周　躍

根據(jù)《食品衛(wèi)生法》、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，從事相關(guān)行業(yè)的從業(yè)人員必須經(jīng)健康體檢合格，取得健康證明后方可上崗操作。衛(wèi)生防病和醫(yī)療機(jī)構(gòu)體制改革后，由于健康體檢和發(fā)放健康證明帶來(lái)的部門利益，部分基層縣市的疾病預(yù)防控制中心、衛(wèi)生監(jiān)督所以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院等部門和單位爭(zhēng)相開(kāi)展從業(yè)人員健康體檢和發(fā)放健康證明，造成健康證明發(fā)放工作違規(guī)和混亂，這樣既影響了行政效率，降低了健康檢查的質(zhì)量，又損害了政府形象。其根源在于從業(yè)人員健康證明是否屬于行政許可的范疇一直未作明確規(guī)定，使其性質(zhì)不明，部門職責(zé)不清。對(duì)此，筆者認(rèn)為從業(yè)人員健康證明具備行政許可的特征和要件，應(yīng)屬于行政許可事項(xiàng)，其理由如下：

1從業(yè)人員的健康證明依法設(shè)定和依法實(shí)施

《行政許可法》第四條規(guī)定：設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。顯然，從業(yè)人員健康證明是依法設(shè)定和依法實(shí)施的?！妒称沸l(wèi)生法》第二十六條就規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員每年必須進(jìn)行健康檢查；新參加工作和臨時(shí)參加工作的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員必須進(jìn)行健康檢查，取得健康證明后方可參加工作。《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第七條、《生活飲用水衛(wèi)生管理辦法》第十一條等也都有相應(yīng)的規(guī)定。從業(yè)人員在法定的時(shí)限內(nèi)通過(guò)規(guī)定的檢查項(xiàng)目后方可取得健康證明，才能參加工作。國(guó)家衛(wèi)生部《預(yù)防性健康檢查管理辦法》第十四條規(guī)定：衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)健康檢查的結(jié)果，對(duì)預(yù)防性健康檢查合格者簽發(fā)健康合格證明……。以上法律、法規(guī)和部門規(guī)章確定了簽發(fā)健康證明的實(shí)施機(jī)關(guān)是衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)；規(guī)定了實(shí)施的對(duì)象是食品從業(yè)人員、生活飲用水的制、供水人員和公共場(chǎng)所直接與顧客接觸的服務(wù)人員等；限定了實(shí)施健康證明的條件是不得患有痢疾、傷寒、病毒性肝炎等消化道傳染病(包括病原攜帶者)，活動(dòng)性肺結(jié)核，化膿性或者滲出性皮膚病以及其他有礙食品衛(wèi)生的疾病。因此，從業(yè)人員的健康證明符合行政許可的一項(xiàng)最重要的基本原則：許可法定和依法許可原則^[1]。

2簽發(fā)從業(yè)人員健康證明是一種行政行為

行政行為是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的，行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實(shí)施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為^[2]。簽發(fā)從業(yè)人員健康證明的行為應(yīng)是以衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為行政主體，行使《食品衛(wèi)生法》《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)所賦予的行政職權(quán)，依法對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)領(lǐng)取健康證明的條件進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的申請(qǐng)人予以簽發(fā)，允許一部分符合法定條件并具備資格的相對(duì)人從事特定活動(dòng)。對(duì)未取得健康合格證明從業(yè)的違法行為予以行政處罰。因此，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)簽發(fā)從業(yè)人員健康證明的行為就具備了行政行為的主體上的特征、法律屬性上的特征和在法律后果上的特征^[3]。

從業(yè)人員健康證明是衛(wèi)生監(jiān)督管理的重要手段之一，其行為并非自健康證明簽發(fā)后就自然終止，一簽了事。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須在健康證明的一年有效期內(nèi)履行依法監(jiān)管的義務(wù)和責(zé)任，對(duì)從業(yè)人員的健康狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)觀察，只要發(fā)現(xiàn)從業(yè)人員的健康狀況不符合法律法規(guī)的要求，即可經(jīng)由一定的程序注銷其健康合格證明。符合動(dòng)態(tài)行政行為的特征^[4]。

3從業(yè)人員健康證明符合行政許可的設(shè)定條件

《行政許可法》第十二條規(guī)定：下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；……眾所周知，患有痢疾、傷寒等衛(wèi)生法律法規(guī)所列的傳染病的食品從業(yè)人員、制水供水人員以及公共場(chǎng)所的服務(wù)人員攜帶并不斷排出病原體，可以通過(guò)他們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)污染食物和水，或通過(guò)直接接觸顧客等途徑將疾病傳染給消費(fèi)者，造成食物中毒等食源性疾患和傳染病的傳播，危害顧客的健康，甚至危及社會(huì)的穩(wěn)定。無(wú)論是歷史上著名的傷寒瑪麗^[5]還是最近發(fā)生的重大食物中毒都足以證明從業(yè)人員的健康證明涉及“抑制公益上的危險(xiǎn)或影響維持秩序的要素”^[6]。所以從業(yè)人員健康證明具備作為行政許可事項(xiàng)的設(shè)定條件?；趶臉I(yè)人員健康證明的法定性和強(qiáng)制性，此事項(xiàng)既不能通過(guò)公民、法人或者其他組織自主決定，也不能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)或者行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)自律管理來(lái)解決；由于無(wú)健康證明從業(yè)行為的社會(huì)危害性，更不可以待食物中毒或傳染病暴發(fā)等社會(huì)危害發(fā)生后才對(duì)從業(yè)人員的健康狀況進(jìn)行事后監(jiān)督和管理。由此看來(lái)，從業(yè)人員健康證明設(shè)定為行政許可事項(xiàng)是十分必要的。

4簽發(fā)從業(yè)人員健康證明是依申請(qǐng)的行政行為

《行政許可法》規(guī)定了行政許可必須“根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)”進(jìn)行。從業(yè)人員獲取健康證明的過(guò)程首先要有從事相關(guān)職業(yè)的主觀愿望和動(dòng)機(jī)。健康證明的啟動(dòng)過(guò)程是從事相關(guān)行業(yè)的從業(yè)人員主動(dòng)要求和申請(qǐng)的過(guò)程。如果相對(duì)人不從事法律法規(guī)規(guī)定需要領(lǐng)取健康證明的職業(yè)，沒(méi)有領(lǐng)取健康證明的要求，即使相對(duì)人符合領(lǐng)取健康證明的條件，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是不可能主動(dòng)地簽發(fā)健康證明給他的。簽發(fā)健康證明無(wú)疑應(yīng)歸入“依申請(qǐng)并經(jīng)審查而批準(zhǔn)的一種授益行政行為”的范疇。

5簽發(fā)從業(yè)人員健康證明是—種有限設(shè)禁和解禁和行政行為

前已述及，在《食品衛(wèi)生法》、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中都明確規(guī)定，從事相關(guān)職業(yè)必須取得健康證明，方可上崗操作。即對(duì)一般人要從事食品、供水及公共服務(wù)等特定活動(dòng)是設(shè)禁的，沒(méi)有健康證明的人員是不可以參加接觸直接入口食品、制供水和與顧客直接接觸的服務(wù)工作的。如果沒(méi)有取得健康證明從事上述工作，就是一種違法行為，就要負(fù)擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任并將被依法查處。對(duì)依法已取得健康證明從事相關(guān)工作的相對(duì)人，相關(guān)法律法規(guī)又是開(kāi)禁的，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)。

6從業(yè)人員健康證明具備法律效力

從業(yè)人員健康證明的法律效力通過(guò)兩個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)：首先是健康證明具備證明力，可以證明持有者的權(quán)利能力，即健康證明的持有者具有從事國(guó)家所賦予的某種活動(dòng)的權(quán)利，它起到了證明文書的作用，而無(wú)須再通過(guò)其它方式證明；從業(yè)人員健康證明是國(guó)家對(duì)持有者從事相關(guān)活動(dòng)的行為能力的認(rèn)可的證明。如衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)要從事食品工作的從業(yè)人員健康檢查合格者所發(fā)予的健康證，可以證明該從業(yè)人員有從事食品工作的行為能力^[7]。另外，健康證明具備確定力^[8]，一經(jīng)頒發(fā)，在法定的時(shí)間和空間內(nèi)即具任何人都不得隨意變更的效力，如要撤銷、變更或宣布無(wú)效，非經(jīng)法定程序進(jìn)行不可。

綜上所述，從業(yè)人員健康證明無(wú)論是其設(shè)定和實(shí)施，還是其實(shí)施主體和法律后果，都具備行政許可的特征和本質(zhì)。因此，從業(yè)人員健康證明應(yīng)屬于行政許可。建議有權(quán)部門盡快修改和完善有關(guān)規(guī)章，明確責(zé)任主體，規(guī)范發(fā)放從業(yè)人員健康證明的行政行為。

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責(zé)任編輯劉穎