我國商業(yè)銀行體系是在改革開放后建立起來的。為了適應經(jīng)濟體制和金融改革的需要，我國從1979年開始陸續(xù)恢復了中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設銀行，打破了中國人民銀行“大一統(tǒng)”的格局，進入多元化的快速發(fā)展時期。股份制商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、信托等多種金融機構(gòu)、多種金融成分得到了迅速發(fā)展。但是，隨著銀行業(yè)多元化競爭格局的形成，我國銀行業(yè)的金融風險也在不斷累積，并從上世紀90年代開始陸續(xù)暴露。面對這種情況，我國政府把防范和化解金融風險放在了十分突出的地位，并先后采取了一系列措施處置了一批金融機構(gòu)的風險。

1995年，中國人民銀行接管了具有40多億元債務的中銀信托投資公司，并促成了廣東發(fā)展銀行的收購，在中銀信托投資公司的基礎上設立廣東發(fā)展銀行北京分行，從而開創(chuàng)了中國金融機構(gòu)第一起市場退出案例之先河。1997年，關(guān)閉了中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司，同年，海南省34家城市信用社中，1家保留，5家依法關(guān)閉，28家并入海南發(fā)展銀行。1998年6月關(guān)閉了海南發(fā)展銀行和中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司。1998年10月廣東國際信托投資公司成為中國第一家破產(chǎn)的金融機構(gòu)。其他還有廣西北海市信用社、青海德領哈市鴻業(yè)城市信用社、河南長葛市城市信用社等被關(guān)閉（見表1）。

1998年至今，為了達到金融穩(wěn)定，國家累計投入了大約3.24萬億元的資金來支持金融企業(yè)的改革和化解金融風險。為解決被撤銷金融機構(gòu)支付個人合法債務和外債的資金缺口，26個省(市、自治區(qū))以地方財政作擔保，總計向央行申請了1411億元的再貸款。

應該說，通過這些救助和退出相結(jié)合的措施，有效地化解了十分突出的金融風險，為我國的經(jīng)濟金融改革和發(fā)展營造了一個相對穩(wěn)定的金融環(huán)境，也使我國的金融業(yè)進入了一個相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。

本文將在這些實踐的基礎上，探討有關(guān)商業(yè)銀行市場退出的策略，以就教于方家學者，并籍此獻策于我國的商業(yè)銀行改革。

盡快完善我國商業(yè)銀行市場退出的法律體系

當前，我國對金融機構(gòu)實施市場退出處理的法律依據(jù)主要有《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(2004)、《商業(yè)銀行法》(1995，2003年12月27日修訂)、《保險法》(2002)、《信托投資公司管理辦法》(2002)、《證券法》(1999，2004年8月28日修改)、《財務公司管理暫行規(guī)定》(1996)、《金融機構(gòu)管理規(guī)定》(1994)、《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)(1986)和《公司法》(1994，2004年8月28日修改)等，羅列起來似乎并不少，但這些法規(guī)中沒有一部是關(guān)于商業(yè)銀行市場退出的專門法規(guī)，其對商業(yè)銀行市場退出往往只有一些原則性的規(guī)定，甚至只是提到一些相關(guān)的名稱，缺乏具體可供操作的程序性規(guī)定。如法律中沒有接管和終止的定義，對商業(yè)銀行接管的具體條件、接管組的組成、法律地位和職責、接管組可以采取的主要措施等沒有具體規(guī)定。又如對商業(yè)銀行被撤銷和關(guān)閉的清算程序、商業(yè)銀行的破產(chǎn)程序等在上述法律中都沒有具體規(guī)定，其中《商業(yè)銀行法》只規(guī)定商業(yè)銀行分立、合并或者解散、被撤銷及被宣告破產(chǎn)而終止的三種情形，缺乏對具體終止過程的程序性規(guī)定，還缺少非破產(chǎn)情況下清算后支付債務具體順序的規(guī)定，導致各地區(qū)對商業(yè)銀行退出市場沒有統(tǒng)一的標準和操作程序，影響了法律的權(quán)威性。1998年海南發(fā)展銀行被行政關(guān)閉至今仍沒有完成最終的清算，而且1998年做出的行政關(guān)閉本身，在《商業(yè)銀行法》里是找不到依據(jù)的。1986年制定的《企業(yè)破產(chǎn)法》，主要適用于全民所有制工業(yè)企業(yè)，并不適用于商業(yè)銀行。破產(chǎn)法規(guī)定只有債權(quán)人和債務人能向法院提出破產(chǎn)申請。在此規(guī)定下，監(jiān)管當局不能作為銀行破產(chǎn)的申請人，這也不符合商業(yè)銀行破產(chǎn)申請方面的國際慣例。

由此看來，我們必須結(jié)合我國這些年來關(guān)閉清算商業(yè)銀行的實踐，針對以上問題，盡快制定和完善我國的《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，就有關(guān)上述問題用立法的形式專門予以明確。

建立存款保險制度，完善我國商業(yè)銀行市場退出時對存款特別是居民儲蓄存款的保障機制

商業(yè)銀行發(fā)生危機，特別是面臨市場退出時，存款人的存款如何得到保障的問題是最需要認真對待的。西方主要國家大多建立了存款保險制度，負責對參與保險的商業(yè)銀行在市場退出時進行規(guī)定限額內(nèi)的存款的給付。存款保險制度對保護存款人利益、維護公眾信心起到了重要作用。我國當前沒有建立存款保險制度，相關(guān)法律對于存款或投資保護的規(guī)定也是有詳有略。居民人壽保險的保費有儲蓄存款性質(zhì)，《保險法》第三章第八十七條規(guī)定，“經(jīng)營有人壽保險業(yè)務的保險公司被依法撤銷的或者被依法宣布破產(chǎn)的，其持有的人壽保險合同及準備金，必須轉(zhuǎn)移給其他經(jīng)營有人壽保險業(yè)務的保險公司；不能同其他保險公司達成轉(zhuǎn)讓協(xié)議的，由金融監(jiān)督管理部門指定經(jīng)營有人壽保險業(yè)務的保險公司接受。”《商業(yè)銀行法》雖設有專章規(guī)定對存款人的保護，但它規(guī)范的只是正常狀態(tài)下對存款人的保護，對商業(yè)銀行市場退出時的存款處理，只有“按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務”的原則性規(guī)定，并規(guī)定“在商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息。”當商業(yè)銀行出現(xiàn)危機，真正面臨市場退出時，儲戶對存款安全的擔心達到頂點，上述原則性規(guī)定使儲戶只能寄希望于時間、數(shù)量都具有很大不確定性的關(guān)閉清算或破產(chǎn)清算，這根本不可能使儲戶感到存款安全得到保障，從上述分析可以看出我國沒有法律規(guī)定的、制度化的對商業(yè)銀行市場退出時的存款保護。

2004年11月，為了增強存款人的風險意識，我國出臺了《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》，首次提出了對關(guān)閉破產(chǎn)的金融機構(gòu)存款實行打折兌付的制度，這標志著我國處置金融機構(gòu)風險的一大進步，但它還不是一個制度化、法制化的規(guī)定。因此，如何根據(jù)我國的實際情況，盡快出臺有關(guān)的《存款保險法》，建立存款保險制度，是推進我國商業(yè)銀行市場退出工作的最基本前提。

明確政府職責，規(guī)范政府行為

商業(yè)銀行的設立和退出應該是一種市場行為，優(yōu)勝劣汰是市場紀律。但由于我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，商業(yè)銀行的設立和退出都難免帶有較強的行政色彩，“行政性準入”就難以避免“行政性退出”，政府在商業(yè)銀行市場退出中充當著重要的角色，如對海南發(fā)展銀行未經(jīng)股東大會和董事會研究的關(guān)閉，對商業(yè)銀行購并的“拉郎配”，對退出損失的過度承擔等。

由于政府作為處置有問題金融機構(gòu)的主體，行政局限性直接導致了處置手段的有限性。而市場化的處置要求側(cè)重市場手段的運用，一般主要采取破產(chǎn)清算、兼并收購、業(yè)務轉(zhuǎn)讓等體現(xiàn)市場行為的方式。從實踐效果來看，我國這種主要由行政關(guān)閉實現(xiàn)市場退出的做法雖然可以起到迅速集中各方力量確保順利退出、暫時化解支付風險、防止金融危機爆發(fā)、蔓延的功效，但也增加了政府處置風險的成本，同時無法解決債權(quán)人的民事糾紛和復雜的法律問題，甚至可能會加劇風險的積累，導致風險轉(zhuǎn)嫁給其他金融機構(gòu)。從經(jīng)濟的角度看，這種行政指令存在很多隱患。

首先，由央行指定某家銀行托管退出銀行的債權(quán)債務的方式本身就存在界定不清的問題。托管實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，是在不改變或暫不改變產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下，由資產(chǎn)所有者依據(jù)一定的法規(guī)，將被托管對象以契約的形式委托給具有較強管理能力并能承擔經(jīng)營風險的法人去有償經(jīng)營，以實現(xiàn)資產(chǎn)的合理配置和保值增值。而在商業(yè)銀行市場退出這一背景下的托管并不具備使資產(chǎn)保值增值的目的，也不是有償經(jīng)營。而且托管銀行在實行托管時，經(jīng)存款人要求可以將其在退出銀行中的存款轉(zhuǎn)入托管銀行，這種做法也不符合托管不涉及產(chǎn)權(quán)問題的前提。因此這種托管，有托管之名卻不符合托管之實，所以有些學者認為這種托管方式是一種并購?？墒菑牟①徑嵌瓤矗@種處理方式又沒有使托管銀行取得退出銀行的產(chǎn)權(quán)，只是一種對債權(quán)債務的處理權(quán)。所以作者認為，對退出銀行的這種處理方式是一種介于托管與并購之間的模棱兩可的方式。由于對這種處理方式的界定不清楚，使得退出銀行的托管者只能按照央行的行政指令去清償債務，而不能加以經(jīng)營，這對于托管銀行而言不能產(chǎn)生任何經(jīng)濟效益，卻又不得不接受，處于一種兩難境地。

其次，在退出方式中即使采用并購方式，行政指令的存在使這種并購不能發(fā)揮應有的作用，甚至適得其反。在央行決定采用并購方式處理退出銀行時，通常的做法是以行政方式指定一家銀行對退出銀行進行并購，并接收該銀行的所有債權(quán)債務。從某種意義上說，并購方式是一種對銀行風險的轉(zhuǎn)嫁，只有并購銀行具有較強的經(jīng)營能力，才可能將風險化解，達到優(yōu)化金融資源配置，實現(xiàn)以強帶弱的目的。雖然從銀行業(yè)的特殊性而言，在市場退出的并購過程中需要有關(guān)部門的參與和監(jiān)督，但是在并購決策中采用完全行政化手段，而不去考慮并購銀行愿不愿意并購以及能不能并購這一前提條件，很可能會發(fā)生退出銀行將并購銀行拖垮的不良后果。海發(fā)行在不具備并購能力的情況下兼并了那些信用社而最終不得不退出市場就是一個慘痛的教訓。而且，在實施并購時由央行行政指令一家商業(yè)銀行并購，不僅不符合市場經(jīng)濟的競爭原則，使并購行為和并購價格無法做到市場化、公開化，還容易產(chǎn)生私下交易、暗箱操作等行為。

另外，由于當前發(fā)生市場退出的多是些區(qū)域性或地方性的商業(yè)銀行，這些商業(yè)銀行市場退出造成的一些不良影響一般只局限在某個區(qū)域內(nèi)，因此在央行對這些商業(yè)銀行是否退出市場以及怎樣退出市場做出決策時往往受到地方政府的干預。地方政府對央行決策的干預是出于以下兩方面考慮:首先，在財政趨弱的現(xiàn)實情況下，很多地方政府往往將商業(yè)銀行作為“錢袋子”來使用。出于地方利益考慮，政府常常會指定商業(yè)銀行對某些企業(yè)或項目進行貸款，而不顧商業(yè)銀行本身的經(jīng)濟利益。因此，當央行決定讓危機商業(yè)銀行退出市場時，地方政府就會出于自身利益考慮而阻止商業(yè)銀行的退出。其次，在商業(yè)銀行必須退出市場的情況下，即使央行認為應該采取破產(chǎn)清算的方式處理，但考慮到社會安定因素，地方政府往往傾向于讓某家銀行并購退出銀行的做法。這樣就使得本應該破產(chǎn)清算的銀行卻以并購的方式退出市場。

因此，規(guī)范化的市場退出，必須規(guī)范政府的行為，明確政府的職責。由有關(guān)金融監(jiān)管當局代表政府對金融機構(gòu)進行監(jiān)管，也就由它來承擔商業(yè)銀行市場退出的主體角色。政府只從法制環(huán)境的角度提供幫助，除此之外，不再承擔其他職責，尤其不再承擔“買單人”的角色。

改制后的國有商業(yè)銀行也適用破產(chǎn)

維護金融體系的穩(wěn)定不是不允許金融機構(gòu)破產(chǎn)，而是要把銀行破產(chǎn)的規(guī)模和數(shù)量控制在一定的程度內(nèi)，即維持在社會可接受的程度內(nèi)。因而，允許銀行破產(chǎn)是實行金融機構(gòu)市場退出、強化市場紀律約束的關(guān)鍵。但目前我國銀行破產(chǎn)尤其是四大國有商業(yè)銀行能否破產(chǎn)確是個值得注意的問題。在我國金融體系中，國有銀行占絕對的統(tǒng)治地位，且規(guī)模巨大，資產(chǎn)高達上萬億元，分支機構(gòu)遍及全國各地，無論哪一家銀行破產(chǎn)，后果都極可能引起全國性的金融混亂。

但是，隨著四大國有商業(yè)銀行陸續(xù)改制為股份制商業(yè)銀行，在一視同仁的監(jiān)管政策下，如果對這四大國有商業(yè)銀行實行特殊保護政策，不符合市場公平競爭原則，也不利于金融秩序的長期穩(wěn)定。因此，從長期趨勢來看，四大國有商業(yè)銀行也應納入統(tǒng)一的金融法規(guī)約束之中，納入統(tǒng)一的存款保險制度之內(nèi)，經(jīng)營失敗了，也應實施破產(chǎn)。

明確我國商業(yè)銀行市場退出的主持機構(gòu)及其職責

從國際經(jīng)驗看，商業(yè)銀行市場退出的主持機構(gòu)是由一國金融監(jiān)管當局來擔任的。因為，金融監(jiān)管當局一方面擁有廣泛的權(quán)力，權(quán)威性較強；另一方面是其對銀行體系擁有較強的專業(yè)知識。

當前我國金融業(yè)實行較為嚴格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會同為我國金融機構(gòu)監(jiān)管的執(zhí)行者，所以我國金融機構(gòu)市場退出的主持機構(gòu)應由這幾家同時分擔。幾家機構(gòu)按照各自監(jiān)管的機構(gòu)分清責任，明確分工，避免互相推委。中國人民銀行應該在另外三個部門的協(xié)同下制定我國商業(yè)銀行市場退出的相關(guān)政策。

主持機構(gòu)的權(quán)力職責包括:(1)負責審查和批準主動退出型商業(yè)銀行的退出申請，并對其資產(chǎn)質(zhì)量、債權(quán)債務、財務狀況進行稽核，對債權(quán)債務的承接轉(zhuǎn)讓情況進行調(diào)查論證；(2)對被動退出型商業(yè)銀行實施緊急救援措施，包括直接貸款進行資金援助，設立特別機構(gòu)和專項基金間接提供財務援助，或臨時組織大商業(yè)銀行進行集資救援，或直接作出兼并安排以及提供擔保等；(3)成立專門臨時機構(gòu)負責幫助有問題機構(gòu)調(diào)整經(jīng)營方向，改組經(jīng)營決策機構(gòu)，重建經(jīng)營機制；(4)組織管理有問題機構(gòu)的清理，以及債權(quán)債務的清算等等。

鑒于商業(yè)銀行市場退出是一個復雜的過程，其涉及的利益主體很多，涉及到的法律也很多，對相關(guān)的存款人、債權(quán)人乃至整個金融市場都有很大影響，因此，銀行業(yè)的監(jiān)管執(zhí)行者必須對市場退出全過程進行組織、主持和監(jiān)管。

責任編輯：柯 丹