DetailS ISVital tO DepOSit lnSUranCe SyStem

在原則性的框架被通過后，細(xì)節(jié)問題將決定中國存款保險制度能否適時推出、順利實施。

國際經(jīng)驗表明，存款保險這樣的制度設(shè)計是由危柳催生的。2004年，以“德隆系”為代表的證券公司、信托公司的倒閉以及受其影響的部分中小商業(yè)銀行出現(xiàn)的危機(jī)，嚴(yán)重影響著金融體系的穩(wěn)定，特別是不少自然人的利益，剛被新的《中國人民銀行法》賦予維持金融穩(wěn)定職責(zé)的中央銀行自然是忙于救火。中央銀行對這些事實上受民營資本控制的金融機(jī)構(gòu)的自然人債權(quán)全面買單的做法，既引發(fā)了很大的道德風(fēng)險，同時也缺乏法理上的基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生了較大爭議。于是，盼望存款保險制度盡快出臺的呼聲此時就顯得極為迫切了。

不久前，央行即將推出金融機(jī)構(gòu)退出條例的消息更是為存款保險制度的建立作了一個很好的注解。近日，中國人民銀行的專家與美國聯(lián)邦存款保險公司的專家進(jìn)行了更為詳盡的研討，似乎一切都比預(yù)想來得要快。

顯然，我們現(xiàn)在要討論的已經(jīng)不是要不要存款保險制度的問題了，而是如何來設(shè)計中國的存款保險制度，雖然原則性的框架被通過，但在許多細(xì)節(jié)問題上還遠(yuǎn)未達(dá)成共識?！澳Ч硗嬖谟诩?xì)節(jié)中?！奔词乖诿绹@樣一個監(jiān)管制度比較健全、各項條件都比較好的國家，單一費(fèi)率引發(fā)的道德風(fēng)險還是導(dǎo)致了大量儲蓄貸款機(jī)構(gòu)的倒閉，致使美國聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司(FSLIC)因清償力不足而被撤銷。

承保范圍

關(guān)于存款保險承保的范圍，IMF認(rèn)為這取決于存款保險的目標(biāo)，如果目標(biāo)是維持金融穩(wěn)定，那么存款保險體系的會員應(yīng)該包括商人銀行、商業(yè)銀行和財務(wù)公司；如果目標(biāo)是保護(hù)小額存款人，那么會員應(yīng)該包括商業(yè)銀行、財務(wù)公司、信貸聯(lián)合體和合作銀行。實際上，在我國存款保險建立的初期，在資金有限和缺乏經(jīng)驗的情況下，其首要目標(biāo)也只能是保護(hù)小額存款人。因此，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社在理論上都應(yīng)該是存款保險體系的成員。但是，采取這種方式的問題也是顯而易見的。

雖然四大國有商業(yè)銀行正在進(jìn)行的改制意味著它們將失去政府的隱含擔(dān)保，但“大而不倒”的銀行界鐵律似乎還在發(fā)揮作用，短期內(nèi)它們?nèi)詿o破產(chǎn)之虞，由于它們吸收的存款占存款總量的比重非常大，這意味著它們需要繳納高額保費(fèi)并將在存款保險體系中扮演救濟(jì)者的角色。盡管有些不情愿，但是它們?nèi)詴邮苓@種制度，因為在別的銀行有存款保險的情況下，國有銀行選擇不加入銀行存款保險體系，則有可能面臨國有銀行存款流失的局面。至于保費(fèi)負(fù)擔(dān)問題，按照目前幾家國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模并參照國外的費(fèi)率水平，只要將每家銀行每年的保費(fèi)控制在幾億元左右，這個負(fù)擔(dān)對于每年盈利數(shù)百億的銀行來說就算不上多么沉重。

股份制商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量較好，體制靈活，預(yù)計會為存款保險做出真正的貢獻(xiàn)。城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的情況相對復(fù)雜。目前我國大多數(shù)城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量較差，在經(jīng)營上也受當(dāng)?shù)卣挠绊懀r(nóng)村信用社的管理和財務(wù)混亂則是一個老問題。這兩類金融機(jī)構(gòu)如果不加入存款保險，就增大了存款人遭受損失的可能性，有違當(dāng)初設(shè)計存款保險制度的初衷；如果加入，首先就面臨信息披露的問題，真實信息的披露可能會引發(fā)存款人的恐慌；其次，它們將背上沉重的保費(fèi)包袱。在加入存款保險之后，當(dāng)?shù)卣畬Φ胤浇鹑跈C(jī)構(gòu)的隱性擔(dān)保將隨之淡化，但前者對后者的干預(yù)卻不會因此而減少，這是地方金融機(jī)構(gòu)需要處理的另一個難題。曾經(jīng)有人提議建立單獨(dú)的農(nóng)村信用社存款保險公司，但有研究認(rèn)為這么做將無法籌集到足夠的保險基金，因而并不可行；同理，設(shè)立單獨(dú)的城市商業(yè)銀行存款保險公司也是不可取的。

面對這樣的兩難境地，是否可以考慮分步驟推進(jìn)我國存款保險體系的建設(shè)，最終達(dá)到包含以上所有類型金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)?也就是說，可以先建立只包括國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行的存款保險，等監(jiān)管比較成熟、城市商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)比較合理以及農(nóng)村信用社改革完成之后，再選擇合適的時機(jī)將存款保險的范圍擴(kuò)大到后兩類機(jī)構(gòu)。總之，一個統(tǒng)一的存款保險體系有利于防止逆向選擇問題，也有利于促進(jìn)參加機(jī)構(gòu)之間的互相監(jiān)督，更好的保護(hù)存款人的利益。

保險限額與保險費(fèi)率

保險限額是指存款保險在銀行發(fā)生支付困難時對某一限額以下的存款予以全額賠付。它決定了對存款人的保護(hù)力度，也是道德風(fēng)險大小的重要的決定因素。要確定合理的存款保險限額，首先要徹底實施存款實名制，然后對存款賬戶情況進(jìn)行統(tǒng)計，根據(jù)賬戶余額的分布情況和居民收入及儲蓄增長預(yù)測，然后才能確定合理的保護(hù)程度以及保險限額。而且根據(jù)美國的經(jīng)驗，建議應(yīng)將其指數(shù)化，釘住CPI，每隔幾年會商或評估一次是否需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

有研究認(rèn)為，在所有金融機(jī)構(gòu)都參加的存款保險體系中，要設(shè)定一個讓各方都滿意的保險限額是非常困難的，低風(fēng)險的銀行不希望限額太高，高風(fēng)險的銀行卻希望限額越高越好，因此，讓金融機(jī)構(gòu)在一定程度內(nèi)可以自主選擇保險限額，這么做的好處是可以允許銀行根據(jù)自身的風(fēng)險狀況選擇合理的保費(fèi)負(fù)擔(dān)水平。但是，一旦有了存款保險作為保障，存款人的必然選擇就是將存款存放在提供較高限額的銀行，其結(jié)果就是風(fēng)險狀況越差的銀行反而吸收到越多的存款，銀行體系發(fā)生危機(jī)的可能性被放大了，單個銀行和存款人的理性選擇導(dǎo)致銀行體系一種非理性的結(jié)果。在這個問題上，有兩種做法：一種是追求效率，另一種是犧牲效率以確保穩(wěn)定。既然我國建立存款保險的目的是為了保護(hù)存款人，那么就應(yīng)該選擇后一種做法，至少在成立之初應(yīng)該如此，在保證穩(wěn)定的基礎(chǔ)上再追求效率。

保險費(fèi)率分為固定費(fèi)率和風(fēng)險調(diào)節(jié)費(fèi)率，毫無疑問，我國應(yīng)該選擇風(fēng)險調(diào)節(jié)費(fèi)率。但問題的關(guān)鍵在于如何確定成員機(jī)構(gòu)的風(fēng)險水平。FDIC的做法是根據(jù)資本充足率和CAMEL評級將成員機(jī)構(gòu)分為7類，征收不同水平的保險費(fèi)率。我國目前還只宣布要對股份制商業(yè)銀行進(jìn)行評級，但是否已經(jīng)進(jìn)入實際操作程序尚不可知，對其他金融機(jī)構(gòu)則還沒有類似的評級計劃。因此，可以考慮設(shè)計一套包括資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)部控制和盈利前景在內(nèi)的指標(biāo)體系，根據(jù)指標(biāo)值測算成員機(jī)構(gòu)的風(fēng)險水平。

是否賦予存款保險機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能

不管是采用何種組織模式，賦予存款保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能是防范道德風(fēng)險的有效做法，被大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體所采用，實踐證明，這樣有利于形成監(jiān)管競爭與互補(bǔ)的局面，從而達(dá)到有效監(jiān)管的目的。只不過，存款保險機(jī)構(gòu)要與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。其基本職能應(yīng)該包括：制定保險政策，收取保險費(fèi)及理賠，對銀行的資產(chǎn)負(fù)債實施監(jiān)管，監(jiān)督投保銀行按時提交報告和統(tǒng)計，檢查投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險，有權(quán)取消經(jīng)營不善和非法經(jīng)營者的投保人資格，對問題銀行實施兼并、收購和救助等。

存款保險機(jī)構(gòu)作為整個金融穩(wěn)定體系的一部分，有必要保持自身相對的獨(dú)立性和權(quán)威性。但是，我們應(yīng)當(dāng)看到僅靠存款保險制度并不能維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，作為金融安全網(wǎng)的一部分，它必須審慎監(jiān)管以及與中央銀行的最后貸款人職能緊密結(jié)合起來，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)和人民銀行、銀監(jiān)會及相關(guān)部門密切合作，其他部門有義務(wù)為其提供相應(yīng)的信息資料。

實施存款保險制度的前提條件包括銀行業(yè)的整體狀況較好、健全的監(jiān)管體系、良好的信用環(huán)境等等，否則，存款保險制度的負(fù)作用就會顯現(xiàn)無疑。