與國際上通行的三級政府不同，我國施行的是“中央政府—省—地級市—縣、區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級行政管理架構，這一架構曾對促進經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了一定的積極作用，但隨著生產力的不斷發(fā)展和我國行政審批制度等改革的推進，地級市的負面作用越來越突出地顯現(xiàn)出來。維持一個地級市政府機構的正常運行每年需要數(shù)億元的巨額成本，然而這一級機構越來越成為影響行政效率、甚至形成行政阻力的一個焦點層級，并引發(fā)出各種深層次矛盾。

市管縣體制走入困局

市管縣體制是我國在從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌過程中產生、發(fā)展的，至今已實行了二十余年。在長期的實踐中，市管縣體制顯現(xiàn)出利弊共存的特點。當前以市領導縣為主體的地級管理層越來越對生產力的發(fā)展產生消極影響，一個聲音正在引發(fā)大家的關注，那就是裁撤地級市，并以此作為減少行政層級重大改革的“切口”。

國家行政學院經(jīng)濟學教研部張占斌教授認為，在市管縣的體制下，市級機構實際上多是起上傳下達的作用。這樣多了一個環(huán)節(jié)，不利于政令的暢通。在地級市這一級，形式主義、文牘主義已經(jīng)到了相當泛濫的地步，而在目前財政轉移支付和分稅制的情況下，地級市成了“抽水機”，為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，一些大項目也安排在市區(qū)，從而城鄉(xiāng)差距越來越大。

地級市在現(xiàn)行行政層級架構下，在財政、權力和效率方面已經(jīng)凸顯三大負面效應:

一是“財政抽水”。由于一些地級市本身城區(qū)的經(jīng)濟體量較小，靠自身財力不足以每年拿出幾個億的資金養(yǎng)地級市一級的龐大機構，只好向下面的縣市“抽血”，對上則截留各種資金，地級市對縣域發(fā)展，虛的指導多，實的投入少。市本身的經(jīng)濟實力不強，就管不好縣，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，市為了自己的發(fā)展而損害所轄縣的利益，下級縣市敢怒不敢言。另一種情況是市、縣發(fā)展水平相當，造成二者的不公平競爭，行政管理的上下級關系和經(jīng)濟發(fā)展的伙伴關系則難免滋生矛盾，往往挫傷縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性。

二是“權力截流”。一些權力被一些地級市部門用得“十分充分”。過去由于計劃經(jīng)濟的審批管理模式，“政府一級級掌勺，企業(yè)一層層跑堂”，省、市什么事情都管，結果縣級政府手腳被縛。而且，地級市的職責非常模糊。省級政府基本以宏觀管理為主，多制定政策，縣級政府以微觀管理為主，多執(zhí)行政策。地級市既不是宏觀也不是微觀，職能就是兩頭各拉一點，即從省里下放一點，從縣里上收一點?？h級政府長期以來一直是擁有較高自治能力的組織，而地級市這一層次管理一旦由虛到實，便使不少縣級政府的權限上收，影響和干擾了縣級政府發(fā)揮其自治權能。由于市縣財政體制的相對獨立，市縣成了兩個相對獨立的發(fā)展主體。在市場經(jīng)濟背景下，市縣在經(jīng)濟發(fā)展中必然是競爭多于合作，其結果往往是縣（縣級市）被統(tǒng)得過死，缺乏應有活力。

三是“效率低下”。增加和強化地級行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，在市管縣體制下，過分倚重行政力量往往容易導致資源配置成本增高、效益降低，政府管了不該管、管不好的事，也阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展主體的形成。增設一個地級行政層次，造就很多機構和公務人員，更多的財力要用于人頭、用于“吃飯財政”，而且這些人還要消耗更多的其他可見和不可見的資源，增加社會負擔，加大了管理成本。

棗莊滕州市黨史辦主任王延忠向記者抱怨說，現(xiàn)在地級市養(yǎng)了這么多人，光市委市政府的秘書長加起來就有十幾個，而現(xiàn)在地級市一個很大的職能就是“上轉下達”，在這一級，“以會議落實會議，以文件落實文件”成了最常用的執(zhí)政辦法，對上忙于匯報工作，對下則忙于上級任務的分解。地級市宏觀管不上，微觀又夠不著，只有用開會的辦法來處理一些問題和體現(xiàn)對上面任務的重視程度。

王延忠認為，這種行政層級過多帶來的弊端已到了危害政權運行的地步。不是說中央的政策不好，而是這種政策在過多的傳遞中逐步被弱化和失真，而在基層“上傳”的過程中，由于層級過多，上面不一定了解到最真實的情況，一些不穩(wěn)定因素也被基層捂著、瞞著。這樣下去，勢必造成基層政權不穩(wěn)定，并帶來黨的執(zhí)政效率低下等問題。

省直管縣改革全面涌動

據(jù)香港《大公報》報道，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員劉勇8月30日表示，“十一五”期間，中國將按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的方針，適時啟動行政區(qū)劃試點改革，建立省縣兩級地方政府體制，相應地取消城鎮(zhèn)的行政級別，僅按人口規(guī)模劃分大中小城市和小城鎮(zhèn)，除首都、省會城市及若干中心城市外，所有的城市原則上都歸縣政府行政管轄。

“我并沒有接受過《大公報》的采訪，區(qū)劃問題現(xiàn)在十分敏感。”劉勇9月2日告訴記者，上述觀點，是選自他執(zhí)筆的一篇報告，而這份報告收于由國務院發(fā)展研究中心主任王夢奎主編的《中國中長期發(fā)展的重要問題（2006-2020）》一書中。

“這只是學術界的一種爭鳴性質的理論探討，并不是十一五規(guī)劃中具體要涉及到的問題?！眲⒂陆榻B，在十一五規(guī)劃中并沒有改變現(xiàn)有五級行政管理體制，只是“有條件的省進行省直管縣試點”。

作為參與國家十一五規(guī)劃和2020年全面建設小康遠景目標研究課題和負責城鎮(zhèn)化專題研究的專家，劉勇被媒體的廣泛關注，讓早已經(jīng)草木皆兵的關于區(qū)劃調整的猜測再一次風起云涌。人們似乎意識到，中央政府對縣域經(jīng)濟現(xiàn)狀的憂慮已經(jīng)升級，“十一五”可能會有一系列更加強硬的調控措施出臺。

事實上，劉勇的觀點不過是對即將到來的暴風雨天氣的一次公開暗示。在背后，一場蓄勢已久、不得不發(fā)的行政改革行動已經(jīng)開場。這就是在地方上已經(jīng)執(zhí)行的強縣擴權，從財政方面入手，由省直接統(tǒng)管縣財政，逐步讓地級市恢復到城市管理的職能上去，在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，并為省直管縣創(chuàng)造基礎。

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把地級市的經(jīng)濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經(jīng)濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。

中央黨校研究室周天勇教授認為，省直管縣這種思路將對我國行政體制改革產生十分重要的影響和推動。盡管這項改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是行政體制改革思路上的重要動向。中央決策層不僅僅限于在原有體制上考慮行政改革問題，也更關注從行政架構上尋找改革的突破。

國家行政學院經(jīng)濟學教研部張占斌教授認為，省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進行。第一個步驟是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經(jīng)濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，合理擴大市轄區(qū)，調整精簡機構和人員?？偟姆较驊斒?，撤銷傳統(tǒng)意義的管縣的地級市，省真正直管縣。

張占斌教授也非常謹慎地表示，若干年后，省直管縣的改革可能會形成很大的聲勢，也可能會有實質性進展。這就客觀上提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？省級直管縣有效管理大體應在40個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣。

借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設直轄市、劃小省等方式適當增加省級政府的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度，以利于發(fā)揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現(xiàn)。