［摘要］單純行政化的社區(qū)管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)民主管理已成為歷史必然。

[關(guān)鍵詞] 城市社區(qū)； 民主管理

[中圖分類號(hào)] F290 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2004）02-0042-02

一、我國城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀

我國長(zhǎng)期以來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由此形成了我國獨(dú)特的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)，其特點(diǎn)為：?jiǎn)挝皇钦母綄傥?，凡學(xué)校、商店、企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等等一切社會(huì)組織，均自下而上隸屬于某個(gè)上級(jí)管理機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)體系，最終歸屬于中央政府，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)具有縱向單一性的基本特征，國家和政府幾乎包攬了一切事務(wù)，壟斷了所有資源，國家與社會(huì)合二為一，社會(huì)成為國家的附屬物，社會(huì)成員對(duì)單位、最終是對(duì)政府有著極大的依賴性。從二十世紀(jì)50年代開始，我國城市逐漸形成以街道辦事處為基層組織的行政型社區(qū)管理模式，它體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家意志和社會(huì)需求。這種傳統(tǒng)城市社區(qū)管理模式的特點(diǎn)是國家作為社會(huì)管理的惟一主體，通過行政體系對(duì)城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活實(shí)行全權(quán)管理。街道辦事處作為政府行政機(jī)構(gòu)的最基層組織，既是行政管理主體，又是社會(huì)管理主體，成為一個(gè)全能型組織，街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)，它是為加強(qiáng)城市的居民工作、密切政府和居民的聯(lián)系而設(shè)立。其任務(wù)是辦理市轄區(qū)人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求。它既具有政府職能，又具有社會(huì)職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，其存在具有一定的合理性，但隨著社會(huì)的發(fā)展，它的不合理性也逐漸暴露出來。

目前，中國社會(huì)正處于一個(gè)快速轉(zhuǎn)型的時(shí)期，社會(huì)生活的形式和內(nèi)容都正在發(fā)生巨大變化，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)功能、人們的生活方式、社會(huì)組織間的相互關(guān)系等趨于多元化，出現(xiàn)了大量新的社會(huì)現(xiàn)象和新的社會(huì)問題。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下多元利益主體的出現(xiàn)，社區(qū)組織單一的縱向互動(dòng)模式被打破，社區(qū)內(nèi)各組織間的橫向關(guān)系大大加強(qiáng)，城市社區(qū)管理需要一種多元化的民主管理模式。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們不再滿足于既有的生活方式。新的住宅小區(qū)不斷建立，形成各種新型社區(qū)關(guān)系，以往的街道社區(qū)模式已不適應(yīng)這種新發(fā)展了。人的流動(dòng)性增大，對(duì)單位的依附性越來越??；政府對(duì)單位的控制無法起到以前一樣的作用，改革使政府和企業(yè)原來承擔(dān)的相當(dāng)一部分社會(huì)功能分離出來，轉(zhuǎn)給了中介組織和社區(qū)。因此，人們參與社區(qū)事務(wù)的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，人們渴望親自管理社區(qū)，實(shí)現(xiàn)自己的利益要求。原有的街道社區(qū)管理模式主要是街道辦事處和居民委員會(huì)起作用，居民只能服從街道的管理，居委會(huì)作為居民代表也只能起“傳聲筒”的作用。這種單純的行政化的管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，不能滿足社會(huì)成員的內(nèi)在利益需求，城市社區(qū)民主管理已成為歷史必然。

二、城市社區(qū)民主管理的必要性

隨著城市的快速發(fā)展，城市管理出現(xiàn)了許多新問題：1.政府對(duì)城市居民日常生活中的許多細(xì)微事務(wù)管理過多；2.企業(yè)分離出來的大量社會(huì)職能交給了政府，使之難以承受；3.外來人口的大量涌入令政府難以“消化”；4.老齡問題加重了政府的負(fù)擔(dān)；5.政府難以解決群眾生活中存在的全部困難；6.社會(huì)治安問題已成為城市管理的重大難題；7.城市管理?xiàng)l塊分割、體制不順，造成“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾；8.城市管理機(jī)構(gòu)設(shè)置格局和人員配備不合理，這些問題已嚴(yán)重影響到了城市的發(fā)展、城市社區(qū)的管理和政府職能的發(fā)揮，因此，從改革的角度來說，加強(qiáng)城市社區(qū)民主管理具有特別重要的意義：

第一， 城市社區(qū)民主管理是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。

深化經(jīng)濟(jì)體制改革的力度，從政府層面來說，就是要轉(zhuǎn)變管理職能、改革機(jī)構(gòu)、改進(jìn)管理方式。政府的職能是制定和執(zhí)行城市發(fā)展政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城市宏觀管理，創(chuàng)造良好的城市發(fā)展環(huán)境。不應(yīng)由政府行使的職能，如行業(yè)管理職能要逐步轉(zhuǎn)給社會(huì)中介組織，企業(yè)管理職能要逐步轉(zhuǎn)給企業(yè)，部分社會(huì)性事務(wù)管理職能要逐步轉(zhuǎn)給社會(huì)，許多社會(huì)職能要讓社區(qū)來承擔(dān)，實(shí)行民主管理。

第二，城市社區(qū)民主管理是實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的需要。

城市的現(xiàn)代化使城市管理的任務(wù)越來越重，管理的重心也逐步下移，大部分城市管理職能逐步向社區(qū)聚集。社區(qū)的管理任務(wù)越來越重，管理難度不斷增大。只有加強(qiáng)城市社區(qū)民主管理，才能將管理各項(xiàng)措施落到實(shí)處，提高城市現(xiàn)代化水平。

第三，城市社區(qū)民主管理是社會(huì)成員政治參與的需要。

公民的政治參與度是一個(gè)國家政治民主化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。加強(qiáng)城市社區(qū)的民主管理，建立和完善各種社區(qū)組織，有助于調(diào)動(dòng)社區(qū)成員的積極性，使政治參與變被動(dòng)為主動(dòng)。

第四，城市社區(qū)民主管理是提高居民生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量的需要。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷改善城鄉(xiāng)人民生活是發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的根本目的。強(qiáng)化社區(qū)民主管理的功能，對(duì)于加強(qiáng)交通、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化等環(huán)境綜合管理，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)治安綜合治理，提供各種便民、利民的生活服務(wù)，不斷提高居民的生活質(zhì)量，為居民創(chuàng)造清潔、安全、方便的生活環(huán)境，具有直接的、重要的意義。

第五，城市社區(qū)民主管理是加強(qiáng)基層工作和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。

城市社區(qū)保持穩(wěn)定是整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，只有這個(gè)基礎(chǔ)穩(wěn)定了，國家才能長(zhǎng)治久安。加強(qiáng)城市社區(qū)民主管理，把社會(huì)治安綜合治理的各項(xiàng)措施落實(shí)到基層，充分發(fā)揮社區(qū)功能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

三、城市社區(qū)組織重建是發(fā)展社區(qū)民主管理的根本

加強(qiáng)城市社區(qū)的民主管理，要充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)主體的作用。社區(qū)建設(shè)主體包括政府法人、企事業(yè)法人、社團(tuán)法人以及全體社會(huì)成員。要充分發(fā)揮政府法人的主體作用，理順政府法人與其他方面的關(guān)系；要充分發(fā)揮企事業(yè)法人的支持作用，利用企事業(yè)法人的資源，積極參與社區(qū)活動(dòng)，完成自身承擔(dān)的社區(qū)建設(shè)和管理任務(wù)；要充分發(fā)揮社團(tuán)法人的中介作用，使其真正成為政府和社區(qū)成員之間的中介角色；要充分發(fā)揮社區(qū)成員的基礎(chǔ)作用，形成廣泛參與、共同創(chuàng)建的局面。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)建立“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的新體制，重點(diǎn)強(qiáng)化街道辦事處的社區(qū)管理功能。重構(gòu)合理的“行政區(qū)——社區(qū)”體系，在原來行政、社會(huì)合一的城市行政區(qū)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，突破“街道”這一基層行政區(qū)的限制，在更大的范圍構(gòu)建規(guī)模不同、類型各異、功能明確的社區(qū)體系，形成縱向管理以行政區(qū)為主、橫向發(fā)展以社區(qū)為主的縱橫相結(jié)合的“行政區(qū)——社區(qū)”體系，在原體系中，政府過多地承擔(dān)了不應(yīng)由政府承擔(dān)的微觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，因此削弱了政府在宏觀層次上的調(diào)控和整合作用。在“行政區(qū)——社區(qū)”體系中，政府組織通過轉(zhuǎn)變職能，將微觀的管理與服務(wù)職能交給社團(tuán)一類中介組織，逐步強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控和整合職能。

建立兩級(jí)政府(市、區(qū))、三級(jí)管理(市、區(qū)、街)、四級(jí)服務(wù)(市、區(qū)、街、居)的城市社區(qū)民主管理新體制，是城市改革的目標(biāo)。在這個(gè)新的管理體制下，居委會(huì)的職責(zé)是：發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，協(xié)助政府機(jī)構(gòu)管理社區(qū)，開展社區(qū)服務(wù)，維護(hù)社區(qū)環(huán)境，活躍社區(qū)文化，搞好社區(qū)治安。政府要改變以往“一竿子插到底”的管理模式，將工作重心下移到居委會(huì)，由居委會(huì)具體負(fù)責(zé)社區(qū)管理。

四、新型城市社區(qū)組織管理模式與城市社區(qū)管理民主化

根據(jù)我國城市社區(qū)組織管理體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，參照國內(nèi)外有關(guān)城市社區(qū)管理模式，我國新型城市社區(qū)管理模式應(yīng)是一種多元化的社區(qū)組織管理模式。既要兼顧已有的街道辦事處、居委會(huì)，還要吸納一些新型組織以補(bǔ)充街道辦事處和居委會(huì)的不足。具體來說，可以在城市社區(qū)組織管理體系中設(shè)立：社區(qū)管理委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)、社團(tuán)組織、企事業(yè)組織、政府組織、居民委員會(huì)等。

社區(qū)管理委員會(huì)作為社區(qū)常設(shè)機(jī)構(gòu)，行使社區(qū)管理的宏觀決策權(quán)。它是社區(qū)管理的主體，應(yīng)在上級(jí)政府指導(dǎo)下，通過召開社區(qū)各方代表參加的“社區(qū)代表大會(huì)”，由與會(huì)代表選舉產(chǎn)生。委員會(huì)成員由政府代表、各社區(qū)組織代表、社區(qū)居民代表和社區(qū)內(nèi)各企業(yè)、事業(yè)等單位代表組成，具體人數(shù)和代表構(gòu)成視社區(qū)規(guī)模和社區(qū)性質(zhì)而定。

社區(qū)監(jiān)察委員會(huì)是一種監(jiān)督性組織，設(shè)置的主要目的是監(jiān)督、檢查社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)工作；及時(shí)反饋社區(qū)內(nèi)成員的生活、工作情況以及他們對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)工作的意見，是社區(qū)管理委員會(huì)和政府、社區(qū)管理委員會(huì)和社區(qū)成員之間的信息反饋渠道。它一般由社區(qū)內(nèi)德高望重、熱心公益事業(yè)的人擔(dān)任，由上級(jí)政府直接聘任，是一種榮譽(yù)性職務(wù)。

社團(tuán)組織主要指社區(qū)中各類公益性、服務(wù)性、中介性組織，如社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織或一些行業(yè)組織，如個(gè)協(xié)、體協(xié)、舞協(xié)、商會(huì)等。社團(tuán)組織是政府轉(zhuǎn)變職能產(chǎn)物，政府把過去由政府包攬的社會(huì)職能轉(zhuǎn)給社團(tuán)組織，由社團(tuán)組織來承擔(dān)。

企事業(yè)組織在社區(qū)內(nèi)可以分為兩大類：一是生產(chǎn)、經(jīng)營服務(wù)單位，它不參與社區(qū)內(nèi)具體管理與服務(wù)活動(dòng)。另一類是社區(qū)內(nèi)專業(yè)性的行業(yè)管理公司，如物業(yè)管理公司。

政府組織在社區(qū)中主要包括街道辦事處，以及政府職能部門在社區(qū)的延伸機(jī)構(gòu)，如派出所等。

居民委員會(huì)是社區(qū)內(nèi)居民的群眾性自治組織，也是社區(qū)管理的基本單元。

這種新型城市社區(qū)管理模式可充分實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)管理民主化，它有利于政府集中精力于宏觀決策，使政府從瑣碎的事務(wù)管理中解脫出來；有利于真正滿足社會(huì)成員的需要；有利于社區(qū)的發(fā)展；有利于各種社會(huì)組織的發(fā)展。它符合我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的要求。

（作者單位：湖南省懷化職業(yè)技術(shù)學(xué)院）