(nóng)政策。它是我國(guó)為徹底解決“三農(nóng)”問題邁出的第一步，它的順利實(shí)施對(duì)我們整個(gè)國(guó)家的發(fā)展將產(chǎn)生根本性的推動(dòng)作用。同時(shí)，這一舉措也帶來了不少其他的問題，曾經(jīng)與農(nóng)業(yè)稅息息相關(guān)的基層政府面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何深化基層體制改革，推進(jìn)基層政府管理創(chuàng)新，盡快建立起切實(shí)有效的基層行政管理體制，關(guān)系到稅費(fèi)改革能否落到實(shí)處。誠(chéng)然，由于我們國(guó)家的特殊國(guó)情，地區(qū)間存在的巨大差異，取消農(nóng)業(yè)稅政策不能一蹴而就，而應(yīng)遵循漸進(jìn)主義改革思路，適時(shí)做好一系列相關(guān)配套改革，這就需要國(guó)家、政府和社會(huì)共同的努力。