[關(guān)鍵詞] 土地征用制度； 改革； 農(nóng)民權(quán)益

[中圖分類號(hào)] F 301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2004）11-0015-02

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些地方在征地過程中出現(xiàn)了不按政策辦事、個(gè)別地方甚至有法不依的現(xiàn)象和傾向。比如，有的地方打著建設(shè)各類“園區(qū)”的名義，亂占濫用耕地，使大批良田成為棄荒地，嚴(yán)重削弱了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有的征地時(shí)不給農(nóng)民以合理補(bǔ)償，不妥善解決農(nóng)民的出路，導(dǎo)致農(nóng)民失地又失業(yè)，危及其基本生計(jì)；還有的故意混淆公益性用地和經(jīng)營性用地的界限，把大量經(jīng)營性項(xiàng)目用地以公益性需要的名義征地，既妨礙了市場(chǎng)機(jī)制在配置土地資源中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，又為腐敗的滋生創(chuàng)造了條件。針對(duì)這些問題，今年的中共中央一號(hào)文件明確提出，要加快土地征用制度改革，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

根據(jù)文件精神，改革土地征用制度，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：

第一，切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格遵守對(duì)非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。耕地是不可替代、非常寶貴的稀缺資源，對(duì)國家糧食安全具有基礎(chǔ)作用，對(duì)農(nóng)民生計(jì)具有保障作用，對(duì)農(nóng)村乃至全社會(huì)具有穩(wěn)定作用，必須認(rèn)真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，長期實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

當(dāng)前首先要堅(jiān)決剎住亂占濫用耕地之風(fēng)，嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制，全面落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)的“五個(gè)不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)除法律規(guī)定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外的非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田；不準(zhǔn)以退耕還林為名，將平原（平壩）地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍，違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜牧養(yǎng)殖，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道或綠化隔離帶建設(shè)。

其次要嚴(yán)把土地征用和轉(zhuǎn)用審批關(guān)，從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模，堅(jiān)決落實(shí)國土資源管理部門提出的非農(nóng)建設(shè)用地的“六個(gè)一律不批”，即對(duì)土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作驗(yàn)收不合格的；未按規(guī)定執(zhí)行建設(shè)用地備案制度的；城市規(guī)模已經(jīng)達(dá)到或突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，年度建設(shè)用地指標(biāo)已用完的；已批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地仍有閑置的；未按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審的；建設(shè)項(xiàng)目不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的，一律不批。同時(shí)加大土地整理復(fù)墾補(bǔ)充力度，在落實(shí)區(qū)域占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，不斷提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量。

第二，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。征地權(quán)是國家為了公共利益的需要而實(shí)施征地的行政權(quán)力，具有強(qiáng)制性質(zhì)。正因?yàn)槿绱?，必須?yán)格界定公益性用地的范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，嚴(yán)格限制征地權(quán)的使用，才能保證國家的征地權(quán)真正用于為社會(huì)公眾服務(wù)、用于建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)，以及對(duì)國民經(jīng)濟(jì)有關(guān)鍵作用的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。

在改革土地征用制度過程中，應(yīng)按照十屆全國人大二次會(huì)議通過的憲法修正案和根據(jù)修正案修正的《中華人民共和國憲法》，把國家為公共利益的需要而實(shí)施的征地行為分為兩種情況：一是征用，即國家在給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下，強(qiáng)制性使用農(nóng)民集體土地，使用結(jié)束后，及時(shí)恢復(fù)原使用條件并退還給農(nóng)民集體；一是征收，即國家依照法定程序，通過給予合理補(bǔ)償取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)后，把所征收的土地用于建設(shè)公共設(shè)施和發(fā)展公益事業(yè)。在進(jìn)行了這樣的改革后，必須明確規(guī)定，國家的征地權(quán)只能用于必要的公益性用地，一切經(jīng)營性項(xiàng)目用地都不能啟用國家的征地權(quán)，而只能在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，通過土地市場(chǎng)獲得土地使用權(quán)。

第三，完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安置失地農(nóng)民。各地反映的情況表明，目前根據(jù)有關(guān)規(guī)定計(jì)算的給予農(nóng)民和農(nóng)民集體的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍過低，不僅不能客觀反映土地作為生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)格，更不能反映農(nóng)民對(duì)土地應(yīng)有的權(quán)益。因此，必須改進(jìn)評(píng)估辦法，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

改進(jìn)的思路是：根據(jù)被征用土地的用途、區(qū)位和市場(chǎng)對(duì)土地的需求狀況等因素，著眼于保障被征地農(nóng)民未來生存發(fā)展的需要，統(tǒng)籌考慮對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問題?？偟脑瓌t是，要保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而下降。在合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，要完善土地征用程序，通過采取事前公告、征地的公益性確認(rèn)等辦法和程序，保證廣大農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的知情權(quán)和參與權(quán)。對(duì)于因征地而完全或基本無法繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的農(nóng)民，當(dāng)?shù)卣胸?zé)任對(duì)其進(jìn)行妥善安置。特別是在社會(huì)就業(yè)壓力不斷增大的情況下，當(dāng)?shù)卣鼞?yīng)千方百計(jì)做好被征地農(nóng)民的安置工作，幫助他們?cè)诜寝r(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

為了解決好失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，解除他們的后顧之憂，政府還可從征地補(bǔ)償金和土地稅收中拿出適當(dāng)部分，作為社會(huì)保障基金，將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的社會(huì)保障體系。

第四，積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法。這是今年一號(hào)文件中具有突破性意義的一句話。前面已經(jīng)說過，改革后的土地征用制度中，一切經(jīng)營性項(xiàng)目用地都不應(yīng)再啟用國家的征地權(quán)，而只能在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，通過土地市場(chǎng)獲得農(nóng)民集體土地使用權(quán)。這樣，農(nóng)民集體就可以通過把土地使用權(quán)入股、租賃和采取合作經(jīng)營等形式，使非農(nóng)建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制，使土地價(jià)值得到體現(xiàn)，從而獲得較高的土地使用費(fèi)回報(bào)。這是保障失地農(nóng)民長期受益、解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的有效形式，應(yīng)該積極探索。

第五，要認(rèn)真貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，依法保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營的各項(xiàng)權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確家庭承包經(jīng)營的耕地承包期為30年，草地承包期為30－50年，林地承包期為30－70年?，F(xiàn)在關(guān)鍵是要把這些規(guī)定落到實(shí)處，禁止隨意縮短承包期，隨意調(diào)整收回承包地。同時(shí)要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營自主權(quán)，任何單位和個(gè)人不得干涉其正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不得強(qiáng)迫其種這種那，不得強(qiáng)迫其購買指定廠商的生產(chǎn)資料或商品，不得強(qiáng)迫其把產(chǎn)品銷售給指定的個(gè)人或企業(yè)。還要保證農(nóng)民對(duì)承包土地的收益獲得權(quán)，農(nóng)民在承包土地上通過生產(chǎn)經(jīng)營而獲取的收益，任何組織和個(gè)人都不得隨意截留、扣繳。

要完善土地流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民承包經(jīng)營自主權(quán)的一個(gè)重要組成部分，它既涉及農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和廣大農(nóng)民的切身利益，又涉及土地資源的合理配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要從生產(chǎn)關(guān)系的完善和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的角度去統(tǒng)籌考慮，既兼顧公平，又兼顧效率。因此，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在保障農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求建立合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置農(nóng)村土地資源方面的基礎(chǔ)性作用。在具體工作中，應(yīng)注意三點(diǎn)：一是要確保農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)主體地位。土地是否流轉(zhuǎn)，采取何種方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)該由農(nóng)民自己說了算，任何單位和個(gè)人都不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地，也不得阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)承包地。在土地流轉(zhuǎn)中，政府主要是維護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，糾正侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的行為，不能用行政命令強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。各類工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，主要是通過“訂單農(nóng)業(yè)”和“公司＋農(nóng)戶”等方式，形成企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)接機(jī)制，帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不能搞土地兼并，代替農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是要堅(jiān)持多樣化的土地流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)因地制宜、形式多樣，可以是轉(zhuǎn)包、出租、委托代耕，也可以是轉(zhuǎn)讓、互換；流轉(zhuǎn)可以在農(nóng)戶之間進(jìn)行，也可以在農(nóng)戶與企業(yè)之間進(jìn)行，還可以委托中介組織進(jìn)行。農(nóng)村集體組織應(yīng)做好有關(guān)服務(wù)工作，完善流轉(zhuǎn)辦法，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，逐步發(fā)展土地的適度規(guī)模經(jīng)營。三是要切實(shí)保證農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，都應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商決定，相關(guān)的流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有。發(fā)包方或其他任何組織與個(gè)人都不得濫用權(quán)力，剝奪農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，不能擅自截留、克扣。

（本文作者：中共中央政策研究室農(nóng)村研究局局長）