曹　嵐

摘要：我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因，與我國高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制相關(guān)，目前矛盾之所以未得到有效緩解，主要也在于體制性障礙。因此，深化城鄉(xiāng)改革，建立合理的市場經(jīng)濟體制，是消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理性選擇。

關(guān)鍵詞：二元結(jié)構(gòu)；體制；改革重點

中圖分類號：F121文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0057—03

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來已久，與我國實行趕超型的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)，進而又與高度集權(quán)統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制緊密相關(guān)。高度集中的計劃經(jīng)濟體制，是擴大和固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。因此，進一步深化改革，加快建立消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟體制，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為一元結(jié)構(gòu)的最理性的選擇。

一、加大財稅體制改革的力度，重點是扭轉(zhuǎn)重城輕鄉(xiāng)的傾向，增加財稅對農(nóng)村的有效支持

農(nóng)村資金緊缺，農(nóng)民稅費負擔(dān)重，這是造成農(nóng)村貧困、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的一個重要因素，而這在很大程度上又與我國長期采用偏好城市的財稅體制相關(guān)。據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計分析，我國財政對農(nóng)業(yè)所支出的，其絕對值雖呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，但占的水平，比1990年的10％約低2個百分點，比1980年的12 9／6約低4個百分點。地方財政農(nóng)業(yè)支出的比重呈逐步下降的趨勢，1991年為9．6％，1995年為7．9％，到2000年下降為6．6％。我國稅收在城鄉(xiāng)之間也存在懸殊的差距，2000年農(nóng)村人口人均稅費比率為39，6，但實際比率在5％，而城市人口稅率僅為0．58％。針對這種狀況，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，必須深化財稅體制改革，從宏觀上著力調(diào)整國民收入分配格局，扭轉(zhuǎn)重城輕鄉(xiāng)財政體制?？紤]到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后的狀況以及加入WTO對農(nóng)業(yè)的沖擊，必須逐步提高財政支農(nóng)支出的比重，力爭將這一比重由現(xiàn)在的8％提高到10％以上。為此，一要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜，這是強化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。二要盡快出臺農(nóng)業(yè)投資法，將各級政府的支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。財政投入重點，主要應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系和直接用于對農(nóng)民的補貼。三要把國家新增的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，稅費改革的方向，當(dāng)前除了繼續(xù)降低或免除農(nóng)業(yè)稅外，必須做好減輕農(nóng)民負擔(dān)的專項治理工作，對各種亂收費、各種攤派、三提五統(tǒng)應(yīng)全部取消。

二、加大社會保障制度改革的力度，重點是抓住主要矛盾，逐步建立適合中國國情的農(nóng)村社會保障制度

實行兩種不同的社會保障制度，農(nóng)村社會保障水平大大低于城市，這是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個顯著特征。從長遠看，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體制，讓農(nóng)民擁有國民待遇，這是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、扭轉(zhuǎn)農(nóng)民弱勢地位的必由之路。但這不是件容易的事，不可能一蹴而就。這取決于社會各方面的認知，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的程度，社會分配結(jié)構(gòu)的改善，國家和地方各級財政的負擔(dān)能力，體制轉(zhuǎn)換的進程等等，是個受多因素影響、制約的長過程，需要因地、因時制宜，分步、分階段實施。就當(dāng)前來說，農(nóng)村不可能照搬城市的辦法，采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的模式。農(nóng)村社會保障制度的改革，必須符合中國的國情。現(xiàn)在最緊迫的是推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革，必須符合中國的國情；現(xiàn)在最緊迫的是推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)和改革完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這是構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的關(guān)鍵。

就農(nóng)村養(yǎng)老保險而言，基本取向是實行家庭養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的體制。作為發(fā)展中國家，我國財政規(guī)模有限，財力需求與供給的矛盾比較尖銳，加之我國農(nóng)村老齡人口數(shù)量龐大，國家無法包辦農(nóng)村養(yǎng)老保險。財政給予一定的資助，同時依靠農(nóng)民自身及其農(nóng)村集體的資金積累，是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本途徑。實行這種模式的養(yǎng)老保險體制也將是個漸進的過程，要貫徹財政合理資助和堅持地區(qū)有別的原則，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可先行一步，根據(jù)各地現(xiàn)有條件和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，實行不同的養(yǎng)老水平和籌資標(biāo)準(zhǔn)，切忌一刀切。經(jīng)過努力，完全有可能構(gòu)建符合國情、科學(xué)合理、規(guī)范可行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。與此同時，要加快改革和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，可通過多種籌資方式和管理辦法，實行集體與個人共同籌集醫(yī)療衛(wèi)生費用基金，按一定比例補償農(nóng)民醫(yī)療藥品及預(yù)防保健費支出的農(nóng)村醫(yī)療保健制度。

三、加大金融體制改革的力度，重點是全面改善農(nóng)村金融服務(wù)，擴大對農(nóng)村信貸的投放量

為“三農(nóng)”提供良好的金融服務(wù)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措。目前農(nóng)村信貸資金嚴重外流，金融需求遠遠得不到滿足，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增加的主要因素。產(chǎn)生這個問題的原因，主要是金融體制問題。信貸政策存在著地域歧視，信貸資金對城市投入多，農(nóng)村投入少；對城市國有企業(yè)投入多，對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營企業(yè)投入少。改革開放前，金融部門的農(nóng)業(yè)貸款占所有貸款的比重一直維持在13 9／6左右，而1978年以后一直維持在兩位數(shù)以下，1998年以來徘徊在8％左右。因此，加快金融體制改革和創(chuàng)新，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求、真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系，實屬當(dāng)務(wù)之急。

進一步深化金融體制改革，一是鼓勵并要求加大對農(nóng)村信貸資金的投放量。應(yīng)對商業(yè)銀行和農(nóng)村信貸規(guī)模作出明確的規(guī)定，原則上要求商業(yè)銀行將在農(nóng)村吸收的資金，爭取全額或絕大部分用于農(nóng)村，支持農(nóng)村及縣域經(jīng)濟發(fā)展。人民銀行應(yīng)以支農(nóng)再貸款的形式，將縣及縣以下郵政機構(gòu)吸收的農(nóng)村儲蓄資金返還農(nóng)村。二是在防范金融風(fēng)險的前提下，根據(jù)農(nóng)戶需求，擴大農(nóng)村金融服務(wù)范圍，注意進行貸款品種和方式創(chuàng)新。三是加快農(nóng)村信用社的改革步伐。改革信用社的組織模式，轉(zhuǎn)換信用社的經(jīng)營機制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村信用社真正成為最基層的、直接面向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)組織。這是解決農(nóng)村信貸難、打擊農(nóng)村高利貸的關(guān)鍵。四是建設(shè)全面推行農(nóng)戶小額信用貸款，簡化貸款手續(xù)，提供方便農(nóng)民的措施，盡可能滿足農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)的貸款需求。

四、加大城鄉(xiāng)勞動就業(yè)體制改革的力度，重點是打通城鄉(xiāng)市場梗阻，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場

就業(yè)是民生之本。城鄉(xiāng)勞動者實行平等就業(yè)，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，解決“三農(nóng)”問題的核心，也是消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)不同的勞動就業(yè)體制。這種城鄉(xiāng)分割的制度安排并未隨經(jīng)濟體制改革和市場機制的逐步形成而發(fā)生根本變化，城鄉(xiāng)二元分割仍然是我國現(xiàn)階段勞動力市場的基本特征?？梢哉f，這是加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、擴大城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的重要原因。

十六屆三中全會《決定》指出，要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場”，我們必須采取有效措施，積極推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)體制改革，加快建立城鄉(xiāng)

統(tǒng)一的勞動力市場。首先要全面進行戶籍制度改革，這是統(tǒng)一勞動力市場的前提。戶籍是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，近年來各地已開始進行不同程度的戶籍制度改革。事實表明，適當(dāng)放開戶口后并未產(chǎn)生消極影響。要認真總結(jié)經(jīng)驗，進一步放寬政策，從根本上打破城鄉(xiāng)勞動者的身份限制，消除城鄉(xiāng)勞動力在就業(yè)問題上的體制障礙。現(xiàn)在許多城市面臨就業(yè)壓力，對進城農(nóng)民進行適當(dāng)管理是必要的，城鄉(xiāng)政府部門要堅持公正原則，同時做好城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的促進工作，在就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)上對城鄉(xiāng)勞動力一視同仁；用人單位對勞動力不能區(qū)別對待，在勞動時間、勞動條件、勞動保護、勞動報酬上應(yīng)實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。整治惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資的行為。要準(zhǔn)確提供城市勞動力市場供求信息，盡可能克服農(nóng)村勞動力盲目流動現(xiàn)象。此外，還要加強農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其在勞動力市場上的就業(yè)競爭力。

五、加大農(nóng)村土地制度改革的力度，重點是保障農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)益，大力推進土地承包營權(quán)的流轉(zhuǎn)

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的目標(biāo)看，迫切需要部分農(nóng)民從土地上分離出來，進入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這樣才能緩解和克服我國人多地少這個基本國情的矛盾，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)準(zhǔn)備就緒，致富農(nóng)民，從根本上解決我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。為此，深化農(nóng)村土地制度的改革，創(chuàng)新土地運作機制勢在必行。

首先，要努力推進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，實行30年不變，這是正確的，但在這一前提下，當(dāng)前的關(guān)鍵是要加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。特別是那些進城時間長，在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定工作的農(nóng)民，不能讓其一直保持雙重身份，既在城市工作和生活，又在農(nóng)村占有一份土地?？蓪嵭小巴恋負Q戶口”的政策，鼓勵他們脫離土地，徹底改變農(nóng)民身份，實現(xiàn)農(nóng)民向市民角色的轉(zhuǎn)換。當(dāng)然土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須尊重農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的決定權(quán)，按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行，這樣，離開土地的農(nóng)民才能放心轉(zhuǎn)出土地，才能有助于實現(xiàn)農(nóng)村土地的適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營。其次，必須深化農(nóng)村征地制度創(chuàng)新。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化展開的過程，也就是農(nóng)民土地被征用、農(nóng)民離開土地的過程。從一定意義上說，這不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進步的需要。但目前存在著征地范圍過寬、對農(nóng)民補償過低，對失地農(nóng)民安置辦法無法解決其后顧之憂和命運生計等問題，在一定程度上又加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾沖突。為此，必須實行嚴格的土地保護制度，嚴格限制土地的征占，縮小征地的范圍，提高征地的補償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征地的補償方法。公共事業(yè)用地可由政府出面征地，非公益用地可由工商企業(yè)和土地所有權(quán)主體談判決定補償標(biāo)準(zhǔn)和方法。提倡實行土地承包權(quán)的股份化，讓農(nóng)民分享收益，解除后顧之憂，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。

責(zé)任編輯：浩宇