陸錦亞

摘要：鑒于國庫集中收付制度改革對于公共財政發(fā)展的重要性，先從國庫集中收付制度的理論內(nèi)涵及國際借鑒角度，闡述我國實施改革的重要意義，再對當今的改革現(xiàn)狀及面臨的困難進行分析，提出我國構(gòu)建國庫集中收付制度的基本路徑及相應的對策措施。

關鍵詞：國庫；集中收付；路徑；對策

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)07—0035—04

國庫集中收付制度是一項在市場經(jīng)濟國家實施了多年的政府財政資金管理制度，目前我國實行國庫集中收付制度，是借鑒國際通行做法而進行的財政資金運作方式的一場根本性變革，是社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政發(fā)展的迫切需要，是預算執(zhí)行和財政收支管理的制度性創(chuàng)新。

一、國庫集中收付制度的涵義和產(chǎn)生的背景

所謂國庫集中收付制度，就是國庫單一帳戶制度，即將政府所有財政性資金全部集中到國庫單一帳戶歸口管理，所有財政性資金的收付都通過單一帳戶進行集中收繳、撥付和清算。在這種制度下，所有財政收入都必須直接繳入國庫，財政資金的使用由各部門根據(jù)細化的部門預算自主決定，由財政部門核定后準予支出，并由國庫單一帳戶直接撥付給商品或勞務的供應者。

1．國庫集中收付制度產(chǎn)生的歷史背景

在實行這一制度之前，政府財政資金多頭帳戶管理，大量滯留在各預算部門的帳戶上，致使資金使用效率低下。為了有效地管好政府收支，從制度上保證政府收支按預算的要求規(guī)范進行，OECD國家普遍開始采用國庫集中收付制度。1986年為抵御金融風波，意大利、巴西兩國家開始實行國庫單一帳戶；1990年挪威政府為了更有效地管理政府資金，增強資金的流動性，降低成本，建立了國庫單一帳戶；此后，希臘在1994年，波蘭在2001年為加強對國庫資金的管理而相繼推行單一帳戶。我國作為一個正在崛起的發(fā)展中國家，自改革開放以來，財稅體制在管理層面上進行了一系列的改革，對整個國民經(jīng)濟快速、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展起到了強烈的支撐作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，傳統(tǒng)的財政性資金的繳庫和撥付主要通過征收機關和預算單位設立多重帳戶分散進行的國庫收付制度已顯露出它的弊端和缺陷。因此，黨中央于2001年提出了對國庫集中收付制度實施試點的要求。

2．國庫集中收付制度的理論背景

第一，福利經(jīng)濟學思想對國庫集中收付制度的構(gòu)建具有重要的啟發(fā)意義和理論參考價值。福利經(jīng)濟學的一個重要命題是：要使全社會福利達到最大，就必須使國民收入達到最大；要使國民收入達到最大，就必須使社會產(chǎn)品達到最大；要使社會產(chǎn)品達到最大，就必須使社會資源的配置達到最大優(yōu)化。財政資金分配作為調(diào)控經(jīng)濟運行的一個政策工具，也必須實行資源優(yōu)化配置。國庫集中收付制度正是作為一種規(guī)范、高效的政府資金管理模式應時而生，它建立的初衷及目的就是為了提高財政資金的使用效率，避免財政資金的揮霍浪費，實現(xiàn)財政資金和整個生產(chǎn)資源最優(yōu)化配置，提高整個社會的福利水平?？梢哉f，國庫集中收付制度是資源優(yōu)化配置的一個重要手段，也是優(yōu)化資源配置思想的一個具體體現(xiàn)。

第二，博弈理論在客觀上顯示了國庫集中收付制度的必要性。博弈理論是描述公共領域?qū)ぷ庹咝袨榧捌浣Y(jié)果的最好工具，尋租者的博弈均衡不僅決定了資源在人們之間的配置，也同時界定了尋租者們對資源的不同權(quán)利，所以產(chǎn)權(quán)安排和資源配置是同時被博弈決定的。在財政支出領域里，國家、財政資金的管理者和財政資金的使用者，屬于三人博弈關系。要提高整個經(jīng)濟運行的效率，優(yōu)化資源配置，就必須從制度安排上界定產(chǎn)權(quán)、約束行為、規(guī)范博弈，而這只有政府才能進行。同樣，要提高政府的運行效率，必須規(guī)范政府預算行為，建立約束、制衡機制，而國庫集中收付制度正是很好的選擇。

第三，公共財政理論為國庫集中收付制度提供了充分的依據(jù)。公共財政理論是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的最新財政理論，它要求政府的全部收入都進入預算，委托獨立的管理機構(gòu)——財稅部門進行管理，并建立健全法律制度，接受社會的公開監(jiān)督。而國庫集中支付制度正是公共財政這些要求的具體體現(xiàn)和深化。

二、構(gòu)建我國國庫集中收付制度的必要性

我國現(xiàn)行的國庫體制是委托國庫制，實行的是分級分散國庫收付制度。這一國庫體制由來已久。在計劃經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)的分散式收付制度適應了當時的預算管理方式，在方便繳納稅款、靈活調(diào)度庫款、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。但近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和公共財政理論、實踐的發(fā)展，隨著一系列改革措施的出臺，隨著財政資金成分的多元化和分配層次的復雜化，這種以自行多頭設置銀行帳戶為基礎、分散進行的資金繳撥的方式，已遠遠不能適應新形勢下經(jīng)濟發(fā)展和財政改革的需要。隨著傳統(tǒng)國庫收付制度的弊端日益明顯，構(gòu)建我國國庫集中收付制度非常必要。

1．構(gòu)建國庫集中收付制度是適應建立社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政框架的必然選擇

構(gòu)建公共財政體制框架的主要目標之一就是如何從制度上更好地解決財政資金的收付問題，國庫集中收付制度作為與市場經(jīng)濟體制相適應的一項高效、規(guī)范的公共財政預算執(zhí)行制度，是公共財政框架的重要組成部分，它貫穿于公共財政管理全過程，通過控制財政資金按規(guī)范流人和流出各個公共機構(gòu)的過程來控制預算執(zhí)行。因此，實行國庫集中收付制度是推進公共財政建立的必然要求。

2．構(gòu)建國庫集中收付制度是實現(xiàn)財政資金收繳和撥付規(guī)范化的內(nèi)在要求

實行國庫集中收付制度，取消了形形色色的過渡性帳戶，從制度上解決了財政收入不及時足額入庫的問題，從而規(guī)范了收入收繳。同時，財政部門通過設立國庫單一帳戶體系，預算資金由原來的層層下?lián)芨臑橛韶斦块T統(tǒng)一存儲于人民銀行國庫單一帳戶上歸口管理，并以下達預算指標的方式給預算單位用款額度，使預算資金在沒有支付給收款人之前始終保存在國庫單一帳戶上，從而改變了傳統(tǒng)的分散支付制度固有的撥款隨意性，規(guī)范了財政資金的撥付程序。

3．構(gòu)建國庫集中收付制度是促進財政和財務監(jiān)督管理科學化的有效手段

在傳統(tǒng)的分散收繳和撥付方式下，財政職能的發(fā)揮側(cè)重于資金供給，而事前、事中監(jiān)督職能發(fā)揮不夠、只能依賴于各支出部門的財務決算報告進行事后監(jiān)督。同樣，國庫由于缺乏必要的規(guī)制手段和有效的制約手段，也難以對用款單位進行實質(zhì)性的監(jiān)督。實行國庫集中支付制度以后，隨著財政信息管理系統(tǒng)的建立和完善，財政能掌握支出單位每一筆資金的用途，對財政資金的分配行為、管理權(quán)限及操作程序都有嚴格的制度加以約束，從而增強了財政國庫工作的透明度、公開性，使政府預算會計監(jiān)督貫穿于部門財務收支活動的全過程，有利于健全和完善財政收支監(jiān)督糾

偏機制。

4．構(gòu)建國庫集中收付制度是提高財政資金運行效益的必由之路

國庫集中收付制度建立的國庫單一帳戶，使財政資金實行直收直支，加快了預算的執(zhí)行速度；各支出部門的財政資金都集中于國庫，財政部門可以利用資金收支的時間差，靈活調(diào)度庫款，利于支出部門的余缺調(diào)劑，避免了在某個時點上，財政資金大量積滯或入不敷出，從而提高政府資金的整體利用效率。同時，國庫集中支付制度對于在預算范圍的合理支出，支出部門可根據(jù)需要隨時與商品、勞務供應者簽訂借貸合同，取得所需物品和勞務，利于提高支出部門的辦事效率，并且財政部門能掌握每一筆預算支出的用途，杜絕不合理的支出，提高了資金的使用效率。

5．構(gòu)建國庫集中收付制度是降低財政籌資成本、化解運行風險的可靠保證

實行國庫集中支付后，財政部門能夠準確把握財政資金的整體狀況，大大減少財政資金的沉淀量。中央財政還可根據(jù)庫款情況決定國債發(fā)行規(guī)模、品種和數(shù)量，最大限度地減少短期國債的發(fā)行量和利息支出，從而減輕國家債務負擔，削減財政赤字，減少財政對短期資金的需求依存，提高財政資金的可支配力，緩解財政支出壓力，降低財政籌資成本，可從一定程度上化解財政的支出風險。

6．構(gòu)建國庫集中收付制度是遏制財政支出“尋租”，從源頭上防范腐敗的治本措施

財政支出“尋租”是指財政的某些要害部門或人員借助對某些權(quán)力資源的伸縮性占有、運用和把握，將其變成某種可以通融、交易和交換的手段，誘惑其行政管理的對象產(chǎn)生尋租的沖動。國庫集中收付從制度和財務收支的運作程序上作出了系統(tǒng)規(guī)定，資金運作過程透明度高，政府可以對資金使用情況實施有效的監(jiān)督，社會公眾也可以通過政治民主程序?qū)ω斦M行實質(zhì)性的監(jiān)督，規(guī)范預算分配行為．在很大程度上可以遏制“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生，推進民主理財和科學理財，有利于從源頭上、制度上防治腐敗，推進黨風廉政建設。

7．構(gòu)建國庫集中收付制度是確保政府采購順利推進的保障

政府采購是一種法定的公共采購制度，被稱為“陽光”工程，這一制度長期實施所依托的是國庫集中支付制度。因為如果沒有國庫集中支付制度，采購單位與行政事業(yè)單位之間難以建立法定采購關系，在利益的驅(qū)使下，支出部門會把一部分采購業(yè)務轉(zhuǎn)為自行采購，從而破壞了其法定性。同時，政府采購的效益大小取決于每批商品流通和勞務的采購額度、結(jié)算的方式和采購機構(gòu)的服務主動性程度，而國庫集中支付制度最顯著的特點就是建立起了現(xiàn)代化的國庫支付系統(tǒng)，這既為大量的采購業(yè)務提供了方便、準確的結(jié)算工具，也為采購部門提供了快捷、系統(tǒng)的信息，提高了服務的主動性。正是有國庫集中支付制度強制保障，政府采購制度的優(yōu)勢顯現(xiàn)，陽光工程順利推進。

8．構(gòu)建國庫集中收付制度是實施政府財政宏觀調(diào)控的堅實基礎

財政是政府實施宏觀調(diào)控的重要工具，財政政策的實施有賴于綜合財政實力的支撐。國家財政資金雄厚，才會有較強的保障能力來支持財政政策的實施。國庫管理制度改革后，對財政資源實行集中化管理，通過對財政資金運行狀況的分析和預測，真正實現(xiàn)財政收入和支出的合理化配比，增強政府預算的科學性和財政赤字的可控性，發(fā)揮財政決策的前瞻效果。同時，國庫單一帳戶開設在中央銀行，有利于財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)一致，從而實現(xiàn)統(tǒng)一的宏觀經(jīng)濟管理目標。

三、構(gòu)建國庫集中收付制度的基本路徑與對策探索

1．構(gòu)建國庫集中收付制度的基本路徑

綜觀我國管理改革的軌跡和思路，構(gòu)建國庫集中收付制度的基本路徑可設想為：

第一，建立國庫單一帳戶體系，實現(xiàn)財政資金的集中管理。這是國庫集中收付制度的基礎，因為帳戶設置是財政國庫管理制度改革的核心問題。財政收支直接通過“國庫單一帳戶”是國際上的普遍做法，但我們要建立的國庫單一帳戶體系不是一個獨立的帳戶，而是一個多層多級的帳戶體系，是財政國庫管理制度改革區(qū)別于其他國家做法的一個顯著特點。目的是使財政資金達到一個最大值，防止國家職能性收入流失，強化國家宏觀調(diào)控的能力。國庫單一帳戶體系是一個統(tǒng)攬所有財政性資金的帳戶體系，它需要取消各支出部門獨立開設的預算帳戶，將政府各部門所有的資金都集中到中央銀行或委托其他商業(yè)銀行設立的國庫單一帳戶，并由國庫部門集中管理。

第二，改革國庫收入的收繳方式，實行直接繳庫和集中匯繳相結(jié)合。這是國庫集中收付制度的保證。收入收繳是預算執(zhí)行的重要組成部分，是國庫集中收付制度得以實施的前提保障。所有財政收入，收繳流程都要合理、規(guī)范，各征收單位自行開設和管理的各類收入過渡帳戶應全面取消，預算單位或繳款人按法律法規(guī)程序，直接將收入繳人國庫單一帳戶或預算外資金專戶，并將行政事業(yè)性收費、政府性基金專項收入逐步納入預算管理。

第三，變國庫資金的分散分級支付為集中支付。這是國庫集中收付制度的核心。規(guī)范支出支付程序，改革資金的支付方式，改變財政資金多頭開戶，變單位分散支付為財政國庫集中支付是國庫集中收付制度改革的出發(fā)點和落腳點。主要是應該明確合理的支付范圍、支付類型、支付工具、支付方式和支付程序。

第四，合理設置國庫集中收付的相關管理機構(gòu)并明確職能權(quán)限。圍繞“預算、審核、支付、國庫”的作業(yè)步驟，我國目前管理機構(gòu)應設置預算機構(gòu)、國庫管理機構(gòu)和國庫代理機構(gòu)。

第五，構(gòu)建“金財工程”，實現(xiàn)財政資金支付、清算的快捷、高效。充分運用現(xiàn)代電子信息技術，構(gòu)建以發(fā)達的政府預算管理信息網(wǎng)絡系統(tǒng)和規(guī)范的財政集中收付清算信息網(wǎng)絡系統(tǒng)為主的“金財工程”，以實現(xiàn)財政預算部門、國庫管理部門、銀行部門與支付中心信息資源共享電子信息網(wǎng)絡平臺一體化管理，確保國庫集中收付制度有效運行。

2．構(gòu)建國庫集中收付制度的主要對策

構(gòu)建國庫集中收付制度是一場牽一發(fā)而動全身的“財政革命”，是對財政資金的帳戶設置和收支繳撥方式的根本性變革，需要在法律、機制、技術等多方面采取有針對性的對策措施。

第一，深化預算管理體制改革，為新制度提供更好的工作條件。

在構(gòu)建國庫集中收付制度過程中，要通過部門預算的編制、財政部門的審定、人代會的批準，防止預算執(zhí)行不規(guī)范行為，加強國庫對預算支出剛性約束，并提供國庫集中支付及監(jiān)管的指標依據(jù)。為適應財政支出改革和發(fā)展的需要，配合部門預算的編制，必須對現(xiàn)有預算科目進行全面、合理的細化、修正，改變部門收支科目分類簡單、管理粗放的狀況，使財政、國庫對預算收支使用的科目歸類口徑一致，既與國際慣例接軌，又與現(xiàn)行的科目體系銜接，從而為國庫集中收付制度的完善提供前提條件。尤其是需要調(diào)整預算編審時間。國庫集中收付制度，要求各部門、各單位在發(fā)生每項經(jīng)濟業(yè)務支出時，憑借當年批準的年度預

算向支付執(zhí)行機構(gòu)提出用款申請，經(jīng)審后從國庫直接撥付給商品或勞務供應者。而目前，我國的財政預算從編制到審批一般由上年的九月份開始到第二年三月份才能結(jié)束，經(jīng)各屆人代會批準后，再由財政部門批復到主管部門及基層單位，時間遲緩，難以適應國庫集中支付指標管理的要求。因此，我國預算的批準時間應提前到年底前確定，或者借鑒國外做法，將會計年度調(diào)整，由原1月1日至12月31日變?yōu)?月1日至次年3月31日。

第二，全面推行政府采購制度，為新制度創(chuàng)造良好的實施前提。

為加強對政策采購的管理，應在財政部門內(nèi)明確一個主管機構(gòu)，制訂采購法規(guī)，對政府采購市場協(xié)調(diào)管理及進行采購統(tǒng)計、采購分析和評估、審計監(jiān)督等，實行政府采購的集中管理，為實施國庫的集中支付采購資金創(chuàng)造條件。此外，硬化預算約束，加強財政支出的源頭控制，采購預算要依據(jù)采購目錄，確定金額及實物指標。財政根據(jù)采購的結(jié)果，在支付環(huán)節(jié)監(jiān)控采購預算的執(zhí)行。一般來說，政府采購支出在整個財政公共支出中占有很大的比重，為減少資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，采購資金應由國庫直接支付給商品、勞務供應商。要避免各單位擠占、挪用、濫用財政資金。

第三，科學調(diào)整部門職能分工，為新制度構(gòu)筑合理的組織體系。

由財政設立專門的支付執(zhí)行機構(gòu)，具體實施資金支付、預算執(zhí)行、監(jiān)督檢查等業(yè)務。機構(gòu)內(nèi)部要建立監(jiān)督制約機制，保證財政資金的安全。實行國庫集中收付制度后，要基本取消各預算部門及其他相關部門在商業(yè)銀行開設的預算內(nèi)外資金帳戶，這些部門的主要職責調(diào)整為負責編制預算和資金使用計劃，搞好相應的財務管理和會計核算，并按規(guī)定的程序和要求向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)提出支出申請書，實現(xiàn)支付。為了降低改革成本，還應充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡系統(tǒng)作為財政日常支付業(yè)務的代理銀行。確定代理銀行，原則上要按照市場經(jīng)濟原則，引進競爭機制，通過招投標進行。當然，中國人民銀行是我國國庫代理行，要在支付管理方面發(fā)揮獨特的作用。

第四，加快非稅收入的集中管理，為新制度規(guī)范收入的管理機制。

對行政事業(yè)性收費、罰沒收入和預算外資金收入實現(xiàn)收繳分離、“收支兩條線”管理改革，也是當前財政改革的重中之重。其核心是按照公共管理的要求，將全部財政性收支逐步納入財政預算管理。在當前改革的過渡時期，先取消現(xiàn)行各執(zhí)收單位開設的預算外資金過渡帳戶，改由財政部門在代理銀行為執(zhí)收單位開設預算外資金財政匯繳專戶，該帳戶只能用于預算外資金的收入收繳，不得用于執(zhí)收單位的支出。

第五，實現(xiàn)財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)，為新制度提供強大的技術支撐。

要運用現(xiàn)代科學技術，建立發(fā)達的財政管理電子信息網(wǎng)絡系統(tǒng)、現(xiàn)代化的國庫管理操作系統(tǒng)和銀行支付清算系統(tǒng)等，并實現(xiàn)財政、稅務、國庫和銀行的橫向聯(lián)網(wǎng)。這是利用科技手段進行數(shù)據(jù)信息傳遞，確保稅款準確、及時、完整的入庫，提高國庫集中收付工作質(zhì)量和效率的重要途徑。

第六，建立健全相關法律法規(guī)和制度體系，為新制度提供有效的法律保障。

國庫集中收付制度對現(xiàn)行帳戶體系的設置、財政資金的收付方式和程序、預算執(zhí)行機制都進行了重大的改革，并涉及銀行清算制度。因此，首先要從法律上明確界定財政部門與國庫等部門在預算執(zhí)行過程中各自的職責權(quán)限，盡早出臺適應國庫集中收付制度要求、涵蓋國庫管理全過程的《國庫法》。其次，按改革內(nèi)容重新修正《預算法》、《預算法實施條例》、《財政總預算會計制度》和《行政事業(yè)性單位會計制度》等相應的法律法規(guī)；再次，還要制訂一些規(guī)范程序的管理制度，如《國庫收入管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》、《國庫現(xiàn)金管理辦法》等，并在此基礎上認真執(zhí)行，加強監(jiān)督，以保證國庫集中收付制度改革的順利進行。

第七，建立國庫集中收付監(jiān)督制約機制，為新制度防范財政管理風險。

依據(jù)資金所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離的原則，建立財政國庫集中收付監(jiān)督制約機制的基本構(gòu)想是：緊緊圍繞國庫集中收付制度的改革，建立以財政資金支付實時監(jiān)控為中心，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術為支撐，以國庫集中支付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)為手段，以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎，綜合運用多種監(jiān)管方式，強化財政事前、事中監(jiān)督的財政國庫動態(tài)監(jiān)控體系。

(作者單位：江蘇省太倉市財政局)

責任編輯：浩宇