鄭　云

摘要：在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，縣級(jí)財(cái)政大都是“吃飯財(cái)政”，但是，自實(shí)行積極的財(cái)政政策以來(lái)，縣級(jí)政府的強(qiáng)投入，使縣級(jí)政府的債務(wù)以幾何級(jí)數(shù)迅速膨脹，分析縣級(jí)政府債務(wù)膨脹的影響、原因，并提出對(duì)策性的建議。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；債務(wù)膨脹；建議

中圖分類號(hào)：F035．4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2005)10—0028－03

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是最近幾年，中央十分重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)尤其是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)在得到長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，縣級(jí)政府的債務(wù)也迅速膨脹，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其償債能力。在財(cái)政報(bào)表收支平衡的背后，隱藏著巨額的財(cái)政赤字，這很危險(xiǎn)，對(duì)此必須引起高度的重視。

一、縣級(jí)政府債務(wù)膨脹的狀況及影響

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政政策，縣級(jí)政府無(wú)所謂債務(wù)，改革開(kāi)放直至上個(gè)世紀(jì)90年代，縣級(jí)政府雖有債務(wù)，但一般都能控制在五年左右的償還期內(nèi)。從1999年以后，縣級(jí)政府的債務(wù)以幾何級(jí)數(shù)上升。如一個(gè)縣級(jí)市的政府2004年的全口徑財(cái)政收入不足10個(gè)億，地方一般預(yù)算收入不足4個(gè)億，扣除工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等剛性支出，實(shí)際可調(diào)用的財(cái)政資金只有3000萬(wàn)左右，而債務(wù)卻高達(dá)15個(gè)億以上，靜態(tài)分析，50年以上才能還清；動(dòng)態(tài)分析，每年實(shí)際支出總是大于賬面收入，債務(wù)還會(huì)繼續(xù)膨脹，如果沒(méi)有化解債務(wù)的有力措施，這可能是永遠(yuǎn)也還不清的債務(wù)。持續(xù)而迅速膨脹的債務(wù)，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的影響。

1．不利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

十六屆三中全會(huì)確定的“以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)需要資金的支撐。比如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要大量的資金來(lái)支持“三農(nóng)”，由于債務(wù)沉重，縣級(jí)政府很難拿出錢來(lái)，“三農(nóng)”落后的狀況就很難得到根本改觀。而且，如果沒(méi)有資金的支撐，縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)很難做到可持續(xù)發(fā)展。這將影響到我們黨和政府的預(yù)期目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

2．削弱了政府職能作用的發(fā)揮

有些縣級(jí)政府機(jī)關(guān)工作人員的工資已難以按時(shí)發(fā)放，政府機(jī)關(guān)運(yùn)作已很困難；相當(dāng)多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拖欠工作人員的工資；對(duì)弱勢(shì)群體的救助政府拿不出錢來(lái)，而主要依靠機(jī)關(guān)工作人員“獻(xiàn)愛(ài)心”捐助，加重了機(jī)關(guān)工作人員的負(fù)擔(dān)；政府對(duì)所屬部門預(yù)算缺口很大，一些部門只能通過(guò)罰款收入或加重收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，造成“亂收費(fèi)、亂罰款”的現(xiàn)象屢禁不止；政府理應(yīng)提供的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也由于拿不出錢來(lái)，造成這方面的政府缺位。這些現(xiàn)象在群眾心目中造成的印象是“政府只管收錢，不管服務(wù)”，不僅影響了政府職能作用的發(fā)揮，而且也損壞了政府的形象。

3．嚴(yán)重威脅社會(huì)的穩(wěn)定

近幾年來(lái)，幾乎所有的縣都在大搞開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目大都是靠舉債搞起來(lái)的。一般都是在資金不足的情況下就動(dòng)了手，而且這些項(xiàng)目的決算又都大大超過(guò)預(yù)算。其結(jié)果是造成拖欠工程款，進(jìn)而拖欠農(nóng)民工工資。拖欠民工工資問(wèn)題，相當(dāng)大的份額是由政府工程造成的，有的企業(yè)講：“政府工程錢好賺，錢難要”?？梢赃@樣講，一個(gè)縣域的債務(wù)中，政府是最大的債務(wù)人。由于政府對(duì)到期債務(wù)失去償還能力，出現(xiàn)了政府躲債，使政府的誠(chéng)信受到了挑戰(zhàn)。同時(shí)還引起社會(huì)債務(wù)的連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。

4．潛伏著財(cái)政和金融的風(fēng)險(xiǎn)

縣級(jí)政府債務(wù)過(guò)度膨脹，到期債務(wù)不能償還，就面臨著財(cái)政賬戶被“封賬”的可能，一旦財(cái)政，賬戶被查封，機(jī)構(gòu)難以運(yùn)作，就會(huì)陷入癱瘓或混亂，這是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)政府的債務(wù)大都是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身的資金外，主要是企業(yè)、居民的存款。縣級(jí)政府的債務(wù)問(wèn)題如果再不加以遏制，使其繼續(xù)膨脹下去，勢(shì)必形成向銀行借新債還老債、再借債辦大事的局面。如此下去，不僅縣級(jí)政府的財(cái)政不堪重負(fù)，十分危險(xiǎn)，而且有可能形成銀行的呆賬、爛賬，對(duì)過(guò)種潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)必須特別予以高度的重視。

二、縣級(jí)政府債務(wù)膨脹的原因

縣級(jí)政府債務(wù)膨脹的原因是多方面的，本文著重從制度上來(lái)分析。

1．現(xiàn)行財(cái)政分配制度不合理

現(xiàn)行的財(cái)政收入分配制度是在1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制后逐漸形成的。這種財(cái)政分配體制有利于解決吃財(cái)政大鍋飯的問(wèn)題，有利于中央集中財(cái)力辦大事，有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。但從十多年的實(shí)踐來(lái)看，其財(cái)政收入分配比例不合理，主要表現(xiàn)為：在稅收中稅基較好的、好收的稅種由中央收走了，稅基較小的、難收的稅種留給縣里；共享稅中地方分成比例比較小，如增值稅，中央得到75％，省和市分得12．5％，縣級(jí)政府僅得12．5％；原來(lái)全部留給縣里的稅種，比如所得稅2002年全年屬于地方財(cái)政收入，2003年中央與地方五五分成，2004年中央分成60％，地方留成40％，所得稅的大部分又被地市以上政府統(tǒng)籌走了。有資料表明，縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)的人口占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的70％，而其財(cái)政收入只占到全國(guó)財(cái)政收入的40％，現(xiàn)在是地市、省、中央財(cái)政日子比較好過(guò)，而縣鄉(xiāng)基層就比較難過(guò)?？赡苤挥袠O少數(shù)特別發(fā)達(dá)的縣財(cái)政狀況比較寬裕，大多數(shù)的縣級(jí)財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”，甚至連吃飯也不夠。即使全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣中，“吃飯財(cái)政”的狀況也是存在的，更不用說(shuō)沒(méi)有進(jìn)入百?gòu)?qiáng)縣的了。上面是應(yīng)收盡收，對(duì)下是決不允許增加企業(yè)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)“吃飯財(cái)政”要辦事，特別是要辦大事，除了搞贊助捐款、經(jīng)營(yíng)城市收入外，主要是靠舉債。

2．縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)太重，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)應(yīng)

縣級(jí)政府與中央政府相比較，除了外交、國(guó)防外，所涉及的方方面面大致相同。有些理應(yīng)由省以上政府支出的項(xiàng)目，現(xiàn)在是縣級(jí)政府承擔(dān)，例如法定實(shí)行的九年制義務(wù)教育，實(shí)際上主要是由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和學(xué)生家長(zhǎng)承擔(dān)的，教育經(jīng)費(fèi)占縣級(jí)財(cái)政支出的比例一般都在20％，高的達(dá)到35％以上，這是縣級(jí)政府最沉重的負(fù)擔(dān)。再如對(duì)現(xiàn)役軍人的補(bǔ)助、獨(dú)生子女補(bǔ)助等也由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府支出，這些屬于基本國(guó)策范疇的，應(yīng)該由省級(jí)以上政府負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府“買單”，縣級(jí)政府不堪重負(fù)。

3．干部制度存在缺陷

我們現(xiàn)行的主要領(lǐng)導(dǎo)異地交流制度，對(duì)于打破人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)，促使干部公平辦事、廉潔自律是有利的。但是，這個(gè)制度也有負(fù)面的影響，即容易使主要領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生急功近利的短期行為，由竭澤而漁、殺雞取卵，到寅吃卯糧，再到現(xiàn)在的債臺(tái)高筑(需要一、二代人，甚至二、三代人都要還的債)。上個(gè)世紀(jì)末，一些縣級(jí)政府開(kāi)始了又一輪大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投入，大規(guī)模地搞道路、綠化、大廣場(chǎng)、大公園、城市亮化、美化，以及各種園區(qū)建設(shè)等形象工程、政績(jī)工程。做這些事的錢大都是靠舉債而取得，縣級(jí)政府的債務(wù)急劇膨脹。“政績(jī)工程”搞成了，主要領(lǐng)導(dǎo)被提拔，巨額的債務(wù)卻留給了后繼者和當(dāng)?shù)氐娜嗣??？h級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)頻繁調(diào)動(dòng)，

使“政績(jī)工程”一浪高過(guò)一浪，于是，縣級(jí)政府的債務(wù)就以幾何級(jí)數(shù)上升。

4．監(jiān)督制度不完善

一是人大監(jiān)督缺乏剛性。按規(guī)定，每年人代會(huì)期間，縣財(cái)政局長(zhǎng)受縣政府的委托向人代會(huì)作過(guò)去一年的財(cái)政決算和新一年財(cái)政預(yù)算的報(bào)告，人代會(huì)作出相應(yīng)的決議。然而，這個(gè)報(bào)告及《決議》只具有合符程序的作用，并不具有剛性的意義。因?yàn)樯霞?jí)政府、縣級(jí)政府可以變動(dòng)，甚至作較大的變動(dòng)，每年的下半年，縣財(cái)政局都會(huì)向縣人大常委會(huì)作財(cái)政預(yù)算調(diào)整的報(bào)告，這個(gè)調(diào)整報(bào)告都是既成事實(shí)的東西，人大常委會(huì)也是只能批準(zhǔn)。人大及其常委會(huì)對(duì)縣政府財(cái)政的監(jiān)督只具有程序性而不具有剛性。

二是審計(jì)監(jiān)督不完整。按《審計(jì)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，審計(jì)部門對(duì)縣級(jí)政府每年都進(jìn)行一次審計(jì)，只是審計(jì)上一年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)縣政府的負(fù)債也只是賬面的審計(jì)，而對(duì)于實(shí)際債務(wù)，特別是賬外的債務(wù)是審計(jì)不到的，因此審計(jì)部門對(duì)縣級(jí)政府的實(shí)際債務(wù)審計(jì)是不完整的，因而其審計(jì)作用和效果受到限制。

三是金融監(jiān)管不規(guī)范?？h級(jí)政府的債務(wù)資金主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)的信貸資金，可以說(shuō)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)是政府債務(wù)的最大債權(quán)人。而金融機(jī)構(gòu)對(duì)于貸款有一套嚴(yán)格的審查制，盡管縣級(jí)各家銀行都是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是，當(dāng)縣里決定搞某個(gè)項(xiàng)目需要銀行貸款時(shí)，銀行為著在當(dāng)?shù)氐纳婧桶l(fā)展，受制于地方政府，對(duì)貸款的審查就不那么嚴(yán)格了，只能做到手續(xù)上符合要求，而實(shí)際上摻了假也不追究，甚至有的銀行為了取悅于地方政府，幫助地方領(lǐng)導(dǎo)到上級(jí)銀行打招呼、鉆門路，上級(jí)銀行對(duì)縣級(jí)政府的貸款審查有時(shí)也是形同虛設(shè)。

三、化解縣級(jí)政府債務(wù)膨脹的對(duì)策建議

1．大力發(fā)展縣城經(jīng)濟(jì)

發(fā)展是硬道理，中國(guó)一切問(wèn)題的解決要靠發(fā)展，化解縣級(jí)政府膨脹的債務(wù)，最根本的出路還是要依靠縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政收入相應(yīng)增加了，縣級(jí)政府也才有償還債務(wù)的能力。好在中央現(xiàn)在十分重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。

2．合理調(diào)整財(cái)政收入分配制度

現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制總體上是好的，主要問(wèn)題是在分配的比例上不合理。中央集中必要的財(cái)力來(lái)保證國(guó)家安全、統(tǒng)籌各方面的發(fā)展，實(shí)行強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控是完全必要的，但是，這必須要建立在有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性、有利于縣域經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)?shù)脑黾涌h級(jí)財(cái)政收入比例，適當(dāng)?shù)卦黾又醒牒褪〖?jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是應(yīng)當(dāng)?shù)?，也是必要的?/p>

3．制定科學(xué)的干部考核體系

十六屆三中全會(huì)提出了科學(xué)的發(fā)展觀。對(duì)于干部政績(jī)的考核體系，也必須符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。在干部政績(jī)考核體系中應(yīng)有負(fù)債這個(gè)指標(biāo)。對(duì)干部考核時(shí)，不僅要看他做出了哪些成績(jī)，而且要看他做這些事時(shí)所需的成本(資金、環(huán)境)。這里主要指投入的資金成本，這些資金是哪兒來(lái)的，是創(chuàng)造出來(lái)的，還是舉債借來(lái)的。要化解縣級(jí)政府債務(wù)膨脹不是幾年、十幾年的事情，但是，第一步要遏制債務(wù)膨脹的勢(shì)頭，不能再大量舉債干新的“政績(jī)工程”；第二步是逐步還債；第三步是把債務(wù)控制在一個(gè)比較安全的幅度內(nèi)。把這一項(xiàng)列入干部考核體系，實(shí)行嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，有利于遏制干部“急功近利”的短期行為，也有利于遏制縣級(jí)政府的債務(wù)膨脹。

4．對(duì)縣級(jí)財(cái)政實(shí)行嚴(yán)格的管理和監(jiān)督制度

每年經(jīng)人代會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算，要具有法律效力和執(zhí)行的剛性，縣政府所確定的重大項(xiàng)目及其資金安排必須向人代會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告通過(guò)，經(jīng)人代會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，縣級(jí)政府不得擅自作重大調(diào)整，如因情況變化，確實(shí)需要作調(diào)整的，必須經(jīng)人代會(huì)或人大常委會(huì)通過(guò)后方能施行。在向人代會(huì)或人大常委會(huì)作財(cái)政預(yù)算及調(diào)整報(bào)告時(shí)，建議增加政府實(shí)際債務(wù)的內(nèi)容，給人民以知情權(quán)，也便于人大對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督。

審計(jì)部門對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政審計(jì)時(shí)，應(yīng)進(jìn)行完整的審計(jì)，要了解縣級(jí)財(cái)政支出實(shí)際情況，弄清政府的真實(shí)負(fù)債，對(duì)政府實(shí)際總負(fù)債應(yīng)出審計(jì)報(bào)告，這個(gè)數(shù)字也應(yīng)是政府向人代會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告政府負(fù)債的數(shù)字。

金融部門對(duì)縣級(jí)政府重大舉債項(xiàng)目，不僅要履行本行業(yè)的審查制度，而且對(duì)其項(xiàng)目的合法性(人代會(huì)及其常委會(huì)是否通過(guò))進(jìn)行審查，不合法的項(xiàng)目不予以放貸，從源頭上遏制和杜絕政府債務(wù)的發(fā)生。債權(quán)債務(wù)是自私有制以來(lái)就存在的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，債權(quán)債務(wù)更是一種普遍的現(xiàn)象，縣級(jí)政府適當(dāng)負(fù)債是必要的，可怕的是縣級(jí)政府的債務(wù)迅速膨脹，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，不僅舊債難還，靠財(cái)政供養(yǎng)人員在擔(dān)心政府發(fā)不出工資、政府在擔(dān)心難以運(yùn)行，這就危險(xiǎn)了。

“三農(nóng)”問(wèn)題是各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。“三農(nóng)”問(wèn)題實(shí)際上是縣以下的問(wèn)題。解決“三農(nóng)”問(wèn)題藥方很多，我認(rèn)為最主要的還是縣域經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。給縣級(jí)政府財(cái)政以寬松的環(huán)境，使縣級(jí)政府從沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)下解脫出來(lái)。縣級(jí)政府不僅能保吃飯、保必辦，還能促發(fā)展，這將有利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，有利于基層政權(quán)的鞏固，有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

責(zé)任編輯：浩宇