馮　川

前言

近幾年，礦難頻發(fā)，不僅在死傷人數(shù)上、在社會影響力上、在事故處理中欺上瞞下的惡劣程度上，在全國的分布廣度上，而且，事故的發(fā)生往往是在重要領(lǐng)導雷霆震怒之后，在中央或地方政府接連召開安全生產(chǎn)會議、突擊檢查大小礦區(qū)之后，在主管領(lǐng)導簽定責任狀、在中央規(guī)定連續(xù)出現(xiàn)事故的省的省長要警告處分之后(后來因為某些地方事故太多，似乎也忘了對那些有責任的省長們進行批評指正)，在黑心礦主被抓起來以后。從最初的極端悲劇色彩開始，逐漸卻有了一點黑色幽默的味道，仿佛礦難非要跟政府的監(jiān)管和法律的制裁唱對臺戲似的。到最后，政府似乎已經(jīng)表達出這樣一種態(tài)度，就是實在沒有辦法了，把所有的礦全部關(guān)掉。那樣理論上就不會有礦難了。

顯然，把所有礦都關(guān)掉是不現(xiàn)實的。記得中央電視臺東方時空的時空連線節(jié)目曾經(jīng)采訪幾位礦區(qū)的省長，陜西省省長就委婉地說，礦關(guān)掉就是端掉了當?shù)氐娘埻?在這個節(jié)目播出后不久，陜西省就發(fā)生了一起礦難)。按說也是，對于一些除了礦什么也沒有的地區(qū)來說，不讓開礦，就是斷了當?shù)匕傩盏纳?，因為他們要到礦上掙錢；就是斷了承包商的生計(雖然一些無良礦主應該對事故負責任，但這并不表示可以將所有礦主的權(quán)利都置之不理)；就是斷了當?shù)刎斦纳?，讓政府沒有了稅收和行政收費的重要來源。同時，開礦，當然也是經(jīng)濟建設(shè)的需要。市場需要能源，簡單地停止生產(chǎn)，將對國內(nèi)能源市場和工業(yè)生產(chǎn)、人民生活產(chǎn)生不利的影響。

一、礦難的原因分析

假如將法律的作用比喻為對社會病癥的預防和診治的話，那么首先的要務就是要找到病根，必須發(fā)現(xiàn)病因，才能更好地開方子。因此，本文所要討論的，就是產(chǎn)生礦難的根本原因。也就是說，要發(fā)現(xiàn)礦主為什么漠視安全，礦工為什么無力保護自己，政府為什么疏于監(jiān)管，法律為什么失去了預防和教育作用。

礦難發(fā)生的根本原因之一，就是礦業(yè)生產(chǎn)本身的不安全性。正是由于這種不安全的特點，才會有專門的法律法規(guī)對安全生產(chǎn)作出詳細的規(guī)定。據(jù)報載，2001年僅煤礦企業(yè)見于統(tǒng)計的特大傷亡事故就有49起，傷亡1015人。在本文寫作的同時，剛剛發(fā)生過烏克蘭和美國的礦井事故，美國礦工較為幸運，9個被困者在56小時后被全部營救上來?？梢?，采礦本身是一個非常危險的作業(yè)，也就是說，很難保證絕對的安全。但是，危險性并不能成為事故的借口，正如航空也是很危險的事業(yè)，但假如措施得當，安全事故在較長的時間內(nèi)還是可以避免的。所以，最關(guān)鍵的還是合理有效的監(jiān)管措施和制度。

在社會主義市場經(jīng)濟的中國，采礦業(yè)已經(jīng)從原先國營計劃經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟模式。理論上說，國有的采礦企業(yè)和其他所有制的采礦企業(yè)作為平等的市場主體參與競爭，企業(yè)與受雇的礦工的關(guān)系也屬于勞動合同關(guān)系，適用平等自愿的原則，而政府主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)進行經(jīng)濟法上的行政管理。因此，本文擬從法律經(jīng)濟分析的角度對采礦業(yè)的各參與主體進行法律經(jīng)濟分析，以找出各主體在相互關(guān)系中的利益取向，并運用博弈論分析各主體行為的實際原因，找出礦難和他們各自行為及取向之間的因果聯(lián)系。

1.礦主的戰(zhàn)略。礦主并非一個準確的法律概念，按照我國法律的規(guī)定，礦產(chǎn)屬于國家所有，但探礦權(quán)和采礦權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，采礦主要是國有企業(yè)，也有集體企業(yè)和個體企業(yè)。因此，采礦權(quán)人既可能是國有企業(yè)，也可能是集體企業(yè)或者公司、個人，在《礦山安全法》等法律中規(guī)定的法律責任主體之一是礦長，但并未對礦長的實際身份作出規(guī)定，是否必須是合法取得采礦權(quán)的人法律上也沒有明確規(guī)定。事實上，法律上也沒有采礦權(quán)人這種說法。因此，我國對于礦業(yè)安全的法律規(guī)定就出現(xiàn)了漏洞，使那些擁有采礦權(quán)但并非礦長的人可能逃脫法律的監(jiān)管和制裁，這不能不說是一個先天的缺陷。所以，本文使用了礦主這個概念，意指擁有采礦權(quán)并對礦業(yè)生產(chǎn)直接進行管理的自然人或法人。

礦主獲得采礦權(quán)，并對礦山進行開采和經(jīng)營，其目的當然只有一個，就是賺取利潤。這種利潤可能是平均利潤，也可能是超額利潤，不過這并不重要。只要是賺取利潤，就必須遵守市場規(guī)律，也就是說要具備兩個基本條件：其一是收入高于成本；其二是售價等于或低于市場平均價。(當然，也可以采取一些非法的手段以高于平均價的售價出售產(chǎn)品，但那種價格，或者說，非正?，F(xiàn)象，是不能影響市場平均價的。換言之，如果每一個企業(yè)都以這種手段進行營銷，也將在總體上營造一個市場平均價，因為尋租價格也會存在“市場比較”，因而將在長期達到平均化。)因此，礦主賺取利潤的方法只有兩個，即降低成本和提高質(zhì)量。由于礦產(chǎn)品屬于初級產(chǎn)品，本身并無質(zhì)量差別，即使有，也只與選址有關(guān)，與開采和經(jīng)營無關(guān)。所以，礦主只能降低成本才能在市場上更具競爭力。降低成本在現(xiàn)實上有兩種選擇：一是降低資本消耗；一是提高勞動生產(chǎn)率，即增加每單位成本的產(chǎn)出。二者其實是一樣的。而礦主的成本主要包括以下幾部分：機器設(shè)備(包括安全設(shè)施)；勞動力成本即工資獎金；稅費；營銷成本。那么礦主可以在哪些方面節(jié)省自己的開銷呢?首先我們可以排除稅費這一項，因為理論上說，合法的稅費都由法律法規(guī)所規(guī)定，主要包括礦產(chǎn)資源稅、增殖稅、營業(yè)稅、所得稅等，應該在全國范圍內(nèi)是基本相同的。其次，在營銷成本方面，也可以預測基本是平均的，因為礦產(chǎn)品銷售基本不需要廣告、不需要建立分銷網(wǎng)絡(luò)、甚至不需要代理商，而是只需要直接面對客戶，比如大型生產(chǎn)企業(yè)和電廠等?？梢灶A見，單位產(chǎn)品的營銷成本應該是平均化的。當然，絕不可能是完全一致的，只是說，不會存在過大的差別，或者說，是無法降低的成本。那么，可能影響成本的只剩下機器設(shè)備和勞動力成本了。勞動力成本可能在不同所有制之間存在差異，因為國營的礦業(yè)企業(yè)往往在勞動者之外，還需要負擔退休工人的養(yǎng)老費用，而由于我國的國有礦業(yè)企業(yè)大都是幾十年的老企業(yè)，人數(shù)想必不會少，所以，國有礦業(yè)企業(yè)在勞動力成本上處于競爭劣勢。而非國有的企業(yè)，由于勞動力市場的流通，同樣的工作，需要支付同樣的薪金，如果過低，將導致工人外流，如果過高，又將增加成本，因此可以預見非國有的礦業(yè)企業(yè)將保持較為平均的勞動力成本。但是，南于國有礦業(yè)企業(yè)往往擁有現(xiàn)成的機器設(shè)備，并得以在早先的折舊費中提取新增設(shè)備的資本金，因此，假如礦山所需要的挖掘、建設(shè)和安全設(shè)備一樣的話，國有企業(yè)將具有較強的競爭力。

假設(shè)國有企業(yè)在勞動力成本上的劣勢可以和其設(shè)備投入方面的優(yōu)勢相抵消，則非國有企業(yè)將和國有企業(yè)保持相同的成本水平。如果勞動力成本高于設(shè)備成本，國有企業(yè)就必須進一步降低其設(shè)備成本。如果勞動力成本低于設(shè)備成本，國有企業(yè)則天然具有

競爭優(yōu)勢。非國有企業(yè)則反之。而國有企業(yè)的勞動力成本基本無法變動，因為國家有同定的工資和待遇標準。同一市場上的競爭對手的戰(zhàn)略(在這里主要體現(xiàn)為降低成本戰(zhàn)略)，可以被看成是經(jīng)濟學或經(jīng)濟學法學中所說的“博弈”。即一方行為以對博弈對手的預期為前提。當一方預期對方將會降低某一部分成本以提高競爭力的時候，它必然采取同樣的手段降低成本。在降低成本成為競爭關(guān)鍵因素的時候，它就成了“占優(yōu)戰(zhàn)略”(Dominant strategy)，因為每一方不管別人采取什么戰(zhàn)略，它都將采取這個戰(zhàn)略。因此，在競爭過程中，即使某一方已經(jīng)占有優(yōu)勢，它也將采取它的“占優(yōu)戰(zhàn)略”，因為存在對對方戰(zhàn)略的預期。從表面上看，這有助于提高勞動生產(chǎn)率，提高我國能源生產(chǎn)的水平，有利于競爭．并使資源向效率更高的資本轉(zhuǎn)移，形成社會化大生產(chǎn)。但是，由于礦業(yè)的特殊性質(zhì)，即對安全的嚴格要求，這個戰(zhàn)略將對安全生產(chǎn)產(chǎn)生相當負面的影響。

根據(jù)上面的分析，我們可以得出的結(jié)論是，礦主要想在市場競爭中獲得平均或超額利潤，必須在勞動力成本和機器設(shè)備兩方面降低成本，而國營礦業(yè)企業(yè)由于存在歷史原因，不大可能顯著地降低勞動力成本。理論上說．非國有的礦主可能降低礦工的工資等勞動力成本，因為我國低成本的勞動力供應充分，存在大量的農(nóng)村剩余勞動力資源，在勞動力市場供大于求的情況下，是有可能降低勞動力支出的。但是，作為“成本”的勞動力，并非礦石或者機器，而是有血有肉．有需要有恐懼的人，因此，是否能招募到足夠低價的勞動力，不僅要考慮勞動力市場的供求情況，而且還要考慮其他的影響。所以第二個要考慮的因素就是礦工。雖然在產(chǎn)品的成本構(gòu)成中，勞動力只是以金錢支出的面目出現(xiàn)．但在勞動法和合同法上，礦工和礦主處于理論上的平等地位，雇傭合同的簽定也以自愿為原則。礦工在本文所探討的礦業(yè)運行體制中，是在利益追求上獨立的主體。它與礦主的關(guān)系也可以適用法律經(jīng)濟分析的方法。

2．礦工非理性行為的內(nèi)在原因。法律經(jīng)濟分析的基本出發(fā)點就是，“經(jīng)濟人假設(shè)”，其內(nèi)涵是指所有的法律主體的行為的出發(fā)點，都是為了自己的“經(jīng)濟考慮”，這種經(jīng)濟考慮并非僅指金錢，而是包括金錢在內(nèi)的各種利益?！敖?jīng)濟人假設(shè)”的法哲學根基是人的理性，即在現(xiàn)實取向上，人的天性是趨樂避苦。趨利避害。經(jīng)濟人的目標歸納成一句話，就是使自己的利益最大化。在經(jīng)濟學法學的角度上看，就是使自己的樂和利的收益取得最大于苦和害的成本支出。

從礦難的角度看，可能很多人都和我有同樣的最初感想，就是，礦工們是根本不理性的，他們的選擇也是不經(jīng)濟的，因為生命和健康是無價的，以生命和健康為代價去賺取工資是非理性的，因為喪失生命或者健康就意味著不能再獲得收入，甚至增加支出。可以說，在出現(xiàn)事故征兆的時候，還有眾多的礦工堅持下井，導致自己葬身井下，證實了我的“非理性”論斷。從這個角度來看，經(jīng)濟人假設(shè)似乎太容易被攻破了。但是，像我一樣，很多人都可能會問，難道他們真的不怕死嗎?難道他們真的連最簡單的道理都不懂嗎?

當我看到報道，說礦工的平均月工資是1800元左右的時候，我理解了礦工們的選擇。在種田幾乎不能有任何財產(chǎn)積累，只能勉強糊口的現(xiàn)狀下，1800元的月工資，對于大多數(shù)民工來說，就是天文數(shù)字，在這個天文數(shù)字背后，是對未來生活的美好勾畫。所以，我相信，所有的礦工都知道礦井的危險性，但他們還是義無返顧地戴好帽子，緊緊腰帶，像荊軻一樣走向礦井。而他們的老婆和孩子則惶惶地守在家里，盼望著一家之主和他的鈔票的回來。我想，他們都清楚，他們是在拿命換錢，因為如果要拿力氣換錢，換不來這么多錢，而且，有力氣的人很多，肯拿命換錢的人卻不多。我可以想象他們的悲壯心情，但我知道我不可能真切地了解他們的悲傷和恐懼，而且，這些悲傷和恐懼并沒有人在意。在大多數(shù)人眼中，他們只是勞動力，和一把鐵鍬或一個風鉆沒什么區(qū)別。

但是，同情救不了人，礦工們要的不是同情，他們要的是錢。應該說，礦工們拿的工資是相當高的，遠遠高于國家平均工資。那么是否因為勞動強度大呢?似乎并非如此，因為在全國各地的民工，大多從事強勞動的活，有時甚至像奴隸一樣干活，但是據(jù)報道，深圳市的勞工工資20年來沒有增長，一直保持在相當?shù)偷乃缴?，因為有持續(xù)的低價勞力供給。因此，可以得出的結(jié)論是，礦工的高工資，是由于高風險收入。其實質(zhì)，就是生命和健康的價格。

3．礦主和礦工的博弈。礦工在理論上，也可以有另一種選擇，即選擇低風險、低收入的礦工作。礦工和礦主的相互選擇關(guān)系，正好可以用博弈論的方法加以分析。礦主有三個選擇，一是降低設(shè)備成本，也就是降低安全系數(shù)，提高工資；二是降低工資，提高設(shè)備投入，增加安全系數(shù)；三是同時降低設(shè)備投入和工資支出。相應的。礦工也可以有兩種選擇，即高工資和高風險或者低工資低風險．雙方都存在對對方行為的預期。從礦工角度來看，由于國有礦業(yè)企業(yè)的準入限制，勞動力市場上的民工往往只能選擇非國有企業(yè)。而非國有企業(yè)往往在設(shè)備投入方面較國有企業(yè)存在劣勢，所以礦工將預期非國有企業(yè)可能采取高風險的戰(zhàn)略以降低成本，即使是低工資，非國有企業(yè)也仍然可能采取高風險的戰(zhàn)略，當?shù)V工對礦業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略不甚清楚時，礦工必然選擇高工資，因為當高工資和低工資存在同樣的風險時，高工資的收益較高。這就是他的利益最大化努力。所以，選擇高工資就是礦工的最優(yōu)戰(zhàn)略。而在礦主一方，由于不論博弈對方采取要求高工資還是低工資的戰(zhàn)略，降低設(shè)備投入都將帶來自己的利益最大化，所以，礦主有選擇減少設(shè)備投入的傾向。由此看來，在博弈過程中，礦工將選擇高工資戰(zhàn)略，而礦主則選擇高風險戰(zhàn)略。

細心的讀者會發(fā)現(xiàn)，以上的分析漏掉了一個很關(guān)鍵的因素，就是礦主的風險成本，即發(fā)生事故后所應承擔的支出。在高風險的戰(zhàn)略中，事故比例增大，風險支出可能增大，因此可能影響礦主對高風險戰(zhàn)略的選擇。由于博弈雙方的信息不對稱狀況可能在長期階段得到一定改善，礦工可能轉(zhuǎn)而選擇低風險戰(zhàn)略，而在長期階段，風險成本將成為礦主除以上所列的成本之外的重要成本，礦主也可能選擇低風險戰(zhàn)略，因此，博弈結(jié)果將有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榈惋L險戰(zhàn)略的吻合。這種最優(yōu)戰(zhàn)略的配合，稱為“帕累托最優(yōu)”(Pareto superiority)。我認為，博弈不應被視為瞬間過程，而應看作階段過程。應當看到，在不同的階段，隨著信息不對稱狀況的變化．博弈結(jié)果可能隨之改變，也就是說，可能存在多個“納什均衡”(Nash equili-brium)。那么，為什么眾多礦業(yè)企業(yè)都不約而同地選擇了高風險戰(zhàn)略呢?本文將在后面作詳細說明。

根據(jù)上述分析，在初始階段，礦主和礦工的博弈結(jié)果就是高風險和高工資。表面上看來，這是一個雙方自愿的選擇，都代表著各自的利益最大化努力，從某種程度上說，他們各自都符合“經(jīng)濟人假設(shè)”，對于當時的主體利益是一種理性選擇。但是，很明顯，其結(jié)果在社會整體看來，是非理性的。這種個人的理性和整體的非理性之間的尖銳矛盾，就是所謂的“囚徒困境”。當這種尖銳矛盾僅靠市場力量無法解決的時候，根據(jù)20世紀以來的通常認識，當市場失靈時，政府應當介入。于是，才有了政府的監(jiān)管和法律的制裁。但是，應當看到，政府，無論是作為社會利益的代言人還是自身利益的維護者，都有著獨立的利益取向，即使是法律，也存在利益取向的問題，所以。政府作為監(jiān)管一方，實際上也參與到博弈中來，法律也成為重新配置市場資源的方向盤。

4．政府作為第三方參加博弈。

由于礦業(yè)企業(yè)所在的地方政府和上級政府，主要是指中央政府之間存在利益差別，所以，將地方政府和中央政府作為獨立的主體進行分別分析。在分析之前，仍然需要對政府作“經(jīng)濟人假設(shè)”，因為政府是某種利益的代表者，這些利益并不一定是財政上的利益，也可能是政治上或道德上的利益。總之，政府監(jiān)管的目的，就是使綜合收益高于綜合成本。當然，收益和成本的內(nèi)涵會因為主體的立場不同而有所區(qū)別。地方政府在礦業(yè)上的收益有以下幾項：礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費；其他稅費的征收；增加經(jīng)濟總量；增加就業(yè)。地方政府的成本則有：行政監(jiān)管的費用；環(huán)境保護的成本；一旦發(fā)生事故時需要支出的救助和賠償費用以及領(lǐng)導者的行政和法律責任。分析地方政府的成本，行政監(jiān)管的費用是由礦業(yè)企業(yè)的稅費所補償，后者很明顯遠高于前者；環(huán)境保護的成本一般政府并不在意，而且還可以通過征收排污費的方法抵消成本，甚至增加收益；事故成本。事故造成的對礦工的生命健康損害賠償，通常由礦主負責，也可能是保險公司負責。發(fā)生事故后的救助一般也由礦主負責。行政領(lǐng)導對發(fā)生事故的行政和法律責任，必須有濫用職權(quán)、玩忽職守或徇私舞弊的情節(jié)，即違法發(fā)放許可證或?qū)Π踩[患不予調(diào)查和處罰的情況。也就是說，如果沒有違法發(fā)放許可證，或者已經(jīng)進行調(diào)查處理的，可以免除行政主管的責任。這表明，行政主管機關(guān)承擔的是過錯責任，它只需要證明自己曾經(jīng)對違反礦山安全管理的企業(yè)進行過一定的處罰，就可以免責，而不用承擔任何成本。

根據(jù)有關(guān)的報道，發(fā)生事故的礦。都曾經(jīng)接到過有關(guān)部門的所謂“整改通知”，以及多次的處罰決定，直到發(fā)生礦難。而根據(jù)礦工的反映．礦主普遍將這種處罰作為行政機關(guān)甚至官員個人進行收費和撈取好處的方式，礦主往往派專人進行搪塞，請吃請喝送禮．很容易“擺平”?？梢哉f，在對礦業(yè)企業(yè)的安全檢查方面，地方政府主管機關(guān)不僅沒有相應的法律責任，而且擁有巨大的收益，甚至檢查者個人也可以從中受惠。

既然政府只有收益，同而沒有責任，因此政府必然對礦山的經(jīng)營采取“扶持”態(tài)度，對其安全隱患也就沒有徹底杜絕的積極性。如果用小人之心度之，假如沒有安全隱患，那里來的罰款和好處呢?

作為監(jiān)管對象的礦主，由于行政主管部門的檢查、罰款等而產(chǎn)生的費用，將增加其成本，因此，礦主更加具有降低成本的需要。而由于政府其實并無徹底消除安全隱患的現(xiàn)實動力，礦主在與其博弈的過程中，將樂于采用降低安全投入的戰(zhàn)略。

地方政府的上級政府，主要是省級政府和中央政府，其利益取向與地方政府有所不同。由于直接利益不如地方政府那么明顯，而一旦發(fā)生事故，在政治影響上可能對其不利，因此，可能出現(xiàn)其成本大于收益的情況，也就是說，上級政府存在杜絕礦難的動因。但是，由于上級政府不能對礦業(yè)企業(yè)直接行使管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，因此無法直接影響礦業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略取向，同時，由于上級政府無法對地方的礦業(yè)生產(chǎn)擁有足夠的了解，因此對安全生產(chǎn)和礦難的信息主要來源于地方政府的匯報，很難想象中央政府每次礦難都派出龐大的調(diào)查組直接進行調(diào)查，除非事故影響非常之大。即使在上級政府直接介入調(diào)查的情況下，也很難追究當?shù)卣男姓头韶熑?，在現(xiàn)實中，確實也沒有幾個主管官員受到法律制裁，至多是一些申斥而已。比如一個視察的高官就對當?shù)毓賳T說，“你們是干什么吃的!”但是，他們除了會面紅耳赤之外，還能有什么實際的成本呢?所以，上級政府對地方政府的影響力在這個方面上是有限的。

根據(jù)本文的分析，在長期博弈的過程中，礦工和礦主都將會由高風險戰(zhàn)略轉(zhuǎn)為低風險戰(zhàn)略，但是，由于政府的監(jiān)管的存在，給雙方博弈增加了變量，由于監(jiān)管的措施流于形式，實質(zhì)上是為團體和個人獲取利益，因此．不但未能從法律上對高風險進行限制，反而增加了礦主的成本，因此造成礦主有進一步降低成本的需要，誘使礦主進一步減少安全投人。所以，從某種程度上說，正是政府的監(jiān)管造成了礦難。

二、問題所在

綜上所述，由于我國關(guān)于礦業(yè)安全的法律法規(guī)的一些問題，使得政府監(jiān)管不但沒能限制，而是促使礦難的發(fā)生。問題之一是：責任主體不明確。以“礦長”為安全事故責任主體，混淆了管理者、經(jīng)營者和所有權(quán)人的不同責任，使責任主體的范圍過于狹窄，使所有權(quán)人得以逃脫法律制裁，從而降低了礦主的風險成本。問題之二是：將行政機關(guān)的責任最小化。相關(guān)法律法規(guī)中對行政主管機關(guān)對于礦難事故的責任言之甚少，并且只有在存在嚴重的違法和過錯的情況下，才可能被追究責任，使得監(jiān)管機構(gòu)和人員的風險成本最小化。問題之三是：即使是這些存在問題的法律法規(guī)，也遠遠沒有得到足夠的尊重。資本和權(quán)力結(jié)合起來，對抗法律?；鶎诱蔀榈V主的擋箭牌。大量非法開采的現(xiàn)象得不到制止，更增加了合法企業(yè)的競爭壓力。政府責任人員未能受到法律的制裁。正如眾多的法律經(jīng)濟學家所鼓吹的，提高違法犯罪的成本．將一定減少違法犯罪。但是，我國的法律和現(xiàn)實卻致力于降低違法犯罪的成本。

另外一個造成礦主選擇高風險戰(zhàn)略的原因是，我國礦產(chǎn)資源的國有制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》，所有礦產(chǎn)都屬于國家，因此，礦主只是擁有開采權(quán)，按期交納礦產(chǎn)資源稅等稅費。因此，礦主，主要是非國有性質(zhì)的礦主，將傾向于在最少時間內(nèi)，以最少的成本獲取最大的利潤，而不會追求長期的利益，也不會制訂長期發(fā)展計劃，因此，礦主一定會選擇“竭澤而漁”的策略，即使發(fā)生事故，由于礦主并不擁有礦的產(chǎn)權(quán)。他可以馬上收拾“金銀細軟”，抬腿走人，不必擔心和尚跑了以后，廟被充公。同樣，由于采取短期策略，礦主將傾向于選擇短期的投入，比如人員工資，而避免長期投資，比如設(shè)備投入，因為后者的回報慢。所以，現(xiàn)有的礦山開采權(quán)制度，由于所有者和經(jīng)營者分離，而所有者未能行使監(jiān)督權(quán)力，致使經(jīng)營者的利益與所有者的利益出現(xiàn)分歧。

分析過病因后，本來是應該開藥方的，但是法律并不能完全解決行政裁量的問題，有些問題需要在行政部門內(nèi)部解決。另外，既然病因已經(jīng)查明，方法也就不言自明了。因此本文將不對解決辦法進行討論，就此打住。

(作者單位：東南大學法律系)

[責任編輯：錢國華]