扎西次仁　王玉寶

摘要：依法行政就是行政機(jī)關(guān)在公平原則指導(dǎo)下，依據(jù)法律規(guī)定積極履行職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。我國依法行政，在立法、執(zhí)法、監(jiān)督、救濟(jì)等方面都有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：依法行政；依法治權(quán)；路徑選擇

中圖分類號：D912．1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0085—03

一、我國依法行政的困境分析

自從黨的十一屆三中全會以來，我國的社會主義法制建設(shè)迅速發(fā)展。從總體上看，我國的依法行政狀況已經(jīng)大為改觀，并在逐步向良性方向發(fā)展。但是，我們也必須清醒地看到，由于我國正處于新舊體制的轉(zhuǎn)軌時期，依法行政的現(xiàn)狀與中央提出的“依法治國”的要求仍有不少差距：

第一，法治觀念淡薄，人治思想偏重。就行政人員而言，法律素質(zhì)參差不齊，部分執(zhí)法人員依法辦事的觀念還比較淡薄，特別是在個別行政領(lǐng)導(dǎo)中還存在著以言代法、以權(quán)壓法，甚至破壞法制的現(xiàn)象。就普通公民而言，相當(dāng)一部分人不學(xué)法、不知法、不懂法，守法的自覺性比較差。一方面，在行政執(zhí)法人員開展正常合法的執(zhí)法活動時，往往不予配合，甚至?xí)虿块T保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，置國家法律于不顧，想方設(shè)法阻礙行政執(zhí)法。另一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯其合法權(quán)益時，不懂得利用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第二，行政立法滯后，程序法相對缺失。一是立法權(quán)限不明，存在較多的部門利益和地區(qū)利益之爭。一方面，低位法不能統(tǒng)一于高位法，甚至對抗高位法；另一方面，同一階位法難于協(xié)調(diào)，甚至是相互矛盾。二是立法上“重實(shí)體法，輕程序法”。到目前為止，仍未制定出臺全國統(tǒng)一的《行政程序法》，導(dǎo)致了行政執(zhí)法主體在執(zhí)法時出現(xiàn)許多失范行為。三是政府在如何依法規(guī)范市場主體和市場行為、維護(hù)市場秩序、保障公平競爭、改善和加強(qiáng)宏觀調(diào)控、建立和健全社會保障制度、保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、促進(jìn)對外開放等方面，還未能完全實(shí)現(xiàn)有法可依，在某些方面尚處于傳統(tǒng)習(xí)慣的依政策管理階段。

第三，管理?xiàng)l塊分割，執(zhí)法機(jī)關(guān)有法難依。由于我國正處于新舊體制的轉(zhuǎn)軌時期，體制上既存在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)劃分不清的現(xiàn)象，又存在權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。當(dāng)前，除海關(guān)、稅務(wù)等少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)行條條管理外，大多數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基本上采用“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)既要接受上級部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，又要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。在利益保護(hù)的驅(qū)動下，不少地方或部門力圖為自己劃定壟斷性的勢力范圍，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)產(chǎn)生了職能錯位的現(xiàn)象，甚至成了地方利益的工具。

第四，執(zhí)法監(jiān)督乏力，自由裁量權(quán)濫用。法律對自由裁量權(quán)的權(quán)限規(guī)定過于概括，缺乏必要的程序約束，公務(wù)員素質(zhì)又跟不上行政法治的要求。行政處罰中自由裁量權(quán)顯失公平、畸輕畸重，拖延履行法定職責(zé)的行為大量存在。這既違背法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞法制秩序，又會帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)，影響社會秩序的穩(wěn)定。

第五，救濟(jì)制度不健全、缺乏具體操作性。當(dāng)前，我國行政救濟(jì)模式就行政相對人而言，主要有行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。對公務(wù)員而言，只有《公務(wù)員暫行條例》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中規(guī)定的申訴。并且這幾個救濟(jì)模式都存在不足之處。主要表現(xiàn)在：《行政復(fù)議法》第14條和第30條第2款規(guī)定了行政復(fù)議終局原則。行政相對人不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，可向復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后，相對人即使不服也無權(quán)起訴，人民法院也不能受案。行政訴訟救濟(jì)模式《行政訴訟法》第12條第3款規(guī)定，“人民法院不受理因行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員獎懲、任免等決定提起的訴訟”。公務(wù)員對其行政處分不服，不可以通過司法程序的公開審查來裁決。同時，《行政訴訟法》第12條規(guī)定，所有抽象行政行為不列為法院管轄范圍。這樣做的結(jié)果不僅不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，而且對那些依據(jù)其他抽象行政行為實(shí)施具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員也有失偏頗。

二、構(gòu)建我國依法行政的路徑選擇

第一，提高公民的法律意識，營造良好的執(zhí)法氛圍。由于歷史的原因，我國公民的法律意識、法制觀念普遍不強(qiáng)。這種情況必然會影響依法行政的實(shí)施。只有提高全民的法律意識和法律素質(zhì)，才能促進(jìn)依法行政，形成依法行政的良性循環(huán)。所以，要在全民普法教育的基礎(chǔ)上，形成學(xué)法、知法、守法、用法、護(hù)法的良好社會氛圍。依法治國主要是依法行政。只有進(jìn)一步增強(qiáng)全體公民的法律意識和法律素質(zhì)，并實(shí)現(xiàn)由法律意識到法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，讓全社會崇尚法治，從觀念上樹立依法行政的理念，明確依法行政是公民合法權(quán)益的重要保證，才能真正有效地促進(jìn)依法行政，為我國從人治走向法治奠定良好的社會基礎(chǔ)，為依法行政營造良好的執(zhí)法氛圍。

第二，完善行政立法，進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)力。改革開放以來，我國行政立法工作不斷加強(qiáng)。但由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的立法取向和立法策略等諸多方面的影響，至今尚未形成一個適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理工作需要的行政法律體系，行政立法滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象還比較普遍。進(jìn)一步完善行政立法、規(guī)范政府權(quán)力，完善行政法治建設(shè)和民主政治建設(shè)，仍然是目前行政法治建設(shè)面臨的重要任務(wù)。首先要實(shí)行“開門立法”，讓立法工作真正體現(xiàn)民主性和公正性。社會主義法律是具有民主性的法律，立法的公開性既是民主性的表現(xiàn)，又是民主性的保障，因此，要在法律起草階段舉行立法聽證會和專家論證會，最大限度地吸納民意和遏制恣意，賦予所立之法更多的理性。其次，推行“立法回避”制度，建立遏制立法腐敗的程序性屏障。凡是直接涉及某部門利益起草工作，該部門原則上應(yīng)回避，不能參與更不能主持立法的起草工作，而應(yīng)該由地位相對超脫的國家權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)專家委員會委托專家學(xué)者起草。再次，加大人大代表或委員在立法審議中對有關(guān)部門或地方利益傾向的法案監(jiān)督力度，以杜絕“劣法”、“惡法”輕易出臺。

第三，完善行政執(zhí)法，加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)的控制。自由裁量權(quán)行使得好壞直接影響到依法行政的實(shí)施，必須加以控制。一是授權(quán)控制，法律授予某政府機(jī)關(guān)某一項(xiàng)自由裁量權(quán)的抽象化、模糊化、自由化。二是程序控制，法治的實(shí)現(xiàn)有賴于程序?qū)φ杂刹昧繖?quán)的行使加以規(guī)范。首先，必須進(jìn)一步強(qiáng)化程序法制觀念，高度重視相對人利益的保護(hù)。其次，必須盡快完善程序法制制度，而且要以程序公正作為路徑。公正的程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的必要條件。程序法制要符合公正程序的最低標(biāo)準(zhǔn)，必須符合中立原則、對等原則、平等對待原則等等。必須合理配置行政權(quán)和行政相對人的權(quán)利。第三，必須樹立法制的權(quán)威，為程序法制設(shè)置更為有效的法律后果。要建立嚴(yán)格的違反法定程序或程序?yàn)E用的審查制度，以克服程序法制虛無主義的現(xiàn)象，鼓勵行政相對人對違反法定或正常程序的行政主體申請復(fù)議或

提起行政訴訟，嚴(yán)格追究違反法定程序或程序?yàn)E用者的法律責(zé)任，使程序法制切實(shí)受到尊重。三是司法控制，由人民法院對被訴行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)行為的合法性和合理性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，撤銷違法濫用自由裁量權(quán)的行為，變更有失公正的具體行政行為，加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的司法控制。

第四，健全行政法律監(jiān)督機(jī)制，防止權(quán)力腐敗。英國著名法學(xué)家詹寧斯認(rèn)為，“所有的權(quán)力都可能被濫用，不管他是否來源于‘正當(dāng)法律”。任何失去監(jiān)督的權(quán)力都必然走向?qū)Ｖ坪透瘮?。在?dāng)前的行政法治過程中，我們雖然采取了多種措施，形成了初步的監(jiān)督體系，但從其作用看，這個體系還不完善，還存在著某些缺陷。在法律上只有原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，尚不能形成行之有效的監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等流于形式，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。對此，必須采取措施加以改進(jìn)和完善。第一，要加強(qiáng)上級政府部門對所屬工作部門和下級政府以及上級政府所屬工作部門對本系統(tǒng)下一級工作部門的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督。這是政府內(nèi)部自我監(jiān)督制約的有效方式，是政府法治建設(shè)的重要組成部分，對于完善立法，糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題具有極其重要的意義。第二，要進(jìn)一步加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，并通過這種專門的執(zhí)法監(jiān)督，保證行政執(zhí)法活動嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)辦事，使其監(jiān)督更有權(quán)威，更有成效。第三，要開展經(jīng)常性的執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法中存在的問題。第四，要加強(qiáng)政府依法行政的透明度。這既是社會主義行政法治的要求，也是現(xiàn)代民主的重要標(biāo)志，對于加強(qiáng)政府法治、將行政執(zhí)法活動逐步納入規(guī)范化軌道具有重要作用。

第五，完善行政救濟(jì)法律制度，保障行政相對人的權(quán)利。隨著我國民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，公民人權(quán)意識的加強(qiáng)，我們認(rèn)為有必要進(jìn)一步完善我國行政救濟(jì)法律制度。首先，取消行政復(fù)議終局制度。行政復(fù)議終局制度不僅違背了“用盡救濟(jì)途徑”的原則，而且依賴行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理行政爭議，本身就存在難以克服的弱點(diǎn)和不足。在復(fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)可能會從官本位出發(fā)，包庇、遷就被申請人，從而出現(xiàn)有錯不糾的現(xiàn)象。司法救濟(jì)是保護(hù)公民權(quán)利的最終屏障。為此，必須對行政復(fù)議終局制度予以取消，以保障相對人的訴訟權(quán)利。其次，把某些人事行政行為納入行政訴訟管轄范圍。行政訴訟法對“人民法院不受理因行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員獎懲、任免等決定提起訴訟”的規(guī)定，對公務(wù)員來說是不公平的。為保障公務(wù)員的合法權(quán)益，有必要完善當(dāng)前人事行政救濟(jì)機(jī)制，在保留發(fā)送現(xiàn)行行政救濟(jì)的同時，把某些人事行政行為納入行政訴訟管轄范圍。司法最終解決糾紛制度是我們改革的必經(jīng)之路。再次，把抽象行政行為中的其他規(guī)范文件也納入行政訴訟范圍。因?yàn)槌橄笮姓袨榈倪`法或不當(dāng)，比具體行政行為的違法或不當(dāng)所造成的危害還要大。行政相對人的人身或財(cái)產(chǎn)因抽象行政行為的違法而受到侵犯時，既不能通過申請復(fù)議也不能通過行政訴訟得以解決，這和我國逐步進(jìn)入民主法制社會的國情也是不相稱的。所以，要盡快修訂行政訴訟法，使行政復(fù)議法和行政訴訟法進(jìn)一步相銜接。最后，修改國家賠償法，進(jìn)一步完善行政賠償制度，確定各種致害行為的賠償標(biāo)準(zhǔn)，使人民法院審理案件時有法可依。并從追償權(quán)的主體、追償權(quán)行使的條件、追償金額范圍及標(biāo)準(zhǔn)、追償時效、追償程序等作進(jìn)一步完善，改變我國目前對行政追償規(guī)定過于抽象、簡單的現(xiàn)狀。嚴(yán)格規(guī)定公務(wù)員的職權(quán)職責(zé)，建立完備的國家賠償程序。這既可防止賠償權(quán)的濫用，又能切實(shí)保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。

(作者系中共江蘇省委黨校04級行政管理專業(yè)研究生)

責(zé)任編輯：錢國華