［摘要］改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，應(yīng)著重把握并切實(shí)處理好三大問題，即黨與人民群眾的關(guān)系問題、黨與國(guó)家行政權(quán)力系統(tǒng)的關(guān)系問題和黨與法的關(guān)系問題。

[關(guān)鍵詞] 改革完善； 領(lǐng)導(dǎo)方式； 執(zhí)政方式

[中圖分類號(hào)] D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2004）02-0014-03

黨的十六大明確了我黨所處的歷史方位和面臨的歷史使命，精辟地指出了改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，探索黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律的重要性、必要性和緊迫性。我們認(rèn)為，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，應(yīng)著重把握并切實(shí)處理好三大問題，即黨與人民群眾的關(guān)系問題、黨與國(guó)家行政權(quán)力系統(tǒng)的關(guān)系問題和黨與法的關(guān)系問題。

一、深刻理解黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的科學(xué)內(nèi)涵及其與群眾、國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)和法的關(guān)系

(一)正確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的科學(xué)內(nèi)涵及其辯證關(guān)系。“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是一個(gè)政黨進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的方法和形式，即是黨根據(jù)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)等對(duì)黨的自身領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的客觀需要所采取的領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制、途徑、手段、方法等的總稱；黨的執(zhí)政方式是指執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和控制國(guó)家政權(quán)的范疇，是指執(zhí)政黨在實(shí)施國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)中所采取的行政體制、機(jī)制、途徑、手段和方法的總稱。由于我們黨是執(zhí)政黨，因此，我們平時(shí)說(shuō)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)質(zhì)上指的就是黨對(duì)國(guó)家公共行政權(quán)力以及社會(huì)的總的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與黨的執(zhí)政方式既有聯(lián)系又有區(qū)別。作為執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是執(zhí)政方式的前提和基礎(chǔ)，執(zhí)政方式是領(lǐng)導(dǎo)方式的體現(xiàn)和歸宿；黨的領(lǐng)導(dǎo)方式?jīng)Q定執(zhí)政方式，執(zhí)政方式取決于領(lǐng)導(dǎo)方式。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，執(zhí)政方式就會(huì)失去方向，沒有執(zhí)政方式，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式就缺乏根基性和立足點(diǎn)。

(二)深刻認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式與人民群眾、國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)和法的關(guān)系。第一，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的本質(zhì)問題是處理好黨與人民群眾的關(guān)系。胡錦濤同志指出：“相信誰(shuí)、依靠誰(shuí)、為了誰(shuí)，是否始終站在最廣大人民的立場(chǎng)上，是區(qū)分唯物史觀和唯心史觀的分水嶺，也是判斷馬克思主義政黨的試金石”、“不斷實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益是我們黨全部奮斗的最高目的?！薄凹訌?qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)，核心問題是保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系?！秉h的十六大報(bào)告指出，我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾；落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，本質(zhì)在于堅(jiān)持執(zhí)政為民。這與我們黨的“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨是一脈相承的。黨來(lái)自于人民，植根于人民。始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，使我們黨始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，才能始終得到全國(guó)各族人民的擁護(hù)和支持。離開人民的理解、擁護(hù)與支持，黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。歷史已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)，其前途和命運(yùn)最終取決于人心向背，不能贏得最廣大人民群眾的擁護(hù)和支持，就必然垮臺(tái)。同樣，人民群眾所要獲得的一切權(quán)力和利益，又無(wú)不必須通過黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式來(lái)保證來(lái)實(shí)現(xiàn)。離開黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和正確執(zhí)政，人民當(dāng)家作主就無(wú)從談起。這些年，世界上的許多執(zhí)政幾十年的大黨、老黨先后下臺(tái)，甚至衰亡，蘇聯(lián)和東歐一些社會(huì)主義由于失去了執(zhí)政黨的地位而導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的改變，其根本原因是執(zhí)政黨沒有處理好與人民群眾的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式嚴(yán)重地脫離人民群眾，違背了人民的意愿。因此，無(wú)論是改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式還是黨的執(zhí)政方式，本質(zhì)都是如何處理好黨與人民群眾的關(guān)系問題。

第二，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的核心問題是黨與國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的關(guān)系。我們黨是執(zhí)政黨，這一政治體制決定了黨和國(guó)家機(jī)關(guān)同時(shí)存在著兩種意義不同的關(guān)系。一種是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這是指中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)按照符合領(lǐng)導(dǎo)特征的途徑和方式，充分發(fā)揮對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用。另一種是管理與被管理的關(guān)系。從這種關(guān)系上講，黨又是被管理者，應(yīng)當(dāng)自覺地遵守國(guó)家機(jī)關(guān)的管理，在國(guó)家憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)必須通過執(zhí)政來(lái)體現(xiàn)，黨的宗旨、理想和奮斗目標(biāo)也只有通過正確執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的有機(jī)統(tǒng)一，是我們黨追求的目標(biāo)。如何通過科學(xué)的、正確的執(zhí)政方式，正確運(yùn)行黨在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的各項(xiàng)權(quán)力，來(lái)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的宗旨、理想和目標(biāo)任務(wù)，正是我們黨執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力后一直在不斷探索的問題。因此，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，核心問題是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的關(guān)系問題，切實(shí)理清黨政職能，理順黨組織與人大、政府、司法機(jī)關(guān)以及群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化、規(guī)范化。

第三，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的關(guān)鍵問題是處理好黨與法的關(guān)系。是黨大還是法大，是以黨代法，還是依法治黨、依法治國(guó)，是衡量一個(gè)執(zhí)政黨治黨治國(guó)水平的關(guān)鍵。我國(guó)的憲法和法律，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的。因此，我們黨的一切活動(dòng)也必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。江澤民指出：“我們黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)。而政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式就是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國(guó)家意志，通過黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策?！薄包h領(lǐng)導(dǎo)人民通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定憲法和各項(xiàng)法律，把黨的主張變成國(guó)家意志，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，各級(jí)政府依法行政，這樣就把黨的領(lǐng)導(dǎo)同依法治國(guó)統(tǒng)一起來(lái)了?！边@些論述，深刻地揭示了黨與法的關(guān)系，體現(xiàn)了黨的意志同國(guó)家的意志、人民意志的統(tǒng)一。因此，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的關(guān)鍵問題是處理好黨與法的關(guān)系問題。

二、切實(shí)明確改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的方向

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式就一直在不斷地改革和進(jìn)步。這也是近些年來(lái)在許多社會(huì)主義國(guó)家的共產(chǎn)黨紛紛失去執(zhí)政地位的背景下，我們黨不但經(jīng)受住了考驗(yàn)，而且還取得了舉世公認(rèn)的巨大成就的主要原因。但同時(shí)也應(yīng)看到，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式還存在著不少需要改進(jìn)的方面，有些方面必須下大力氣進(jìn)行改進(jìn)。

(一)切實(shí)加強(qiáng)與人民群眾的血肉聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政方式同人民群眾根本利益的真正統(tǒng)一。始終保持好黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，這是我們黨作為執(zhí)政黨最為成功的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，也是最重要的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律。但要真正做好這一點(diǎn)，必須解決好四個(gè)方面的問題。一是牢牢抓好執(zhí)政為民這一根本問題。堅(jiān)持執(zhí)政為民，把最廣大人民的根本利益作為我們執(zhí)政工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，既是加強(qiáng)和保持與人民群眾血肉聯(lián)系的根本保證，也是改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的本質(zhì)要求。一方面，要切實(shí)提高執(zhí)政績(jī)效。要切實(shí)通過我們黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過各級(jí)政府的努力，通過把發(fā)展真正作為各級(jí)黨委和政府的第一要?jiǎng)?wù)，使全國(guó)人民得到切切實(shí)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化利益。另一方面，要切實(shí)降低執(zhí)政成本。通過精簡(jiǎn)執(zhí)政機(jī)構(gòu)、減少執(zhí)政人員，降低執(zhí)政開支，減輕人民群眾特別是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。二是切實(shí)解決好人民當(dāng)家作主這一核心內(nèi)容。人民當(dāng)家作主，人民參與執(zhí)政，建設(shè)和管理國(guó)家，是保持我們與人民血肉聯(lián)系的階級(jí)基礎(chǔ)。我們不僅要解決人民群眾參政、議政的問題，更要解決好人民群眾監(jiān)督執(zhí)政、檢查執(zhí)政的問題。三是切實(shí)解決好官民聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)調(diào)機(jī)制這一運(yùn)行保障。要讓人民群眾真正成為監(jiān)督執(zhí)政的主體，以檢驗(yàn)政府是不是執(zhí)政為民，怎樣為民的，檢驗(yàn)人民是不是真正當(dāng)家作主，檢驗(yàn)各級(jí)人大代表是不是真正代表了最廣大人民群眾的根本利益。用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)，誰(shuí)來(lái)檢驗(yàn)？怎樣檢驗(yàn)？要建立一個(gè)官民聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)調(diào)、公開透明的運(yùn)作機(jī)制。如建立人民代表常任制，人民代表每年或半年向所在地區(qū)的人民匯報(bào)政府執(zhí)政為民的情況，并接受人民群眾的監(jiān)督。四要切實(shí)解決好作風(fēng)建設(shè)這一實(shí)踐的檢驗(yàn)手段。是不是真正執(zhí)政為民，是不是真正讓人民當(dāng)家作主，是不是真正按照機(jī)制要求來(lái)執(zhí)行和實(shí)施，最終都要通過黨的作風(fēng)來(lái)檢驗(yàn)和體現(xiàn)。因此，要切實(shí)按照十五屆六中全會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，始終做好“八個(gè)堅(jiān)持和八個(gè)反對(duì)”。

(二)切實(shí)理順黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式同國(guó)家執(zhí)政權(quán)力的有機(jī)結(jié)合。理順黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政方式同國(guó)家執(zhí)政權(quán)力的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵是要解決好以下幾個(gè)問題。

一是要解決好黨政關(guān)系問題。處理好黨政關(guān)系，不是黨只管黨，黨政完全分開，而是要切實(shí)理清黨政職能，明確黨政職責(zé)，實(shí)現(xiàn)黨政職責(zé)明晰，更加科學(xué)地把黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式有機(jī)結(jié)合，在程序上、分工上和職能上，進(jìn)一步理順黨委與人大、政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，避免黨政不分、以黨代政。要按照十六大報(bào)告提出的，“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系”，使分工和職能邊界清晰，實(shí)現(xiàn)職權(quán)歸位，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。屬于黨的工作范疇，黨就集中精力抓好，屬于人大、政府、司法機(jī)關(guān)的職能和權(quán)力就堅(jiān)決地歸位。要通過黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)達(dá)到更好地執(zhí)政，通過科學(xué)的執(zhí)政，來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。要充分體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，是通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。而這種領(lǐng)導(dǎo)就是要通過“黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作”等方式來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。

二是要解決好黨的執(zhí)政能力問題。黨的執(zhí)政方式，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的歸宿和根本體現(xiàn)。因此，作為執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政能力是黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的核心。江澤民同志深刻指出，黨的意識(shí)(其核心是執(zhí)政意識(shí))，是執(zhí)政黨帶有根本性的問題。黨的執(zhí)政能力提高了，執(zhí)政問題解決得好，就從根本上解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。解決好執(zhí)政問題，不僅首先要善于解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，搞好社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)，還要善于解決好政治建設(shè)(如建設(shè)社會(huì)主義民主政治、正確處理改革、穩(wěn)定和發(fā)展三者的關(guān)系等)、文化建設(shè)(如，教育、衛(wèi)生、體育事業(yè)，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的文化生活的需要等)、社會(huì)公共事物(如就業(yè)、社會(huì)福利、社會(huì)救災(zāi)、優(yōu)撫安置、社會(huì)服務(wù)、人口和計(jì)劃生育等)，搞好社會(huì)主義政治文明建設(shè)和精神文明建設(shè)；不僅要善于處理國(guó)內(nèi)問題，還要善于處理國(guó)際問題。

三是要解決好黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制和機(jī)構(gòu)問題。要積極探索在確保共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，以改革的精神不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的一切有效體制、機(jī)制。這種體制和機(jī)制要使黨的領(lǐng)導(dǎo)始終深深根植于各級(jí)政府和人民群眾之中而不是獨(dú)立于政府和人民群眾之外，要使黨的生命和活力深深融入人民心中，體現(xiàn)在各級(jí)政府執(zhí)政之中，體現(xiàn)于人民群眾積極參與國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)的行動(dòng)之中，使黨的領(lǐng)導(dǎo)始終充滿生機(jī)與活力。

(三)切實(shí)依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”的根本性轉(zhuǎn)變。江澤民同志在談到黨與法的關(guān)系時(shí)提到人治與法治的范疇，指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。我們一定要遵循法治的方針?！?/p>

一是要依法治黨。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。從嚴(yán)治黨，首先是要依法治黨。切實(shí)擺正黨與法的關(guān)系，形成憲法和法律至上的理念，把黨的一切活動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范在憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，以法律和制度來(lái)規(guī)范和控制權(quán)力的運(yùn)行，“任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)”。既然中國(guó)共產(chǎn)黨是惟一執(zhí)政黨，就應(yīng)該在《中華人民共和國(guó)憲法》中明確中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)利與義務(wù)，這樣既可以確立黨與法的關(guān)系，明確以法治黨的決心，又免除了黨與法產(chǎn)生的矛盾，在實(shí)施政治體制改革的時(shí)候，也有了足夠的法律依據(jù)和保證，更確立了法律的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)了黨的意志與法律意志的統(tǒng)一。

二是要依法治政。實(shí)行依法治國(guó)，從根本上說(shuō)就是治理國(guó)家要實(shí)行法治而不是人治，這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的根本性轉(zhuǎn)變。依法治國(guó)，核心是依法治政。依法治政的重點(diǎn)是依法治官。依法治國(guó)，必須從依法執(zhí)政著眼，從依法治官、依法行政著手。要切實(shí)按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改善干部作風(fēng)，改進(jìn)執(zhí)政方式、提高執(zhí)政績(jī)效，降低執(zhí)政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，切實(shí)解決行政管理層次過多、政出多門、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題。

三是要依法“治民”。在依法治黨、依法治國(guó)和依法治政的基礎(chǔ)上，實(shí)施依法“治民”已是理中之義。這里的“治”，是規(guī)范和管理之義。依法“治民”，就是把應(yīng)該由法律調(diào)整和規(guī)范的公民的各種活動(dòng)和行為(包括法律倡導(dǎo)的作為和法律禁止的不作為)規(guī)范在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的法制化，即有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，既使人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，管理文化事業(yè)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，依法行使民主權(quán)力，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，又依法承擔(dān)公民的法律責(zé)任，履行公民的法律義務(wù)，做“四有”公民，形成人人都習(xí)慣和崇尚依法做事，自覺地學(xué)法、知法、守法，逐步地實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法治政、“治民”，從而實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”的根本性轉(zhuǎn)變。

（作者單位：中共常州市委黨校）