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        借鑒美國經(jīng)驗 完善我國助學(xué)貸款制度

        2005-04-29 23:58:46張世春
        北方經(jīng)濟 2005年4期
        關(guān)鍵詞:助學(xué)資助補償

        張世春

        一、美國助學(xué)貸款的成功經(jīng)驗

        美國的助學(xué)貸款在開辦初期也曾經(jīng)面臨過與中國助學(xué)貸款目前同樣尷尬的局面。聯(lián)邦政府1965年為高等教育助學(xué)貸款工程立法,啟動了第一個聯(lián)邦助學(xué)貸款工程,1970年,許多從事助學(xué)貸款的銀行開始抵制助學(xué)貸款工程,從1972年開始,政府為了鼓勵銀行對學(xué)生發(fā)放貸款,采取了一系列措施與方法,才使得助學(xué)貸款制度不斷完善。根據(jù)2003年劍橋消費者信用指數(shù)調(diào)查,22%的美國人負有助學(xué)貸款債務(wù),助學(xué)貸款已經(jīng)成為美國對大學(xué)生資助的最重要的方式。而近年來貸款的拖欠率卻從1990年的歷史最高峰22.4%降到了5.4%的歷史最低點。美國助學(xué)貸款的成功經(jīng)驗歸納起來有以下幾點:

        (一)助學(xué)理念的多元化

        在美國高等教育發(fā)展史上,先后出現(xiàn)了六種大學(xué)生資助理念。最早出現(xiàn)的是來自民間的“慈善”與“宗教”理念,即以慈善之心資助學(xué)生,又通過學(xué)生去傳播宗教、弘揚學(xué)問、效力社會;第二種資助理念是“為了國家利益,資助貧寒學(xué)生,培養(yǎng)精英人才”;第三、第四種資助理念是“人力資本投資”和“促進高等教育機會均等”;第五種理念是“擴大選擇自由”,其目的是使學(xué)生在選擇學(xué)校時能從自己的能力、專長和興趣出發(fā)而不是將學(xué)費的高低作為選擇報考志愿時考慮的首要因素;進入80年代,經(jīng)濟學(xué)家約翰斯通(B.Johnstone)提出了“成本分擔(dān)”理論,形成了第六種資助理念,他認為納稅人、大學(xué)、企業(yè)、家庭和學(xué)生都是高等教育的獲利者,因此,高等教育的成本應(yīng)該由這四方分擔(dān),而目前的情形是納稅人負擔(dān)過重,學(xué)生作為高等教育的直接受益者分擔(dān)不足。在財政危機的壓力和這一理念的支持下,聯(lián)邦政府大幅度調(diào)整了助學(xué)金和助學(xué)貸款的比例。

        (二)助學(xué)項目的多樣化

        多元混合的資助理念使美國大學(xué)生資助事業(yè)呈現(xiàn)出助學(xué)機構(gòu)多層次、資金來源多渠道、助學(xué)性質(zhì)多樣化的局面,眾多的助學(xué)項目從資助性質(zhì)看,可分為助學(xué)金、助學(xué)貸款、校園工讀和獎學(xué)金四類;從資金來源看,大致分為聯(lián)邦政府資金(包括政府擔(dān)保的銀行資金)、州政府資金、高等院校資金以及慈善團體資金,其中,聯(lián)邦政府是最大的資助者,其資助主要包括兩種形式:

        1.PELL捐助。這是美國目前最重要的助學(xué)金項目,它的資助目標是促進機會均等,向最低收入家庭學(xué)生提供“一個經(jīng)濟資助的基礎(chǔ)”。2000-2001學(xué)年最高金額為4000美元。

        2.聯(lián)邦擔(dān)保貸款。主要包括兩種:(1)“帕金斯貸學(xué)金”,其資金直接來源于政府,目標是“為國家利益資助貧困學(xué)生,造就國家所需人才”。與此目標相一致的資助條件和優(yōu)惠有:一是資助對象為家庭狀況低下的學(xué)生;二是在校學(xué)習(xí)的利息由政府支付,還款期限的年利率僅為5%;三是借貸的學(xué)生畢業(yè)后如參軍服役或到特定公立中小學(xué)任教等都可以部分或全部免還貸款。(2)“斯泰福貸學(xué)金”,這是美國目前最盛行的助學(xué)貸款?!八固└YJ學(xué)金”按貸款資金來源不同分為兩種:一種是資金直接來源于政府;另一種是由銀行或其他金融機構(gòu)提供貸款,由州政府進行擔(dān)保,聯(lián)邦政府進行再擔(dān)保。如果學(xué)生違約沒有歸還貸款,或者由于死亡、疾病等原因無法還貸,州政府和聯(lián)邦政府將向銀行賠付95%的拖欠貸款。

        (三)政府為助學(xué)貸款提供擔(dān)保,提高了銀行放貸的積極性

        如前面介紹的美國目前最流行的“斯泰福貸學(xué)金”,大部分資金由銀行和其他金融機構(gòu)提供,由州政府為貸款進行擔(dān)保,聯(lián)邦政府進行再擔(dān)保。由此可見,在美國的助學(xué)貸款制度中,銀行發(fā)放助學(xué)貸款的風(fēng)險很小,政府和學(xué)生扮演主角,銀行只是扮演配角,承擔(dān)貸款風(fēng)險的是政府而不是銀行。

        (四)完善的“防”、“罰”措施,降低了貸款拖欠率

        首先,美國政府在助學(xué)貸款的風(fēng)險防范上大做文章,其具體措施主要體現(xiàn)在三個方面:一是規(guī)定了非常靈活的還款方式和眾多的優(yōu)惠減免措施,以避免學(xué)生因還貸任務(wù)過重而造成拖欠。二是利用經(jīng)濟杠桿提高銀行追討債務(wù)的積極性,從而降低拖欠率。政府規(guī)定,如果發(fā)生拖欠,銀行經(jīng)過努力,并且要提供自己已經(jīng)盡了最大努力卻確實無法收回貸款的證據(jù)——包括與拖欠者進行電話聯(lián)系的記錄、郵寄的追討信函等,180天以后仍然未能成功回收,銀行才能將被拖欠的貸款轉(zhuǎn)給政府的擔(dān)保機構(gòu)并從那得到全部補償。三是政府利用法律手段完善助學(xué)貸款制度,防范貸款風(fēng)險。美國1992年《高等教育法》的修正案規(guī)定,如果某個高校學(xué)生貸款拖欠率太高,教育管理部門會對其進行審查,暫停該校學(xué)生的貸款申請資格,這將嚴重危及學(xué)校的生存,從而促進高校強化對學(xué)生的信用教育,加強助學(xué)貸款的管理。

        其次,在擔(dān)保機構(gòu)對違約貸款進行補償?shù)耐瑫r,聯(lián)邦政府也加大了對拖欠者的懲罰力度。懲罰措施主要有:(1)將拖欠者情況報告給信用局,記入學(xué)生信用記錄;(2)失去申請延期還款及債務(wù)免除的資格;(3)拖欠賬戶會被轉(zhuǎn)給專門的追討機構(gòu)進行追討,拖欠者除需要繳納滯納金、罰息以外,還要承擔(dān)追討費用;(4)授權(quán)稅務(wù)部門從個人所得稅返還款中扣款,授權(quán)雇傭單位扣除一定比例工資抵充拖欠款;(5)將拖欠者名字在媒體上曝光;(6)將惡意拖欠者訴諸法律,并由拖欠者承擔(dān)審判費、律師費等。

        二、借鑒美國經(jīng)驗,完善我國助學(xué)貸款制度

        (一)正確認識高等教育與助學(xué)貸款的關(guān)系,設(shè)計合理的助學(xué)貸款制度

        1.高等教育具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)。高等教育被公認是提高社會經(jīng)濟福利水平的根本手段,它有助于提高全社會的文化和文明程度、降低貧困和犯罪;它還是一種人力資本投資,有利于提高全社會的勞動生產(chǎn)率,從而促進整個社會和經(jīng)濟的發(fā)展,具有很強的正外部性,因此,政府有責(zé)任承擔(dān)高等教育費用;但是,高等教育不是純公共產(chǎn)品,它是職業(yè)教育,家庭和學(xué)生是其直接獲益者,一般來說,接受了高等教育的人與只具有普通教育學(xué)歷的人相比能夠獲得相對更高的收入和更多的工作保障,因此,按照“誰受益,誰付費”原則,高等教育的費用應(yīng)該由這幾方共同分擔(dān),而不應(yīng)該由政府獨自承擔(dān)。

        2.助學(xué)貸款不是純粹的金融產(chǎn)品。助學(xué)貸款是銀行為高等教育融資、向社會提供的一種金融產(chǎn)品,但它又不是一般的金融產(chǎn)品,它是為了實現(xiàn)“社會公平”、“機會均等”等政府的政策目標而向貧困家庭學(xué)生發(fā)放的貸款。由于助學(xué)貸款的目標群體是貧困家庭學(xué)生,而經(jīng)濟困難家庭往往難為貸款提供有效的抵押和擔(dān)保,因而使得助學(xué)貸款風(fēng)險較大,加之助學(xué)貸款單筆業(yè)務(wù)量小、學(xué)生畢業(yè)后流動性大,給銀行貸后催收管理帶來了很大的困難,因此又增加了銀行的管理成本。正是由于助學(xué)貸款的高風(fēng)險和高成本特點,如果沒有政府的參與,銀行要么收取較高的利率和承擔(dān)費來彌補高風(fēng)險、高成本,要么減少甚至干脆放棄經(jīng)營該種金融產(chǎn)品,這勢必造成助學(xué)貸款市場的萎縮。

        3.正確認識和處理高等教育與助學(xué)貸款的關(guān)系,設(shè)計出合理的、可持續(xù)發(fā)展的助學(xué)貸款制度。由于高等教育的準公共產(chǎn)品性質(zhì),使得作為金融產(chǎn)品的助學(xué)貸款已不再是學(xué)生和銀行之間的純粹的商業(yè)性貸款,而是在政府廣泛參與和支持下的一種政策性貸款,是一種具有公益性的準公共產(chǎn)品。因此在助學(xué)貸款的制度設(shè)計上,要體現(xiàn)出助學(xué)貸款的準公共產(chǎn)品性質(zhì),加大政府的支持力度,充分考慮貸款銀行的利益以保證助學(xué)貸款的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)美國經(jīng)驗以及我國財政的現(xiàn)實情況,我國的助學(xué)貸款由銀行出資、政府擔(dān)保是最理想的選擇。

        (二)建立“一攬子”助學(xué)規(guī)劃,完善我國高等教育資助體系

        建立“一攬子”助學(xué)規(guī)劃,首先就是要拓寬大學(xué)生資助的籌資渠道,擴大助學(xué)資金來源。一方面通過政府和媒體大力宣傳,動員社會各界力量,如企業(yè)集團、民間機構(gòu)、宗教組織以及個人等,提供貸款或設(shè)立專項獎學(xué)金來捐資助學(xué);另一方面可以考慮設(shè)立政府擔(dān)保的助學(xué)基金,通過向社會公開集資的方式解決財政資金不足問題、擴大助學(xué)資金來源;其次就是要增加助學(xué)方式,國家助學(xué)貸款只是幫助經(jīng)濟困難的學(xué)生完成高等教育的重要措施之一,根據(jù)我國人口眾多、城鄉(xiāng)差別明顯、大學(xué)生資助需求多樣的特點,我國的高等教育資助體系應(yīng)該包括獎學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)等多種資助方式,應(yīng)該建立以助學(xué)貸款為主,獎學(xué)金、助學(xué)金、勤工儉學(xué)、減免措施等為輔的“一攬子”助學(xué)規(guī)劃,完善我國高等教育資助體系。

        (三)加快高等教育資助立法

        政府應(yīng)盡快制定和頒布《高等教育資助法》,使我國的大學(xué)生資助尤其是助學(xué)貸款工程有法可依。美國的助學(xué)貸款工程能夠順利實施并不斷完善,很大程度上得益于美國國會為助學(xué)工程制定并不斷修正相應(yīng)的法律與法規(guī)。立法一是要保障各項助學(xué)資金的專項使用和安全營運,讓社會各界放心地捐資助學(xué);二是要為助學(xué)貸款的風(fēng)險承擔(dān)與防范提供法律保障,通過立法明確規(guī)定政府、銀行、借款學(xué)生在助學(xué)貸款中的權(quán)利和義務(wù),以法律形式確保銀行信貸資金的安全,提高銀行放貸的積極性。

        (四)建立和完善國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償機制

        為了鼓勵商業(yè)銀行開展國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù),我國政府已經(jīng)著手建立“國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金”。根據(jù)2004年6月8日教育部、財政部、人行、銀監(jiān)會共同頒發(fā)的《關(guān)于進一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》(以下簡稱意見)中規(guī)定“按隸屬關(guān)系,由財政和普通高校按貸款當年發(fā)生額的一定比例建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金,給予經(jīng)辦行適當補償,具體比例在招投標時確定?!骷墖抑鷮W(xué)貸款管理中心在確認經(jīng)辦銀行年度貸款實際發(fā)放額后,將風(fēng)險補償資金統(tǒng)一支付給經(jīng)辦銀行。”《意見》中規(guī)定的風(fēng)險補償資金的支付方法值得商榷,提前將“適當”比例的風(fēng)險補償資金支付給銀行,“適當補償”的比例難以把握,過低,彌補不了銀行的損失;過高,增加財政和高校的負擔(dān),甚至可能出現(xiàn)尋租行為——商業(yè)銀行合謀大幅度提高補償比例以謀取超額利潤,最終造成補償機制缺乏效率。

        完善的補償機制應(yīng)該是既公平又有效率的,一方面國家助學(xué)貸款作為具有公益性質(zhì)的政策性貸款,由銀行出資、政府承擔(dān)主要風(fēng)險才合乎公平原則;另一方面銀行發(fā)放貸款獲得了利息收入,理應(yīng)承擔(dān)加強貸后催收管理的責(zé)任,當銀行盡了責(zé)而貸款仍然無法收回時,風(fēng)險責(zé)任就應(yīng)該由政府承擔(dān),然后由政府的助學(xué)貸款管理機構(gòu)繼續(xù)行使追收責(zé)任,直至把損失減低到最少。因此,政府和銀行團結(jié)協(xié)作,共同努力防范和降低風(fēng)險才是有效率的。具體的操作方法可以借鑒美國經(jīng)驗并結(jié)合我國實際制定:按五級分類方法,銀行將劃分為損失類的助學(xué)貸款連同催收記錄轉(zhuǎn)交給國家助學(xué)貸款管理中心,管理中心審查后將確認的損失額支付給銀行,然后由管理中心根據(jù)貸款的具體情況或繼續(xù)行使催收責(zé)任或予以核銷。

        (五)建立有效的風(fēng)險防范機制

        建立有效的風(fēng)險防范機制是降低貸款拖欠率,提高助學(xué)資金使用效率的關(guān)鍵。一是要加強對學(xué)生的誠信教育。因為誠信度決定了借款學(xué)生是否愿意履行契約是否有還款的主觀愿望。因此,高校和社會傳媒要加大宣傳力度,幫助學(xué)生樹立信用意識,筑起防范風(fēng)險的第一道屏障。二是要設(shè)置靈活的還款方式和減免措施。因為學(xué)生能否按期還款,除了有還款意愿以外還取決于他們的還款能力,那么按照學(xué)生的還款能力來設(shè)計靈活的還款方式就成為保障貸款按期收回、降低拖欠率的第二道防線;對于愿意放棄大城市工作機會去貧困地區(qū)和西部地區(qū)工作或確實喪失還款能力的學(xué)生實施減免,減免部分由政府承擔(dān),將風(fēng)險承擔(dān)和補償機制落到實處。三是要對違約者實施行之有效的處罰,使違約成本高于履約成本,迫使借款人履行契約,按期還本付息。

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