日本銀行作為日本的中央銀行，是政府在金融領(lǐng)域里的代理人。它從誕生的那天起，便與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。日本銀行與政府的關(guān)系集中體現(xiàn)在日本銀行與財務(wù)省的關(guān)系上。

日本銀行歷史沿革

日本銀行是日本的中央銀行，成立于日本明治時期。經(jīng)財務(wù)省（原大藏?。┑呐鷾?，日本銀行正式成立。按照當(dāng)時的條例規(guī)定，日本銀行設(shè)立形式為股份有限公司，股東大會為最高決策機構(gòu)。然而股東大會的決策權(quán)力僅局限于一些不重要的事務(wù)，有關(guān)再貼現(xiàn)率調(diào)整、確定貨幣發(fā)行量等業(yè)務(wù)需由財務(wù)大臣（原大藏大臣）批準，方可實施。

日本銀行從其誕生之日起就帶有濃厚的官方色彩，成為日本政府（尤其是財務(wù)?。┛刂平鹑跇I(yè)的重要工具。財務(wù)省從未放棄過對日本銀行的權(quán)利，日本中央銀行法的演變實際上就是日本銀行爭取獨立性的過程。隨著戰(zhàn)后經(jīng)濟的恢復(fù)，圍繞加強日本銀行獨立性這一核心思想，要求修改《日本銀行法》的呼聲越來越高。

20世紀80年代末泡沫經(jīng)濟破滅后，日本政府受到強烈批評，其中一個焦點問題是認為以財務(wù)省為代表的日本政府對日本銀行活動的過度干預(yù)，致使日本銀行無法有效地履行中央銀行的職能，實施合理的貨幣政策，從而釀成了難以自拔的泡沫經(jīng)濟悲劇。1997年6月11日，日本國會終于通過新的《日本銀行法》（以下簡稱新法），并于1998年4月1日起正式實施。

日本銀行法律性質(zhì)和資本金

日本銀行的資本金問題，實質(zhì)上是關(guān)于是否允許私人資本參與日本銀行，該問題在1960年9月金融制度調(diào)查會曾經(jīng)進行過討論。一種觀點認為，如果單方面取消民間出資使日本銀行國有化，將有可能強化政府對日本銀行業(yè)務(wù)運營的干預(yù)權(quán)，因此應(yīng)將民間出資和政府出資同時取消，使其無資本；另一種觀點則認為，由于日本銀行具有公共性質(zhì)，承認一部分資本的私人所有，并據(jù)此來分配利益是不合適的。兩種觀點各執(zhí)一詞，至今仍未得出統(tǒng)一的結(jié)論。從世界范圍來看，各國中央銀行的資本制度主要包括三種，一是中央政府全額出資，二是中央政府和私人聯(lián)合出資，三是其他方式出資（見表1）。日本銀行的資本結(jié)構(gòu)屬于第二種，即由日本政府和私人部門共同出資。

日本銀行運營宗旨

關(guān)于日本銀行的運營宗旨，舊法的第一條和第二條作了明確說明，“日本銀行為謀求國家經(jīng)濟總力量的切實發(fā)揮，實施調(diào)節(jié)通貨、調(diào)整金融和維持信用秩序的國家政策”，“日本銀行專以實現(xiàn)國家目的為使命而運營”，這些規(guī)定體現(xiàn)了舊法的國家主義傾向，日本銀行對政府必須絕對服從，基本無獨立性可言，日本學(xué)者鈴木淑夫評價這是一部“落后于時代的中央銀行法”。

新法則大大強調(diào)了日本銀行作為中央銀行的獨立性。新法第一條和第二條規(guī)定：“日本銀行作為中央銀行發(fā)行銀行券、調(diào)整通貨及金融”，“為使銀行及其他金融機構(gòu)資金結(jié)算的順利進行，維持信用秩序”，“通過謀求物價的穩(wěn)定來促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。運營宗旨的調(diào)整降低了政府（特別是財務(wù)?。θ毡俱y行的過多干預(yù)，有利于日本銀行獨立執(zhí)行貨幣政策。

日本銀行人事制度

1997年的新法對政策委員會組織結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整，政策委員會的人數(shù)增加到9人，由日本銀行總裁、2名副總裁和6名“審議委員”組成。所有委員（包括總裁、副總裁在內(nèi)）全部由國會同意，內(nèi)閣任命。此外，審議委員、總裁、副總裁作為日本銀行高層領(lǐng)導(dǎo)的身份受到保障，除法律規(guī)定外，在任期間，未經(jīng)本人同意，不可解除其任職資格。新法廢除了舊法中必須有政府代表作為委員入選的規(guī)定，進一步限制了政府代表（如果有）的權(quán)力，在必要情況下，政府代表只能出席審議金融政策的政策委員會會議。表2描述了舊法和新法對政策委員會構(gòu)成的規(guī)定。

日本銀行與政府的業(yè)務(wù)關(guān)系

作為中央銀行，日本銀行履行三大職能，即發(fā)行的銀行、銀行的銀行和政府的銀行。作為發(fā)行的銀行，舊法規(guī)定，日本銀行發(fā)行銀行券，其發(fā)行額度須經(jīng)內(nèi)閣討論后，由財務(wù)大臣決定。而在新法中，則廢除了這一規(guī)定。

作為政府的銀行，日本銀行代理國庫出納業(yè)務(wù)，為政府部門編制出納結(jié)算報告和內(nèi)部結(jié)算清單，替政府代管有價證券，代理國債發(fā)行、轉(zhuǎn)讓、償還、支付利息和登記等。關(guān)于財政赤字問題，舊法規(guī)定，日本銀行必須對政府提供無抵押貸款并承銷和認購國債；1947年頒布的《財政法》原則上禁止日本銀行認購政府發(fā)行的長期公債和向政府提供長期貸款，只對政府提供少量的短期貸款，但是政府短期證券大部分卻為日本銀行所認購。新法第34條還對日本銀行提供的貸款額度和認購、接受國債額度等設(shè)定了限制。此外，日本銀行的利潤，扣除規(guī)定的比例后全部上繳財政；如有虧損，則由國庫款彌補。

關(guān)于預(yù)算管理，舊法規(guī)定，日本銀行應(yīng)在每一事業(yè)年度開始以前提出預(yù)算報告，由財務(wù)省審批后實施；新法基本沿襲了上述規(guī)定，但也增加了3條保障條款：（1）需要財務(wù)省審批的經(jīng)費，僅限于對貨幣政策執(zhí)行不構(gòu)成障礙的部分；（2）當(dāng)日本銀行預(yù)算報告未通過時，財務(wù)省必須把未認可的原由通知日本銀行；（3）日本銀行可以就預(yù)算報告問題向財務(wù)大臣陳述意見，在必要時還可以公開發(fā)布該意見。

在信息披露方面，舊法規(guī)定日本銀行應(yīng)該向財務(wù)大臣作年度報告，后者再向國會作年度報告；每一事業(yè)年度應(yīng)發(fā)表年度概況公告。新法對此作了進一步強化，規(guī)定日本銀行應(yīng)向國會提交業(yè)務(wù)狀況報告，并就業(yè)務(wù)和財產(chǎn)問題向國會及國會有關(guān)委員會作證；對外公布每一事業(yè)年度的業(yè)務(wù)概況報告、各種財務(wù)表及決算報告等。

評價

日本銀行自成立以來，一直與代表政府的財務(wù)省有著非常密切的關(guān)系，這種關(guān)系導(dǎo)致日本銀行長期以來基本無獨立性可言。1997年新法的頒布雖然在人事及職能方面使日本銀行獨立性大為增強，但與歐美發(fā)達國家相比，獨立性還是不完全的。日本學(xué)者曾對幾個發(fā)達國家的中央銀行獨立性進行過測算，結(jié)果顯示日本銀行獨立性是較低的（見表3）。

日本銀行缺乏獨立性，主要原因在于財務(wù)省對其干預(yù)過多。雖然新法在增強日本銀行獨立性方面調(diào)整了很多規(guī)定，但以下幾個方面仍然沒有實質(zhì)性改變：

第一，法律地位方面，日本銀行仍然是特殊法人。

第二，組織方面，分行和代理行的設(shè)置，修改章程，均須經(jīng)財務(wù)省的批準。

第三，財務(wù)方面，日本銀行的貨幣制造費、工資等對調(diào)節(jié)貨幣及金融無影響的經(jīng)費仍然由財務(wù)省審批。

盡管如此，不過從財務(wù)省與日本銀行近百年來的關(guān)系看，兩者之間的分歧并不是很大，因為財務(wù)省在某種程度上也有穩(wěn)定貨幣的義務(wù)。雖然財務(wù)省依照舊法能夠控制日本銀行，但實際上財務(wù)省從來沒有公開給日本銀行下過指令，也沒有撤換過日本銀行的官員。通常在出臺政策之前，雙方都會事先在幕后充分交流意見，反復(fù)進行討論，這樣出臺的貨幣政策基本上是大家都能接受的折衷方案?？傊?，日本銀行盡管在法律上缺乏獨立性，但在實際貨幣政策操作過程中，日本銀行仍然具有較大的自主權(quán)。

責(zé)任編輯：劉 佳