[關(guān)鍵詞] 縣域經(jīng)濟(jì)； 發(fā)展； 制約因素； 對策思考

[中圖分類號] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）11-0043-02

作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和基本單位，同時，又作為相對獨(dú)立、結(jié)構(gòu)完善的縣域經(jīng)濟(jì)，在上個世紀(jì)70年代末至90年代中期，一度十分活躍，對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著我國加入WTO和經(jīng)濟(jì)市場化的加快，近年來卻遇到越來越多的困難。探析縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素，有利于理清思路，對癥下藥，解決“瓶頸”，促使縣域經(jīng)濟(jì)走出困境，為我國應(yīng)對國內(nèi)外各種挑戰(zhàn)、全面建設(shè)小康社會奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。本文從制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五大問題入手予以探究分析。

1．我國現(xiàn)行垂直管理體制存在一定弊端，不適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

自1994年始，我國行政管理體制實(shí)行垂直化改革，原來接受縣級管理的地稅、煙草、金融、工商、鹽務(wù)、醫(yī)藥、技術(shù)監(jiān)督等部門，職能上收，權(quán)力強(qiáng)化。從長遠(yuǎn)看，這種中央直屬的垂直管理體系，有利于垂直部門對地方經(jīng)濟(jì)利益具有很大超脫性、適當(dāng)?shù)莫?dú)立性，便于執(zhí)行國家政策法規(guī)的統(tǒng)一行動和協(xié)調(diào)，從而建立起全國統(tǒng)一的市場，有效防止地方保護(hù)。但從近期看，鑒于發(fā)展不夠是縣(市)一級最突出的問題，這種管理體制不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是垂直部門權(quán)力強(qiáng)化，導(dǎo)致縣級政府職能弱化。如果說，改革開放初期，縣級政權(quán)是一個麻雀雖小、五臟俱全的“小而全”單元結(jié)構(gòu)，除國防、外交外，差不多各個職能應(yīng)有盡有。而強(qiáng)化垂直管理后，縣級“塊塊”則是職能多、責(zé)任大，而調(diào)控職能部門少了。正由于縣級管理手段和權(quán)限不斷削弱，縣級政府的調(diào)控職能缺少經(jīng)濟(jì)、法律手段，也大大加重了縣域經(jīng)濟(jì)財政負(fù)擔(dān)和廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是縣級政府對垂直管理部門看到管不到，工作難協(xié)調(diào)。雖然這些部門工作在地方，服務(wù)在地方，但人、財、物的管理權(quán)限都集中在“條條”部門，結(jié)果是“塊塊”無職無權(quán)管不了，“條條”鞭長莫及管不好，政府成了有限權(quán)力、無限責(zé)任的工作部。如地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)縣富民，需要多方融資，加大投入，其中爭取銀行信貸支持是一個重要方面。但是，近幾年縣級銀行信貸權(quán)限不斷上繳，特別是實(shí)行的嚴(yán)厲的貸款責(zé)任追究制和嚴(yán)格的貸款條件，制約了基層銀行支持地方的積極性和貸款需求。三是垂直管理部門服務(wù)意識不強(qiáng)，履行職責(zé)不到位。主要表現(xiàn)在深入基層、企業(yè)服務(wù)不夠，主動幫助基層、企業(yè)解決問題不夠，“臉難看、事難辦、官不大、架子大、光收費(fèi)、不管理、不服務(wù)”的現(xiàn)象仍然存在。尤其是不按上級規(guī)定，該取消的審批項目不取消，該轉(zhuǎn)移、下放的不愿放權(quán)，該減少環(huán)節(jié)的不愿減少。有的以贊助、認(rèn)購、評比、培訓(xùn)等形式變相收取費(fèi)用，增加基層、企業(yè)負(fù)擔(dān)。有的利用職權(quán)到企業(yè)亂檢查、亂罰款、亂攤派，變著花樣刁難企業(yè)，影響了企業(yè)發(fā)展，又損害了政府形象。

2．現(xiàn)行分稅制改革走入誤區(qū)，影響地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性

以克服財政包干等放權(quán)讓利體制弊端為主要內(nèi)容的分稅制改革，進(jìn)一步理順了中央與地方之間財政分配關(guān)系，使有限的財力相對集中于中央，從而增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的能力，也在一定程度上加強(qiáng)了省、地兩級財政的能力。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，也暴露出一些不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的缺陷。一是新稅制實(shí)行后，“兩稅”(增值稅、消費(fèi)稅)收入按75%和25%的比例由中央和地方分成，中央拿走大頭，地方只得小頭，直接減少地方收入，使縣級發(fā)展經(jīng)濟(jì)投入和財政性產(chǎn)出不成比例。二是新稅制實(shí)行后，地方稅的立法權(quán)基本上在中央，并且解釋權(quán)多在國家財政部、稅務(wù)總局，隨意性大，使基層在實(shí)際工作中不好操作。這種稅收管理體制制約了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是分稅制只對中央和地方應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)及財政收支范圍作了劃分，卻沒有界定各級地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)，而國家財政要解決“一要吃飯，二要建設(shè)”的問題，最終要落到縣級財政上。近幾年，地方財政承擔(dān)的政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展和政策性人員增資的責(zé)任不斷增加，雖有中央稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等措施，但受多種因素限制，地方財力與需求之間相差較大，舉步維艱。

3．鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，短時間內(nèi)無法消化

目前，鄉(xiāng)村兩級負(fù)債面廣、量大、不良債務(wù)多，已成為農(nóng)村工作中的一個突出問題。據(jù)資料反映，全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)高達(dá)3529億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債4000萬元。鄉(xiāng)村的債務(wù)負(fù)擔(dān)主要有：“三會一部”專項貸款，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和“普九”建校、修路、水利、建敬老院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中申請的銀行貸款及歷史形成的老債務(wù)。這些債務(wù)如不及時消化，不僅制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且還會引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)糾紛，危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

4．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足的原因有三：第一，縣財政陷入困境，無力投入。一方面，在短缺經(jīng)濟(jì)和新體制夾縫中成長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣屬企業(yè)，作為縣鄉(xiāng)財政大戶，受國內(nèi)外市場夾擊，產(chǎn)銷困難，財源銳減。另一方面，縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)編制失控，吃財政飯的人員猛增，財政入不敷出。隨著國家逐年減免農(nóng)業(yè)稅、5年后全部取消的政策的出臺和實(shí)施，即使國家今后繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，也不可能把縣級財政包下來。因此，縣鄉(xiāng)財政如何增強(qiáng)自我造血機(jī)制是一個亟需探索的問題。第二，國家財力支持不夠。應(yīng)該說，從改革伊始到90年代中期以前，國家對縣域基礎(chǔ)設(shè)施投入是不足的，基本停留在吃老本的水平上。直到1998年特大洪水后情況才有所改觀，但直接投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的比重仍然很低，農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足。第三，目前，群眾的收入比較低，對興辦基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)識暫時上不去，一些群眾認(rèn)為“一事一議”就是干部變著法向群眾要錢。因此動員群眾興建基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展公益事業(yè)受到影響。

5．縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫，冗員過多，分流任務(wù)十分艱巨

黨的十五大以來，縣鄉(xiāng)兩級積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，取得了階段性成果。但是，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備仍不適應(yīng)改革要求。一是機(jī)構(gòu)數(shù)量偏多，行業(yè)內(nèi)分工過細(xì)，造成條塊分割，職責(zé)交叉，妨礙專業(yè)化協(xié)作。二是公務(wù)員結(jié)構(gòu)不合理。按機(jī)構(gòu)改革要求，科級以上干部超配嚴(yán)重。三是分流機(jī)關(guān)富余人員難度大。作為縣鄉(xiāng)主要干部，思想上大多有畏難情緒和等待觀望思想，認(rèn)為人員超編是多年形成的“慢性病”，解決難度大，缺乏信心。而機(jī)關(guān)分流人員，又大多就業(yè)觀念陳舊，“當(dāng)干部”、“吃皇糧”在他們頭腦中根深蒂固，早已成為固化的就業(yè)路徑，根本不想脫離機(jī)關(guān)。同時，還有不少人文化素質(zhì)偏低，缺少適應(yīng)新崗位的專業(yè)知識和信心。

針對上述問題，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，逐一化解。一是中央要按照責(zé)權(quán)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的原則，下放管理權(quán)限，適當(dāng)擴(kuò)大地方黨委、政府的發(fā)展自主權(quán)、決策權(quán)。二是中央要積極緩解縣鄉(xiāng)財政困難，加大對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付力度；提高國家建設(shè)資金、國債資金用于縣(市)的比例，逐步減少縣(市)財政體制性上交，逐步減少向縣（市）的政策性籌集資金。三是進(jìn)一步優(yōu)化金融環(huán)境，擴(kuò)大縣級商業(yè)銀行信貸權(quán)限，加強(qiáng)地方金融功能。四是地方要加快機(jī)構(gòu)改革，分流超編人員，提高隊伍素質(zhì)，提高辦事效率，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。五是圍繞全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，堅持“五個統(tǒng)籌”，實(shí)施四大戰(zhàn)略(工業(yè)強(qiáng)縣、農(nóng)業(yè)穩(wěn)縣、城建立縣、開放活縣)，加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，社會全面進(jìn)步。

（本文作者：中共尉氏縣委書記）