曹 嵐
摘要:我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因,與我國高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制相關(guān),目前矛盾之所以未得到有效緩解,主要也在于體制性障礙。因此,深化城鄉(xiāng)改革,建立合理的市場經(jīng)濟體制,是消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理性選擇。
關(guān)鍵詞:二元結(jié)構(gòu);體制;改革重點
中圖分類號:F121文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1004—1605(2005)08/09—0057—03
我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來已久,與我國實行趕超型的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān),進而又與高度集權(quán)統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制緊密相關(guān)。高度集中的計劃經(jīng)濟體制,是擴大和固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。因此,進一步深化改革,加快建立消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟體制,這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為一元結(jié)構(gòu)的最理性的選擇。
一、加大財稅體制改革的力度,重點是扭轉(zhuǎn)重城輕鄉(xiāng)的傾向,增加財稅對農(nóng)村的有效支持
農(nóng)村資金緊缺,農(nóng)民稅費負擔(dān)重,這是造成農(nóng)村貧困、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的一個重要因素,而這在很大程度上又與我國長期采用偏好城市的財稅體制相關(guān)。據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計分析,我國財政對農(nóng)業(yè)所支出的,其絕對值雖呈現(xiàn)不斷增長的趨勢,但占的水平,比1990年的10%約低2個百分點,比1980年的12 9/6約低4個百分點。地方財政農(nóng)業(yè)支出的比重呈逐步下降的趨勢,1991年為9.6%,1995年為7.9%,到2000年下降為6.6%。我國稅收在城鄉(xiāng)之間也存在懸殊的差距,2000年農(nóng)村人口人均稅費比率為39,6,但實際比率在5%,而城市人口稅率僅為0.58%。針對這種狀況,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾,必須深化財稅體制改革,從宏觀上著力調(diào)整國民收入分配格局,扭轉(zhuǎn)重城輕鄉(xiāng)財政體制??紤]到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后的狀況以及加入WTO對農(nóng)業(yè)的沖擊,必須逐步提高財政支農(nóng)支出的比重,力爭將這一比重由現(xiàn)在的8%提高到10%以上。為此,一要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜,這是強化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。二要盡快出臺農(nóng)業(yè)投資法,將各級政府的支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。財政投入重點,主要應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系和直接用于對農(nóng)民的補貼。三要把國家新增的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村,加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度。
按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求,稅費改革的方向,當(dāng)前除了繼續(xù)降低或免除農(nóng)業(yè)稅外,必須做好減輕農(nóng)民負擔(dān)的專項治理工作,對各種亂收費、各種攤派、三提五統(tǒng)應(yīng)全部取消。
二、加大社會保障制度改革的力度,重點是抓住主要矛盾,逐步建立適合中國國情的農(nóng)村社會保障制度
實行兩種不同的社會保障制度,農(nóng)村社會保障水平大大低于城市,這是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個顯著特征。從長遠看,必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體制,讓農(nóng)民擁有國民待遇,這是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、扭轉(zhuǎn)農(nóng)民弱勢地位的必由之路。但這不是件容易的事,不可能一蹴而就。這取決于社會各方面的認知,城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的程度,社會分配結(jié)構(gòu)的改善,國家和地方各級財政的負擔(dān)能力,體制轉(zhuǎn)換的進程等等,是個受多因素影響、制約的長過程,需要因地、因時制宜,分步、分階段實施。就當(dāng)前來說,農(nóng)村不可能照搬城市的辦法,采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的模式。農(nóng)村社會保障制度的改革,必須符合中國的國情。現(xiàn)在最緊迫的是推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革,必須符合中國的國情;現(xiàn)在最緊迫的是推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)和改革完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度,這是構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的關(guān)鍵。
就農(nóng)村養(yǎng)老保險而言,基本取向是實行家庭養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的體制。作為發(fā)展中國家,我國財政規(guī)模有限,財力需求與供給的矛盾比較尖銳,加之我國農(nóng)村老齡人口數(shù)量龐大,國家無法包辦農(nóng)村養(yǎng)老保險。財政給予一定的資助,同時依靠農(nóng)民自身及其農(nóng)村集體的資金積累,是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本途徑。實行這種模式的養(yǎng)老保險體制也將是個漸進的過程,要貫徹財政合理資助和堅持地區(qū)有別的原則,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可先行一步,根據(jù)各地現(xiàn)有條件和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r,實行不同的養(yǎng)老水平和籌資標(biāo)準(zhǔn),切忌一刀切。經(jīng)過努力,完全有可能構(gòu)建符合國情、科學(xué)合理、規(guī)范可行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。與此同時,要加快改革和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度,可通過多種籌資方式和管理辦法,實行集體與個人共同籌集醫(yī)療衛(wèi)生費用基金,按一定比例補償農(nóng)民醫(yī)療藥品及預(yù)防保健費支出的農(nóng)村醫(yī)療保健制度。
三、加大金融體制改革的力度,重點是全面改善農(nóng)村金融服務(wù),擴大對農(nóng)村信貸的投放量
為“三農(nóng)”提供良好的金融服務(wù),是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措。目前農(nóng)村信貸資金嚴重外流,金融需求遠遠得不到滿足,成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增加的主要因素。產(chǎn)生這個問題的原因,主要是金融體制問題。信貸政策存在著地域歧視,信貸資金對城市投入多,農(nóng)村投入少;對城市國有企業(yè)投入多,對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營企業(yè)投入少。改革開放前,金融部門的農(nóng)業(yè)貸款占所有貸款的比重一直維持在13 9/6左右,而1978年以后一直維持在兩位數(shù)以下,1998年以來徘徊在8%左右。因此,加快金融體制改革和創(chuàng)新,建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求、真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系,實屬當(dāng)務(wù)之急。
進一步深化金融體制改革,一是鼓勵并要求加大對農(nóng)村信貸資金的投放量。應(yīng)對商業(yè)銀行和農(nóng)村信貸規(guī)模作出明確的規(guī)定,原則上要求商業(yè)銀行將在農(nóng)村吸收的資金,爭取全額或絕大部分用于農(nóng)村,支持農(nóng)村及縣域經(jīng)濟發(fā)展。人民銀行應(yīng)以支農(nóng)再貸款的形式,將縣及縣以下郵政機構(gòu)吸收的農(nóng)村儲蓄資金返還農(nóng)村。二是在防范金融風(fēng)險的前提下,根據(jù)農(nóng)戶需求,擴大農(nóng)村金融服務(wù)范圍,注意進行貸款品種和方式創(chuàng)新。三是加快農(nóng)村信用社的改革步伐。改革信用社的組織模式,轉(zhuǎn)換信用社的經(jīng)營機制,完善法人治理結(jié)構(gòu),使農(nóng)村信用社真正成為最基層的、直接面向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)組織。這是解決農(nóng)村信貸難、打擊農(nóng)村高利貸的關(guān)鍵。四是建設(shè)全面推行農(nóng)戶小額信用貸款,簡化貸款手續(xù),提供方便農(nóng)民的措施,盡可能滿足農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)的貸款需求。
四、加大城鄉(xiāng)勞動就業(yè)體制改革的力度,重點是打通城鄉(xiāng)市場梗阻,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場
就業(yè)是民生之本。城鄉(xiāng)勞動者實行平等就業(yè),是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力,解決“三農(nóng)”問題的核心,也是消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。長期以來,我國實行城鄉(xiāng)不同的勞動就業(yè)體制。這種城鄉(xiāng)分割的制度安排并未隨經(jīng)濟體制改革和市場機制的逐步形成而發(fā)生根本變化,城鄉(xiāng)二元分割仍然是我國現(xiàn)階段勞動力市場的基本特征??梢哉f,這是加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、擴大城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的重要原因。
十六屆三中全會《決定》指出,要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場”,我們必須采取有效措施,積極推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)體制改革,加快建立城鄉(xiāng)
統(tǒng)一的勞動力市場。首先要全面進行戶籍制度改革,這是統(tǒng)一勞動力市場的前提。戶籍是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物,近年來各地已開始進行不同程度的戶籍制度改革。事實表明,適當(dāng)放開戶口后并未產(chǎn)生消極影響。要認真總結(jié)經(jīng)驗,進一步放寬政策,從根本上打破城鄉(xiāng)勞動者的身份限制,消除城鄉(xiāng)勞動力在就業(yè)問題上的體制障礙。現(xiàn)在許多城市面臨就業(yè)壓力,對進城農(nóng)民進行適當(dāng)管理是必要的,城鄉(xiāng)政府部門要堅持公正原則,同時做好城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的促進工作,在就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)上對城鄉(xiāng)勞動力一視同仁;用人單位對勞動力不能區(qū)別對待,在勞動時間、勞動條件、勞動保護、勞動報酬上應(yīng)實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。整治惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資的行為。要準(zhǔn)確提供城市勞動力市場供求信息,盡可能克服農(nóng)村勞動力盲目流動現(xiàn)象。此外,還要加強農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)和職業(yè)技能培訓(xùn),提高其在勞動力市場上的就業(yè)競爭力。
五、加大農(nóng)村土地制度改革的力度,重點是保障農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)益,大力推進土地承包營權(quán)的流轉(zhuǎn)
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的目標(biāo)看,迫切需要部分農(nóng)民從土地上分離出來,進入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),這樣才能緩解和克服我國人多地少這個基本國情的矛盾,提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)準(zhǔn)備就緒,致富農(nóng)民,從根本上解決我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。為此,深化農(nóng)村土地制度的改革,創(chuàng)新土地運作機制勢在必行。
首先,要努力推進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,實行30年不變,這是正確的,但在這一前提下,當(dāng)前的關(guān)鍵是要加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。特別是那些進城時間長,在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定工作的農(nóng)民,不能讓其一直保持雙重身份,既在城市工作和生活,又在農(nóng)村占有一份土地??蓪嵭小巴恋負Q戶口”的政策,鼓勵他們脫離土地,徹底改變農(nóng)民身份,實現(xiàn)農(nóng)民向市民角色的轉(zhuǎn)換。當(dāng)然土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),必須尊重農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的決定權(quán),按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行,這樣,離開土地的農(nóng)民才能放心轉(zhuǎn)出土地,才能有助于實現(xiàn)農(nóng)村土地的適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營。其次,必須深化農(nóng)村征地制度創(chuàng)新。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化展開的過程,也就是農(nóng)民土地被征用、農(nóng)民離開土地的過程。從一定意義上說,這不僅是歷史發(fā)展的必然,也是時代進步的需要。但目前存在著征地范圍過寬、對農(nóng)民補償過低,對失地農(nóng)民安置辦法無法解決其后顧之憂和命運生計等問題,在一定程度上又加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾沖突。為此,必須實行嚴格的土地保護制度,嚴格限制土地的征占,縮小征地的范圍,提高征地的補償標(biāo)準(zhǔn),調(diào)整征地的補償方法。公共事業(yè)用地可由政府出面征地,非公益用地可由工商企業(yè)和土地所有權(quán)主體談判決定補償標(biāo)準(zhǔn)和方法。提倡實行土地承包權(quán)的股份化,讓農(nóng)民分享收益,解除后顧之憂,行使當(dāng)家作主的權(quán)利。
責(zé)任編輯:浩宇